赤峰市山水林田湖草沙項(xiàng)目申報對策研究

［關(guān)鍵詞］山水林田湖草沙；治理對策；內(nèi)蒙古赤峰

黨的十八大以來，我國從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的生態(tài)環(huán)境治理之道，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理?！笆濉逼陂g，財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南（試行）》，并開展了多批試點(diǎn)[1]；2021年以來，啟動并實(shí)施了新疆塔里木河重要源流區(qū)、甘肅甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)、內(nèi)蒙古科爾沁草原等“十四五”時期山水林田湖草沙一體化保護(hù)修復(fù)工程。多位學(xué)者分別從指南制定、修復(fù)路徑、績效評價等方面開展了山水林田湖草沙綜合研究[2-5]，而對于山水林田湖草沙項(xiàng)目申報階段的對策研究較少。此次以赤峰市為例，通過對以往申報工作中存在的問題及原因分析，提出針對性對策建議，為后續(xù)申報和實(shí)施國家山水林田湖草沙保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目提供參考。

1. 區(qū)域概況

赤峰市地處西遼河上游，位于內(nèi)蒙古高原向遼西平原過渡帶，是阻止渾善達(dá)克沙地和科爾沁沙地向南侵蝕的“重要關(guān)口”，是京津冀的重要“生態(tài)安全屏障”，為蒙東、遼西地區(qū)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和社會發(fā)展提供了重要的生態(tài)支撐作用，其生態(tài)保護(hù)和修復(fù)對保障北方生態(tài)安全具有重要意義?！笆濉币詠?，赤峰市實(shí)施了《老哈河上游生態(tài)保護(hù)與環(huán)境整治三年行動計(jì)劃》，開展了一系列的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，總體狀況雖然得到改觀，但生態(tài)環(huán)境問題依舊突出，治理資金缺口較大，亟須獲得國家、自治區(qū)山水林田湖草沙資金支持。

2020年和2021年上半年，赤峰市兩次組織申報國家山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，均未獲得中央財(cái)政資金支持。

2. 問題分析

（一）赤峰市區(qū)域生態(tài)問題識別與診斷工作缺乏系統(tǒng)性和全局性。赤峰市的生態(tài)問題突出體現(xiàn)在“沙”，而其根源在“水”。山水林田湖草沙的治理工作分布在自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)牧、林草、住建等不同的職能部門，同一個生態(tài)要素問題治理工作存在“部門交叉、多頭管理”的問題，例如“水”包括水質(zhì)提升、河道整治、水源地保護(hù)等，生態(tài)環(huán)境、水利、自然資源等部門均有所涉及。在生態(tài)問題識別和診斷上，各相關(guān)部門“各自為戰(zhàn)”，分別開展涉及自身業(yè)務(wù)的分析研判、資金爭取、項(xiàng)目實(shí)施等工作，不具有系統(tǒng)性和全局性，缺少站在全市或整個西遼河流域角度的生態(tài)問題識別和診斷。

（二）區(qū)域生態(tài)功能定位、修復(fù)功能分區(qū)不精準(zhǔn)，子工程設(shè)置不符合要求，修復(fù)方案在自治區(qū)競爭性評審中難以優(yōu)勝。各類國家和自治區(qū)大額資金項(xiàng)目申請時，項(xiàng)目主管部門首先關(guān)注的是項(xiàng)目設(shè)置的前提條件，即擬爭取資金所在區(qū)域的生態(tài)功能定位，國家和自治區(qū)對該區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容是什么、要實(shí)現(xiàn)的生態(tài)功能是什么、在此區(qū)域投入資金設(shè)置工程達(dá)到的目標(biāo)是否符合要求等等。而全市山水林田湖草沙等各行業(yè)主管部門在開展日常行政管理時，對區(qū)域生態(tài)功能定位問題缺少全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識，據(jù)此設(shè)置的生態(tài)功能分區(qū)和子工程，也難以達(dá)到國家和自治區(qū)競爭性評審優(yōu)勝條件。

（三）山水林田湖草沙項(xiàng)目申報機(jī)制尚待完善，國家、自治區(qū)資金爭取困難重重。2020年和2021年上半年，赤峰市共兩次申報國家山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，其中2020年成立了以市長為組長的工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了由市發(fā)改委、市自然資源局等部門構(gòu)成的工作專班，聘請團(tuán)隊(duì)編制了《西遼河上游山水林田湖草沙生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程實(shí)施方案》。而在方案編制和項(xiàng)目上報過程中，基本完全由自然資源部門在協(xié)調(diào)和推動。在項(xiàng)目各子工程設(shè)置方面，各相關(guān)部門子工程科研編制質(zhì)量參差不齊；在編寫團(tuán)隊(duì)技術(shù)力量方面，存在人員不足，溝通不暢等問題；在項(xiàng)目評審過程中，各相關(guān)部門未能積極有效地取得自治區(qū)層面各主管部門的支持。按照“各省擇優(yōu)選擇一個工程項(xiàng)目申報”的申報要求，在申報機(jī)制尚未完善的情況下，國家、自治區(qū)資金爭取困難重重。

3. 對策措施

3.1 生態(tài)問題識別與診斷方面

赤峰市所在的西遼河上游面臨諸多生態(tài)環(huán)境問題，應(yīng)聘請自治區(qū)以上具有成熟經(jīng)驗(yàn)的生態(tài)修復(fù)專家團(tuán)隊(duì)，系統(tǒng)性開展山水林田湖草沙等生態(tài)要素問題識別和生態(tài)脅迫指標(biāo)診斷，注重全局性和科學(xué)性。

1.近年來，赤峰市水資源短缺、地下水位下降、斷面水質(zhì)超標(biāo)、河道斷流等水生態(tài)水環(huán)境問題突顯，受到國家、自治區(qū)和社會各界關(guān)注。全市水資源總量為38.98億立方米，水資源開發(fā)利用以地下水為主，2018年水資源開發(fā)利用率達(dá)到86.8%；英金河、達(dá)里諾爾湖等局部河流湖泊斷面仍為劣Ⅴ類水質(zhì)，占總監(jiān)測斷面5%；多年水資源高強(qiáng)度開發(fā)利用，導(dǎo)致境內(nèi)的主要河流斷流、地下水超采。特別是作為西遼河平原地處玉米生產(chǎn)黃金帶，2021年自治區(qū)下達(dá)赤峰市糧食作物總播種面積任務(wù)1670萬畝，而可承載農(nóng)業(yè)灌溉面積約為700萬畝，剛性需求灌溉用水量占用水總量的75%左右，水資源短缺及水生態(tài)水環(huán)境問題加劇水資源成為制約地區(qū)發(fā)展的首要因素[6]。赤峰市應(yīng)編制和完善水資源專項(xiàng)規(guī)劃，研究水資源保障及調(diào)配方案；需堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、量水而行、生態(tài)保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展”的要求下，嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)種植類型和規(guī)模，退減農(nóng)業(yè)用水量，協(xié)調(diào)降低播種面積指標(biāo)，限制高耗水產(chǎn)業(yè)，完善雨污分流，合理優(yōu)化配置水資源，全面實(shí)施節(jié)水措施，保障高質(zhì)量發(fā)展。

2.歷史上重生產(chǎn)、輕生態(tài)，重利用、輕保護(hù)，重效益、輕管理的傳統(tǒng)利用方式，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)草原、森林退化，沙化面積有擴(kuò)大趨勢，不斷擠占森林、草原、耕地等空間。赤峰市林地主要分布于北部大興安嶺山地和西南部燕北山地（占比38.1%），近年來出現(xiàn)大面積的退化林和病蟲害等問題；全市共有天然草原面積4332萬畝（截至2019年），近年來大面積天然草原出現(xiàn)退化、沙化嚴(yán)重；全市77%的耕地以中低產(chǎn)田為主，干旱山坡地占全市耕地總面積的57.1%，水土流失面積已占農(nóng)地總面積的28.1%，產(chǎn)出效益較低，影響糧食作物產(chǎn)量[7]。赤峰市應(yīng)強(qiáng)化退化林改造和病蟲害防治，繼續(xù)推動舍飼圈養(yǎng)和禁牧休牧，對不適宜區(qū)內(nèi)的坡度在15°以上的坡耕地進(jìn)行坡整治，逐步實(shí)現(xiàn)退耕還林。

3.歷史上礦產(chǎn)資源粗放式開發(fā)利用，引發(fā)眾多礦山地質(zhì)環(huán)境問題，經(jīng)過多年治理，仍存“舊賬”[8]。據(jù)統(tǒng)計(jì)（見表1），全市2003～2021年共投入礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金18.93億元，累計(jì)治理面積超過100.93 km²，有效的改善了區(qū)域環(huán)境。但根據(jù)自然資源部統(tǒng)一部署的核查結(jié)果，赤峰市仍有歷史遺留和無責(zé)任主體礦山圖斑。治理資金方面，應(yīng)投入市級資金，將每年探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓收益盟市分成的30%收入，按年度設(shè)立地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目，重點(diǎn)治理集中連片區(qū)域；加大旗縣治理資金投入比例，落實(shí)《赤峰市歷史遺留和無責(zé)任主體礦山地質(zhì)環(huán)境治理工作實(shí)施方案》，到2023年底前全面完成地質(zhì)環(huán)境治理。治理措施方面，重點(diǎn)推進(jìn)“光伏+生態(tài)治理”模式，在已治理修復(fù)為牧草地的土地上再建設(shè)風(fēng)光發(fā)電項(xiàng)目，既保持了牧草地的生態(tài)價值，又實(shí)現(xiàn)了可觀的經(jīng)濟(jì)價值，效益顯著[9]。

3.2 區(qū)域功能定位分區(qū)方面

赤峰市在全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃布局中，位于“北方防沙帶”和“東北森林帶”，在自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃中處于大興安嶺生態(tài)屏障及科爾沁、渾善達(dá)克沙地防治區(qū)[10-11]。在國家山水林田湖草沙項(xiàng)目爭取過程中，赤峰市應(yīng)緊盯國家和自治區(qū)對于赤峰市所在區(qū)域的生態(tài)功能定位開展工作，并以完整的自然地理單元-西遼河流域作為修復(fù)對象。西遼河下游已由通遼市實(shí)施山水林田湖草沙項(xiàng)目，按照“綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理”“統(tǒng)籌考慮自然地理單元的完整性”“實(shí)現(xiàn)山上山下同治、地上地下同治、流域上下游同治”等要求[6]，赤峰市應(yīng)以科爾沁、渾善達(dá)克沙地和西遼河重要源流區(qū)作為申報和實(shí)施項(xiàng)目的主要區(qū)域，設(shè)置5個修復(fù)單元分區(qū)包括：沙地與濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)單元、水源涵養(yǎng)與生物多樣性保育修復(fù)單元、農(nóng)業(yè)生態(tài)工程綜合治理單元、沙化土地綜合治理單元、退化草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)單元，其中水源涵養(yǎng)與生物多樣性保育修復(fù)單元，實(shí)現(xiàn)保水、穩(wěn)耕、防風(fēng)固沙、改良土壤、植被恢復(fù)等生態(tài)目標(biāo)（圖1）。

在修復(fù)單元分區(qū)重點(diǎn)實(shí)施8類工程，包括：（1）林地生態(tài)功能提升工程。通過楊樹退化改造、山杏低產(chǎn)低效林改造、灌木林平茬改造等措施，實(shí)現(xiàn)水源涵養(yǎng)功能提升、生物多樣性保護(hù)、退化草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)工程綜合治理等目標(biāo)。（2）草原生態(tài)修復(fù)與沙化土地綜合治理工程。通過強(qiáng)化基本草原保護(hù)制度，維護(hù)農(nóng)牧民生活最基本、最重要的草原不受外界破壞等措施，達(dá)到退化草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)，沙化土地綜合治理，天然林保護(hù)與營造林建設(shè)三大治理目標(biāo)。（3）生物多樣性保護(hù)與自然保護(hù)地質(zhì)量提升工程。通過分析人為干擾和自然因素對生物多樣性的影響因素，評估生物物種及遺傳資源和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)重要生態(tài)價值；完備保護(hù)和監(jiān)測設(shè)施，打擊違法破壞行為，建立珍稀物種監(jiān)測和生物多樣性預(yù)警的常態(tài)化機(jī)制。（4）農(nóng)業(yè)生態(tài)治理工程。通過實(shí)施農(nóng)業(yè)投入品污染物減排、高耗水農(nóng)業(yè)節(jié)水改造、糞污資源化利用等項(xiàng)目，建造智能水肥一體化系統(tǒng)開展地膜回收利用，建設(shè)糞污貯存池等，推進(jìn)區(qū)域規(guī)?；?、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖和地區(qū)綠色牧區(qū)現(xiàn)代化試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)程，將資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)環(huán)保有機(jī)結(jié)合，提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，協(xié)同促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會的可持續(xù)發(fā)展。（5）礦山環(huán)境綜合整治工程：通過實(shí)施各類地質(zhì)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目、落實(shí)早期礦山治理主體責(zé)任等，實(shí)現(xiàn)治理后區(qū)域的植被恢復(fù)率達(dá)到100%。（6）小流域綜合治理工程。通過在西拉沐淪河周邊小流域和侵蝕溝區(qū)域內(nèi)新修水平梯田、塘壩、谷坊、作業(yè)路及侵蝕溝道治理，栽植生態(tài)水保觀賞林和水保林等，逐步解決耕地水利化程度低、利用率不高和植被覆蓋率低、洪水泛濫侵蝕溝道、水土流失嚴(yán)重等問題。（7）河湖濕地生態(tài)綜合整治工程。通過對區(qū)域地形地貌修復(fù)、宣傳教育、科研監(jiān)測和巡護(hù)巡查等，增強(qiáng)濕地水源對涵養(yǎng)能力，完善風(fēng)險防控設(shè)施；通過河道清淤疏浚、平整沙坑、修整河型、生態(tài)種植、河道護(hù)岸，河岸綠化等措施對河道進(jìn)行綜合整治，解決了河道人為亂堆亂放垃圾、洪水泛濫威脅村莊安全、耕地被沖毀、河道兩岸生態(tài)遭到破壞等問題。（8）生態(tài)保護(hù)和修復(fù)支撐體系建設(shè)工程。通過生態(tài)修復(fù)成效監(jiān)測、地下水位動態(tài)監(jiān)測、物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺等綜合監(jiān)管體系建設(shè)，打造一套赤峰市環(huán)境監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)各類生態(tài)保護(hù)修復(fù)數(shù)據(jù)采集和分析，輔助決策。

3.3 項(xiàng)目申報機(jī)制方面

爭取國家山水林田湖草沙項(xiàng)目資金，實(shí)施山水林田湖草沙生態(tài)一體化保護(hù)和修復(fù)工程，是赤峰市“十四五”期間解決生態(tài)問題的重要方式。赤峰市應(yīng)進(jìn)一步完善項(xiàng)目申報機(jī)制，包括：

（1）充分提高各級政府和部門對申報和實(shí)施項(xiàng)目的重要性、緊迫性認(rèn)識。統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容。是構(gòu)筑我國北方重要生態(tài)安全屏障、打造祖國北疆這道亮麗風(fēng)景線重要舉措。赤峰與通遼兩地山水相連，文化相通，赤峰市申報和實(shí)施山水林田湖草沙項(xiàng)目，也將有效助力打造“雙子星座”。

（2）充分發(fā)揮山水林田湖草沙項(xiàng)目申報領(lǐng)導(dǎo)小組作用、明確職責(zé)分工、做好謀劃部署。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，市直各委辦局一把手、各旗縣政府旗縣區(qū)長為項(xiàng)目的主要聯(lián)系人，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的謀劃把關(guān)、審核、報送與時間節(jié)點(diǎn)的把控；市直各委辦局分管領(lǐng)導(dǎo)、旗縣區(qū)各業(yè)務(wù)主管部門一把手為具體聯(lián)系人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目子工程的統(tǒng)籌、策劃、可研編制、立項(xiàng)報批；市直各有關(guān)部門、各有關(guān)旗縣區(qū)選擇業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，地區(qū)情況熟悉的人員，具體申報各項(xiàng)工作。專家團(tuán)隊(duì)增派技術(shù)力量，指定懂業(yè)務(wù)、善溝通的專業(yè)技術(shù)人員作為聯(lián)絡(luò)員，及時落實(shí)各類合理要求和建議。

（3）爭取自治區(qū)黨委政府及區(qū)直部門支持。在項(xiàng)目評審和爭取過程中，各相關(guān)部門應(yīng)積極取得自治區(qū)各上級部門的支持，必要時取得各相關(guān)部委的支持；市政府應(yīng)與自治區(qū)黨委、政府請示溝通有關(guān)情況，懇請自治區(qū)將赤峰市項(xiàng)目列為爭取國家山水林田湖草沙一體化保護(hù)和修復(fù)重點(diǎn)項(xiàng)目，優(yōu)先予以支持，如本年度國家未安排資金支持內(nèi)蒙古地區(qū)，懇請使用自治區(qū)財(cái)政資金先行實(shí)施該項(xiàng)目。

4. 主要結(jié)論

通過分析赤峰市區(qū)域生態(tài)約束識別、功能定位分區(qū)和項(xiàng)目申報機(jī)制等方面的問題，探討了具體對策措施與解決方案（圖2），主要形成以下認(rèn)識：

（1）赤峰市的生態(tài)問題突出體現(xiàn)在“沙”，根源在“水”，應(yīng)聘請自治區(qū)以上具有成熟經(jīng)驗(yàn)的生態(tài)修復(fù)專家團(tuán)隊(duì)，系統(tǒng)性開展山水林田湖草沙等生態(tài)要素問題識別和生態(tài)脅迫指標(biāo)診斷。重點(diǎn)關(guān)注水資源短缺、斷面水質(zhì)超標(biāo)等水生態(tài)水環(huán)境問題，傳統(tǒng)森林、草原利用方式導(dǎo)致土地沙化問題，歷史上礦產(chǎn)資源粗放式開發(fā)引起礦山地質(zhì)環(huán)境問題。

（2）以往修復(fù)方案中的區(qū)域生態(tài)功能定位、修復(fù)功能分區(qū)及子工程設(shè)置有待研究細(xì)化，應(yīng)緊盯國家“北方防沙帶”“東北森林帶”和自治區(qū)大興安嶺生態(tài)屏障及科爾沁、渾善達(dá)克沙地防治區(qū)等對赤峰市的區(qū)域生態(tài)功能定位，堅(jiān)決落實(shí)好總書記“要全力打好科爾沁、渾善達(dá)克兩大沙地殲滅戰(zhàn)”指示精神，將科爾沁沙地、渾善達(dá)克沙地子工程設(shè)置作為重點(diǎn)，合理設(shè)置修復(fù)單元分區(qū)與修復(fù)工程。

（3）國家山水林田湖草沙項(xiàng)目申報機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步完善，要提高赤峰市各級政府和部門對申報和實(shí)施項(xiàng)目的重要性、緊迫性認(rèn)識，充分發(fā)揮申報領(lǐng)導(dǎo)小組作用、做好謀劃部署、爭取上級部門支持。