地方政府融資平臺債務(wù)及治理：回顧與展望

以融資平臺有息債務(wù)為代表的地方政府隱性債務(wù)具有形式多樣、金額規(guī)模巨大且風(fēng)險(xiǎn)錯綜復(fù)雜的顯著特性，這種風(fēng)險(xiǎn)隱患的存在必然影響社會各方面的發(fā)展。本文深入探討了地方政府融資平臺債務(wù)的成因與累積過程，從微觀、中觀與宏觀三個角度分析地方政府融資平臺債務(wù)的影響與危害，并提出地方政府融資平臺債務(wù)治理的思路與展望。

地方政府融資平臺的產(chǎn)生、定義標(biāo)準(zhǔn)與債務(wù)現(xiàn)狀

1995年《預(yù)算法》的出臺對地方政府通過直接發(fā)行債券籌資的方式形成約束，政府融資平臺作為替代角色被先后設(shè)立。基于當(dāng)時(shí)的金融、土地和財(cái)政制度，地方政府將土地等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入融資平臺，借助對金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)力量，通過融資平臺獲取金融資源，完成基建項(xiàng)目的籌資活動，以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。在2015年以前，當(dāng)?shù)卣黧w舉借債務(wù)主要借助這些城投公司的途徑完成。正是通過這種方式，地方政府以融資平臺公司為債務(wù)中介，在短時(shí)間內(nèi)形成體量龐大的隱性債務(wù)。

了解地方政府融資平臺，首先要明確融資平臺的定義。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號文）將地方政府融資平臺定義為：由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。上述文件明確了融資平臺的屬性：獨(dú)立法人屬性；由地方政府及其部門設(shè)立；承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能屬性。隨后，原銀監(jiān)會從償還責(zé)任的實(shí)質(zhì)出發(fā)，將融資平臺界定為由地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人。

據(jù)國際貨幣基金組織報(bào)告，2016年到2021年，融資平臺債務(wù)余額增長了接近1.5倍，從原來的20.31萬億元擴(kuò)張到49.88萬億元，同時(shí)2022年全年預(yù)計(jì)超過57.6萬億元。從國家統(tǒng)計(jì)局公布的2022年前三季度GDP初步核算結(jié)果看，融資平臺債務(wù)余額在我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的占比近60%。西部證券研發(fā)中心測算數(shù)據(jù)顯示，截至2022年10月末，中國全社會總債務(wù)余額385.6萬億元，其中非金融企業(yè)債務(wù)余額約為157.7萬億元。據(jù)此粗略估計(jì)，融資平臺債務(wù)余額在全社會總債務(wù)余額的占比近15%，在非金融企業(yè)債務(wù)余額中占比近37%。同時(shí)，據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，2023年1月底全國地方政府債務(wù)余額達(dá)35.70萬億元，包含35.54萬億元地方政府債券和1623億元非政府債券形式存量政府債務(wù)。由此可見，相較于直接發(fā)行的債務(wù)規(guī)模，依靠平臺發(fā)債規(guī)模所占政府總債務(wù)比例更高，仍須重點(diǎn)關(guān)注融資平臺債務(wù)問題。

地方政府融資平臺債務(wù)的成因與累積過程

地方政府融資平臺債務(wù)的成因

從需求角度來看：地方政府財(cái)政資金缺口催生了地方融資平臺。第一，1994年分稅制改革后“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)置留”，地方政府財(cái)政收入大幅縮減，但仍擔(dān)負(fù)著大部分的支出職責(zé)，地方財(cái)政資金缺口加劇。同年《預(yù)算法》的出臺對地方政府通過直接發(fā)行政府債券籌資的方式形成約束。在當(dāng)時(shí)的金融、土地和財(cái)政制度安排下，借助“土地財(cái)政”融資成為替代選擇。第二，地方政府財(cái)政支出多用于投資基建項(xiàng)目。此類項(xiàng)目投資回報(bào)期限較長，且項(xiàng)目資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差，使得地方政府頻頻出現(xiàn)資不抵債現(xiàn)象，地方政府財(cái)政收支矛盾加劇。第三，晉升激勵促使地方政府紛紛開展“錦標(biāo)賽”。GDP增速在官員考核體系中的主導(dǎo)地位促使地方官員不斷擴(kuò)大基礎(chǔ)建設(shè)投資規(guī)模，對資金的需求擴(kuò)張進(jìn)一步刺激了融資平臺的發(fā)展。第四，2008年“四萬億”財(cái)政刺激計(jì)劃的推出變相鼓勵地方政府借助融資平臺貸款，以應(yīng)對金融危機(jī)的沖擊。在以上種種原因的疊加下，地方政府融資平臺債務(wù)攀升。

從供給角度來看：第一，商業(yè)銀行等市場投資者在投資債券時(shí)會更看重發(fā)債主體可獲得的政府隱性支持，在融資平臺債務(wù)和普通企業(yè)債務(wù)之間優(yōu)先選擇前者。第二，一般由地方政府或其下屬部門出資設(shè)立地方政府融資平臺債務(wù)的發(fā)行方，當(dāng)融資平臺出現(xiàn)財(cái)務(wù)困境時(shí)，政府部門面臨需要償付部分責(zé)任的現(xiàn)實(shí)壓力，這種政府“隱性擔(dān)保”成為融資平臺償還債務(wù)的有利保障。

地方政府融資平臺債務(wù)的累積過程

當(dāng)然，這種債務(wù)的形成也是逐漸積累的過程。在2008年之前，地方政府融資平臺一直處于萌芽發(fā)展的階段，盡管數(shù)量不斷增加，但整體增速緩慢。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，為支持經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，央行聯(lián)合原銀監(jiān)會在2009年3月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號）等相關(guān)文件，向當(dāng)?shù)卣尫拧翱梢酝貙捜谫Y渠道”的利好消息。在以上相關(guān)政策文件支持下，融資平臺公司得以迅速發(fā)展。2009年一年內(nèi)全國各地融資平臺公司數(shù)量激增5000余家，地方融資平臺公司貸款余額達(dá)7.38萬億元，同比增長70.4%，局部地區(qū)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開始顯露。

為了防范風(fēng)險(xiǎn)，2015年之后，中央政府對融資平臺開始實(shí)施嚴(yán)格管理，積極促進(jìn)其轉(zhuǎn)型。2015年新《預(yù)算法》秉承“開前門，堵后門”的思路，允許省、直轄市和計(jì)劃單列市地方政府直接發(fā)行政府債券，并嚴(yán)格限制地方政府以各種形式為融資平臺提供隱性擔(dān)保。然而，由于債務(wù)治理權(quán)責(zé)框架尚不成熟，地方政府融資平臺開始借助影子銀行、與社會資本合作、設(shè)立投資基金等新興非規(guī)范融資模式籌集資金，進(jìn)一步加劇了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。即便在地方政府債務(wù)管理體制改革不斷推進(jìn)的政策背景下，2021年全國各地仍有近萬家融資平臺公司，且其中地級市及縣級（含）以下平臺公司數(shù)量達(dá)8700余家，占全部融資平臺比例超過75%。

地方政府融資平臺債務(wù)的影響與危害

地方政府融資平臺債務(wù)的形成是供需合力的結(jié)果，其累計(jì)過程非朝夕之間，其影響與危害亦是多方面的。以下將從微觀、中觀與宏觀三個角度闡述融資平臺債務(wù)的影響與危害。

從微觀角度來看，這種危害植根于自身還本付息的風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為債務(wù)壓力居高不下、造血能力薄弱及流動性不足三個方面。第一，地方融資平臺到期債務(wù)規(guī)模體量非常龐大。這一方面出于基礎(chǔ)設(shè)施投資的龐大資金需求，另一方面則由土地財(cái)政推動融資平臺債務(wù)迅速膨脹所致。第二，通過融資平臺獲得的資金很大部分投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，周期長、規(guī)模大、投資收益率低的特征使得資金難以在短時(shí)間內(nèi)收回，融資平臺資金的流入與流出出現(xiàn)期限錯配的境況。再加之，近年來土地財(cái)政的失靈、對融資平臺信貸供給的收縮，導(dǎo)致流動性危機(jī)的出現(xiàn)。

在三重困境下，“借新還舊”成為融資平臺償還到期債務(wù)的重要方式。融資平臺債券募集資金在近年來不再集中用于“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，更多被用于彌補(bǔ)之前債務(wù)資金的缺口。然而，“借新還舊”并不能從根本上解決上述問題。當(dāng)融資平臺彌補(bǔ)之前債務(wù)資金缺口之后，平臺經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)加大，而利息負(fù)擔(dān)并未實(shí)質(zhì)性下降。如若融資平臺無法從根源上擺脫造血能力不足的難題，在解決方案上不進(jìn)行創(chuàng)新與提升，依舊按照“借新還舊”的老路補(bǔ)債務(wù)缺口，最終債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將不斷累積并造成嚴(yán)重后果。

如果說微觀層面的危害還僅僅局限于地方政府融資平臺這樣一個點(diǎn)，那么從中觀角度來看，其危害則是從點(diǎn)到線的轉(zhuǎn)變。以銀行為例，當(dāng)融資平臺過度膨脹并面臨償債壓力時(shí)，銀行也面臨著合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是，一旦融資平臺無法償還債務(wù)，銀行回款受阻，極易引發(fā)流動性風(fēng)險(xiǎn)，造成平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融部門風(fēng)險(xiǎn)相互溢出，加劇系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

另外，地方融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還會通過經(jīng)濟(jì)主體行為廣泛影響宏觀經(jīng)濟(jì)面。第一，對于社會經(jīng)濟(jì)參與主體，地方政府融資平臺債務(wù)會阻礙實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、抑制經(jīng)濟(jì)主體活力，具體表現(xiàn)為阻礙非國有企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升、加劇信貸市場對私人部門債務(wù)的擠出效應(yīng)、加劇企業(yè)杠桿操縱程度等。同時(shí)，融資平臺債務(wù)還會通過直接作用于各經(jīng)濟(jì)主體的日常生產(chǎn)過程，進(jìn)一步危害整體經(jīng)濟(jì)效率與長期增長潛力，阻礙宏觀經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。第二，地方政府融資平臺債務(wù)對宏觀經(jīng)濟(jì)的危害主要體現(xiàn)在其對系統(tǒng)性宏觀風(fēng)險(xiǎn)的加劇作用。一方面，融資平臺債務(wù)規(guī)模引致宏觀經(jīng)濟(jì)高杠桿；另一方面，高債務(wù)負(fù)擔(dān)沖擊國家資產(chǎn)負(fù)債表。上述兩點(diǎn)本質(zhì)則是償債壓力、流動性危機(jī)、系統(tǒng)性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等一系列加劇宏觀經(jīng)濟(jì)脆弱性與不穩(wěn)定性的風(fēng)險(xiǎn)因素。這對于實(shí)現(xiàn)“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”無疑也是一個亟待化解的難題。

綜上，可以用一種“點(diǎn)線面結(jié)合”的思維去理解地方政府融資平臺的危害。平臺扮演一個“點(diǎn)”的角色，它的高債務(wù)壓力除了影響自身這一“點(diǎn)”之外，也影響金融系統(tǒng)這條“線”。更為重要的是，融資平臺對市場資源配置效率的扭曲也影響了其他經(jīng)濟(jì)主體的活力與發(fā)展?jié)摿Α．?dāng)我們把融資平臺、金融機(jī)構(gòu)與各個經(jīng)濟(jì)主體全部納入考慮范疇時(shí)，會發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺債務(wù)最終會全面影響宏觀經(jīng)濟(jì)，而這種全局影響最終可以歸為兩個落腳點(diǎn)：一個是風(fēng)險(xiǎn)，一個是發(fā)展。

地方政府融資平臺債務(wù)治理與展望

融資平臺債務(wù)治理的思路與過程

面對之前存在的巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門展開積極治理。2015年新《預(yù)算法》放寬政府發(fā)債的條件，明確提出地方政府可在預(yù)算限額內(nèi)通過發(fā)行債券方式融資，不允許以其他方式借債。同一時(shí)期，國發(fā)“43號文”也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，政府債務(wù)不能通過融資平臺公司得到新增，要剝離它為政府融資的職能。自此，依靠政府資產(chǎn)支持和隱性擔(dān)保通過銀行貸款或城投債為當(dāng)?shù)卣峁┵Y金的途徑被逐步封閉，城投公司不再擁有政府背書。治理隱性債務(wù)的主要思路如下：

思路一：實(shí)施新老債務(wù)“劃斷”。對通過融資平臺公司舉借的債務(wù)，需要政府償還的部分通過政府注資、發(fā)行置換債券、轉(zhuǎn)為政府和社會資本合作（Public- Private Partnership，簡稱PPP）項(xiàng)目等方式予以妥善處置。同時(shí)，2015年1月1日以后，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，同時(shí)平臺公司也應(yīng)通過正式文件向債權(quán)人表明自身與政府融資職能劃清界限。

思路二：還舊賬。政府支持融資平臺公司所欠“舊賬”離不開地方政府支持。對于這類融資平臺，地方政府通過合規(guī)方式注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、無償劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)、增資、國有企業(yè)之間重組整合等方式，積極支持融資平臺公司，壯大平臺公司資產(chǎn)體量，強(qiáng)化償債能力。

思路三：市場化轉(zhuǎn)型。市場化轉(zhuǎn)型是融資平臺公司發(fā)展的方向，但也面臨“市場化”與“公益性”的抉擇問題。無論是從融資平臺公司和當(dāng)?shù)卣P(guān)于“轉(zhuǎn)型”的認(rèn)知而言，還是融資平臺公司轉(zhuǎn)型實(shí)務(wù)操作而言，市場化轉(zhuǎn)型需要結(jié)合當(dāng)?shù)睾凸镜淖陨韺?shí)際。

思路四：債務(wù)市場化處置。債務(wù)市場化處置主要包括兩個層面：一是屬于融資平臺公司責(zé)任的，地方政府承擔(dān)責(zé)任以其出資為限，其余由融資平臺公司自主消化，避免將“政府信用”無限放大。二是依法清算或破產(chǎn)重整那些清償能力嚴(yán)重不足的融資平臺公司，這些公司資不抵債，需要采取另外的手段處理。

前述地方融資平臺債務(wù)治理過程存在的問題

然而，在推進(jìn)債務(wù)治理的過程中，也出現(xiàn)了包含新增平臺債務(wù)仍然較多、償債壓力較大、信貸資源配置低效在內(nèi)的一系列問題。

問題一：新增平臺債務(wù)仍然較多

第一，弱勢擔(dān)保地區(qū)強(qiáng)化“隱形擔(dān)保”理念。在擔(dān)保能力較強(qiáng)的地區(qū)，地方政府債券能夠在一定程度上降低新增隱性債務(wù)，緩解流動性危機(jī)和降低融資成本。但是，在那些擔(dān)保能力弱的地區(qū)，債務(wù)置換反而強(qiáng)化了新增城投債的“隱性擔(dān)保”信念，“開前門”甚至在一定程度上加劇了“后門”融資，融資平臺債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不降反增。

第二， “疫情防控債”推升債務(wù)規(guī)模。新冠疫情沖擊下，為協(xié)助受到疫情沖擊的地區(qū)和行業(yè)渡過難關(guān)，監(jiān)管部門容許城市建設(shè)投資公司發(fā)行“疫情防控債”，放松了原先在發(fā)行債券上的嚴(yán)格管制。然而，很多平臺公司通過發(fā)行“疫情防控債”來補(bǔ)充流動性或者用于借新還舊。2020年第一季度至第三季度，“疫情防控債”發(fā)行規(guī)模從1400多億元攀升到4.4萬億元。

問題二：巨額存量規(guī)模，償還壓力較大

從存量看，地方政府債務(wù)置換計(jì)劃在2015年實(shí)施后，的確發(fā)揮了一定作用。地方政府融資平臺債在2016年達(dá)到16.6萬億元峰值后逐漸下降，整個過程的增速也在放緩，置換計(jì)劃持續(xù)到2018年結(jié)束。但2020年新冠疫情沖擊下融資平臺債務(wù)在短期內(nèi)面臨的償還壓力再次加劇，債務(wù)規(guī)模再次攀升。

問題三：信貸資源配置低效，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累

從信貸資源配置角度看，目前地方政府獲得的資金很大一部分仍用于償還到期債務(wù)。據(jù)萬得（Wind）數(shù)據(jù)顯示，2021年地方政府融資平臺債屬于到期、回售的部分，其規(guī)模高達(dá)3.3萬億元，地方政府融資平臺仍然面臨著償還壓力大、信貸資源配置低效的問題。

未來治理的核心與展望

改革開放的基本經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)啟示我們，推進(jìn)地方政府融資平臺債務(wù)治理，須立足新時(shí)代中國特色社會主義現(xiàn)實(shí)，實(shí)施漸進(jìn)式改革。得益于從計(jì)劃到市場實(shí)踐所提供的豐富治理經(jīng)驗(yàn)，中國改革穩(wěn)步就班，循序漸進(jìn)，并在2015年實(shí)施地方政府自發(fā)自還這一“破冰之舉”。當(dāng)前，市場監(jiān)管主體應(yīng)該正確地認(rèn)識地方政府融資平臺的周期性、結(jié)構(gòu)性及體制性本質(zhì)。治理的核心不能把攻堅(jiān)戰(zhàn)變?yōu)槌志脩?zhàn)，亦不能把持久戰(zhàn)變?yōu)楣?jiān)戰(zhàn)。面對相應(yīng)債務(wù)，美國政府治理思路尋求快速出清，歐洲和日本采取平衡性處理思路，中國則多采用發(fā)展中解決問題的思路。然而，我們要充分地認(rèn)識到我國地方政府債務(wù)問題根源并非周期性問題，采用發(fā)展中解決問題的思路并不妥當(dāng)。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，當(dāng)面對經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，發(fā)展中解決問題的思路將會導(dǎo)致相應(yīng)的債務(wù)問題產(chǎn)生巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。而且，發(fā)展中解決問題的思路，也很容易導(dǎo)致債務(wù)解決方案反反復(fù)復(fù)，從而存在歐洲債務(wù)“慢性病”的風(fēng)險(xiǎn)。

從前述內(nèi)容來看，地方政府融資平臺的發(fā)展成功提高了我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級及應(yīng)對國際金融危機(jī)的沖擊。但是，在帶來諸多益處的同時(shí)，由于自身體系的不完善，已存在重大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，這將嚴(yán)重影響中國經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展。加之平臺未來幾年還債高峰的到來，為應(yīng)對債務(wù)給當(dāng)?shù)馗鞣矫姘l(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)，有效防范化解危機(jī)，融資平臺“市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展”已成為關(guān)鍵詞。那么，融資平臺未來轉(zhuǎn)型與治理的核心是什么？在上述背景下，本文認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)和政策環(huán)境的雙重壓力下，如何將融資平臺與地方政府在融資端劃清界限，進(jìn)行融資平臺的去政府信用化融資改革，進(jìn)而倒逼融資平臺由以政府任務(wù)為導(dǎo)向向可持續(xù)發(fā)展、獨(dú)立市場主體蛻變，已然成為平臺謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心。然而，阻礙當(dāng)?shù)厝谫Y平臺市場化轉(zhuǎn)型的主要因素還是對這些融資平臺內(nèi)在屬性與深層機(jī)制認(rèn)識的欠缺，以及對我國融資平臺存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)的忽視與不警惕。

從化解存量和遏制增量的角度來看：防范當(dāng)?shù)貍鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵在于這些隱性債務(wù)的規(guī)模體量下降，要堅(jiān)持高壓監(jiān)管，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善化解存量，逐步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)按統(tǒng)一規(guī)則合并監(jiān)管。第一，要從根源出發(fā)達(dá)到遏制債務(wù)增量的目的，警惕“治標(biāo)不治本”的現(xiàn)象出現(xiàn)。要治本就需要破除地方政府不斷擴(kuò)張隱性債務(wù)的深層次動機(jī)，當(dāng)GDP增速不再在官員考核體系中占很大權(quán)重時(shí)，地方官員過度追求GDP增長與過度投資的概率將可能大幅度減小。第二，靈活有序開好“前門”，通過“分類債”這一新品種的增設(shè)，確保地方政府在既定規(guī)則秩序內(nèi)靈活調(diào)度，保證地方政府行為活力的同時(shí)也起到了規(guī)范政府支出行為的作用。第三，中央政府需要扮演好統(tǒng)籌者的角色。在化解全局性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，若過于追求降低風(fēng)險(xiǎn)的效率，使用“一刀切”方式過快化解政府存量債務(wù)，而忽略因地制宜的原則，不結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)情況制定針對性政策方針，最終可能事與愿違。因此，在確保政策大方向正確的前提下，須從債務(wù)化解的速度、規(guī)模兩方面合理規(guī)劃并穩(wěn)步推進(jìn)化解進(jìn)程。

從流動性和清償性的角度來看：目前，融資平臺債務(wù)面臨巨大償還壓力和流動性風(fēng)險(xiǎn)。雖然債務(wù)置換起到了一定降成本和緩解債務(wù)壓力作用，但在擔(dān)保能力弱的地區(qū)，債務(wù)置換反而強(qiáng)化了“隱性擔(dān)保”信念，為“開后門”助力產(chǎn)生適得其反的后果，最終加劇了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)對不同地區(qū)融資平臺債務(wù)發(fā)行采取分級限制。對于擔(dān)保能力差的地區(qū)的城投平臺，需要加強(qiáng)審核力度；對于新增債務(wù)的規(guī)模、來源及募集資金用途進(jìn)行嚴(yán)格控制，對違規(guī)舉債開展問責(zé)。

同時(shí)，政府債務(wù)問題的解決，短期內(nèi)靠金融工具，即政府債券的置換降低融資成本；中期靠房地產(chǎn)，土地財(cái)政是地方債務(wù)的最終償債來源；長期靠財(cái)稅制度的改革和實(shí)業(yè)的振興，即建立財(cái)政和事權(quán)相匹配的制度，以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，造血功能（納稅）增強(qiáng)。然而，目前財(cái)政部仍緊扣地方政府債券發(fā)行限額，“正門”半開半閉。對于隱性債務(wù)問題“羞羞答答”（不愿公開正式承認(rèn)），通道過窄，不能解決燃眉之急。因此，須從重從嚴(yán)加強(qiáng)投資端控制，克制地方政府投資沖動，加強(qiáng)預(yù)算剛性約束。另外，需要房地產(chǎn)市場帶動融資平臺債務(wù)治理。地方政府多賣地、去杠桿，把負(fù)債降低至可承受范圍內(nèi)。

從兼顧當(dāng)前和長遠(yuǎn)的角度來看：基本準(zhǔn)則在于把財(cái)政可持續(xù)擺在更加突出的位置。具體而言，在戰(zhàn)略調(diào)整方面，傳統(tǒng)政績驅(qū)動的“數(shù)量型治理”已不再適應(yīng)發(fā)展，地方債務(wù)治理模式亟須變革，“績效型治理”才是長期戰(zhàn)略選擇。在制度層面，政府間表內(nèi)權(quán)責(zé)框架亟須調(diào)整完善，夯實(shí)債務(wù)治理“提質(zhì)增效”的體制基礎(chǔ)，根本上緩解地方政府表外融資沖動。在結(jié)構(gòu)層面，政府債務(wù)支出的關(guān)注點(diǎn)需要進(jìn)行需求與供給端的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。原先過于強(qiáng)調(diào)債務(wù)的來源，那么如何在新發(fā)展理念的框架下實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性調(diào)整去關(guān)注債務(wù)的去處，這是需要當(dāng)?shù)毓賳T進(jìn)一步思考的問題。在治理模式層面，在提升債務(wù)資源調(diào)配效率方面發(fā)力，進(jìn)一步細(xì)化與完善融資項(xiàng)目的內(nèi)容與治理方案。同時(shí)，結(jié)構(gòu)、制度、模式的策略性調(diào)整也需要技術(shù)層面的支持，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事前監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。進(jìn)一步，要對融資平臺舉債融資的共性問題和個性問題進(jìn)行立體審視，在制度層面上統(tǒng)籌考慮的同時(shí)在微觀層面上充分考慮個體特征因情施策。值得強(qiáng)調(diào)的是，中國處于發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，以便支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)地發(fā)展。在此過程中，不能采取簡單粗暴的方式撤掉地方融資平臺阻斷發(fā)展途徑，直接否定它的正向作用，而是積極改革解決目前棘手問題，釋放平臺潛在作用力，使其更好地為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展添加引擎動力，這也是促進(jìn)地方融資平臺實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性和艱巨性所在。筆者認(rèn)為，在國家戰(zhàn)略導(dǎo)向支持下，地方政府債務(wù)治理可從以上幾個層面持續(xù)發(fā)力，使得平臺強(qiáng)大活力被不間斷釋放，同時(shí)在此過程中靈活調(diào)整戰(zhàn)略，以達(dá)到防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)避可能發(fā)生的重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的目的。

從激勵與約束角度來看：融資平臺只有完成市場化轉(zhuǎn)型才能獲得來自市場的正向反饋。換言之，融資平臺若想在市場上參與獨(dú)立項(xiàng)目的承攬，前提是具備獨(dú)立的市場主體資格。因此平臺在較長周期中需要有計(jì)劃、有重點(diǎn)地轉(zhuǎn)型發(fā)展。一方面，平臺公司借助與政府間的特殊關(guān)系，將土地一級開發(fā)及基建內(nèi)容劃定為平臺重點(diǎn)業(yè)務(wù)的范疇，結(jié)合自身優(yōu)勢繼續(xù)為政府為社會服務(wù)；另一方面，注重市場主體身份的積極轉(zhuǎn)變，主動創(chuàng)新業(yè)務(wù)與商業(yè)模式，實(shí)現(xiàn)自身資源整合與優(yōu)化，向金融控股及資管等新的業(yè)務(wù)范圍拓展，結(jié)合市場高效配置資源的優(yōu)勢為自身提供發(fā)展動力與新的利潤增長點(diǎn)，同時(shí)一定程度上減輕財(cái)政壓力。譬如融資平臺可以從公益類國有企業(yè)發(fā)展為公益、商業(yè)相結(jié)合的綜合類國有企業(yè)，增強(qiáng)平臺的自我發(fā)展能力。

目前來看融資平臺成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，就是有效權(quán)衡當(dāng)下潛在風(fēng)險(xiǎn)的解決與未來發(fā)展路徑，無論過于強(qiáng)調(diào)哪一方面都是不切實(shí)際的。具體來說，關(guān)鍵就是思考如何妥善利用科學(xué)方法、借助當(dāng)前市場機(jī)制，妥善化解當(dāng)下存量債務(wù)并使其正常流轉(zhuǎn)，防范到期兌付風(fēng)險(xiǎn)及財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

總而言之，融資平臺債務(wù)治理是與當(dāng)?shù)卣┺闹校ㄟ^尋找“激勵”與“控制”的目標(biāo)平衡點(diǎn)實(shí)現(xiàn)平臺潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，同時(shí)加速其轉(zhuǎn)型升級，使得借債過程更加市場化、規(guī)范化。實(shí)現(xiàn)融資平臺轉(zhuǎn)型、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對完善具有中國特色的大國分權(quán)治理框架具有重要意義。

（王春峰為渤海銀行股份有限公司監(jiān)事長、黨委副書記，姚守宇為天津大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部會計(jì)與財(cái)務(wù)管理系講師，程飛陽為北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，房振明為渤海證券量化對沖交易總部總經(jīng)理。本文編輯/孫世選）