地方債的原因和正確解決思路

本文對中國和西方的政府債歷史進行了比較分析。本文指出，地方政府和財政直接介入具體經營活動是地方債務形成的主要原因。從根本上防范和化解地方債務風險的正確解決思路是，讓政府回歸本源，解除或減輕地方政府辦企業上項目任務，讓金融、民間和市場致力于經濟發展。

新中國政府債大致經歷了幾個階段：中央政府公債→既無外債又無內債→國債→國債列入預算、地方政府債務放任→國債列入預算、地方政府債務規模由中央控制。由于個別地方放任期產生的債務存量規模過大，同時后續償債能力嚴重不足，所以，個別地方政府存在“爆雷”風險。地方債演變成一個比較嚴重的、廣泛關注的財政經濟問題甚至社會政治問題！

本文擬從三個方面展開分析，試圖找準原因，提出解決辦法。

中西方政府債歷史現象比較分析

由于文化習俗差異和政治邏輯差異，某些國家比如西歐國家的歷史金融現象在另一些國家比如古代中國看來是不可思議的！

國王向臣民借債而且利率相當高！例如英國的威廉三世向倫敦金匠們借款，利率達30%。這在信奉“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的中國古人看來絕對不可思議。

債券起源很早。古希臘、古羅馬、古巴比倫都有債券發行和轉讓史，而且，綿延不斷、歷久不衰。國王或政府向富人、臣民借錢并承諾還本付息或轉為年金之類永續債似乎司空見慣、習以為常。

相反，在中國古代，一直是政府向臣民貸款貸物并收取相對低的利息。相對誰呢？相對民間高利貸。所以，政府主持借貸在中國往往被認為是仁政和善舉。至于反向操作——皇帝向臣民借錢、政府向民間借錢這事在中國簡直聞所未聞；用稅收或特權作抵押更是驚世駭俗乃至大逆不道。

為什么會出現這種截然不同的情況？債券背后的政治經濟邏輯是什么？

債券，是借貸合同的一種，是契約的一種。債券體現的是平等、自愿，是權利與義務的對等，盡管在歐洲債券史上也有強制認購和攤派發行個別現象。債券反映的是產權意識和私有財產不可侵犯原則。在歐洲，即使是黑暗的中世紀，這些都是不證自明的。

古代中國社會是私有制社會，私有財產在民間是得到尊重的、不可侵犯的，經濟金融活動在民間也是平等的、自愿的。但是在皇權和政權面前，老百姓始終是卑微的，財產乃至生命是不安全的，朝野是不平等的。“手把文書口稱敕”——他的是他的，你的也是他的。 官府弄點錢財還用得著向子民出具借據？橫征暴斂不行？否則躲進山里的老太太的哭訴怎么會讓孔子感嘆“苛政猛于虎”呢；強買強賣不行？否則“兩鬢蒼蒼十指黑”的賣炭翁怎么會給白居易那么大的心理沖擊呢；抄家不行？“陋室空堂，當年笏滿床；衰草枯楊，曾為歌舞場……金滿箱，銀滿箱，展眼乞丐人皆謗。”濫鑄濫發貨幣巧取潛奪不行？王茂蔭之所以受到笞刑，“殊屬不識大體”。總之，官府搜刮民財的方式方法很多。向老百姓借債并承諾償還、承諾回報太麻煩！太憋屈！太傷自尊！太不成體統！不到萬不得已不為也。所以政府債、公債等需要的政治經濟基礎和文化背景在古代中國不具備，債券的內在邏輯不成立也不允許成立。中國最后一個封建王朝清朝打破歷朝傳統首次舉債發債這一史實即發生在內憂外患加劇、皇權喪落近于失控、民主革命方興未艾之時，具體是在1894年。清政府為支付甲午戰爭開銷，責成戶部向商賈發行債券，時稱“息借商款”，總額約1100萬兩白銀。

借債并不可恥，可恥的是沒有債權債務意識，賴債、逃債甚至廢債。西歐債券史源遠流長，但債信一直不錯。即使一時還本付息困難，也絕不逃廢。永續債、年金就是這么產生的。中國政府債、公債出現很晚，但清政府、北洋軍閥、民國政府都存在逃廢行為。只有新中國，人民政府發行的債券，信譽一流！目前，地方債規模大，個別地方償還困難，但也沒有地方政府宣布“破產”；有協商延期、降息的，沒有明確拒絕償還的！

地方政府和財政直接介入具體經營活動是其債務形成的主要原因

在中國傳統經濟管理思想里，政府角色扮演一直有爭論。當權的如商鞅、管仲、桑弘羊、王安石等都是政府派，主張政府、財政深度介入經濟直至躬自經營，并美其名曰國不加賦而用足；而在野的或靠邊站的如司馬遷、卜式、文學賢良、司馬光、梁啟超等都是自由派，相信市場，鼓勵民間自由競爭。《史記·平準書》有段記載：“是歲小旱，上令官求雨，卜式言曰：縣官當食租衣稅而已，今弘羊令吏坐市列肆，販物求利。烹弘羊，天乃雨。”簡言之，財政供養政府，政府不能從事經營活動。司馬遷稱之為不與民爭利。“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭。”（《史記·貨殖列傳》）顯然，司馬遷反對政府直接經商辦企業。可惜，中國歷史上自由經濟思想很少成為經濟政策制定的依據。政府及其財政在古代中國極其強勢！

大家知道，西方財政史實際上是一部“吃飯財政”史，象卜式說的，即保政府和軍隊開支，始終有嚴格的預算和批準程序。政府和國王基本上沒有隨意開征稅費的權力。因此一旦捉襟見肘，只能向富人舉借或向商業金融機構融資，以年金、稅收甚至行政權利轉讓作抵押，這無疑客觀上促進了金融業的發展。而中國古代財政史實質上是一部巧取豪奪、為所欲為的歷史。皇帝和朝廷富有天下。他的是他的，你的也是他的。談不上、用不著任何借貸。官府不允許商業金融組織自由成立、壯大，更不允許商人崛起乃至與官府平起平坐、討價還價！這無疑毀壞了金融業產生和發展的土壤。剩下的民間金融空間，官府也不斷擠壓和抑制，并且站在扶危濟困的道德制高點上。實際情形是，政府放貸意在與民爭利，作為財政增收的方式方法之一。縱觀古代中國，一是財政金融化（官府拿財政結余放貸） ，二是金融財政化（利息收入納入財政收入）。對中國古代政府來說，財政工具比金融工具更好用，作用更直接，效果更明顯，更能體現威權！由于財政的背后是權力，體現的是政府意志；金融的背后是市場，體現的是市場力量，所以古代中國與西方相反，乃是強財政、弱金融。

然而改革開放以后，中國開始強調金融的作用。地方政府原本不可以舉債，后來放開了乃至一定程度上失控了。地方政府不僅可以像古代中國政府那樣拿財政結余的錢辦企業、上項目、放貸款，而且可以像西方政府那樣舉債卻不像人家那樣嚴格預算約束、用途管理和絕對維持債信。于是，一旦地方領導政績觀出現偏差，急功近利，債臺便高筑起來了。

回歸本源：穩定靠政府和財政，發展靠市場和金融

解除或減輕地方政府辦企業上項目任務，讓金融、民間和市場致力于經濟發展，釜底抽薪從根本上防范和化解地方債務風險。

政府致力于社會穩定和公平，財政是政府的“錢袋子”，為穩定與公平服務。“吃飯財政”的說法很形象也很對。經商辦企業、直接從事經營活動絕對不是政府和財政的主責主業。經濟發展主要靠市場、金融和民間力量，經濟活動講的是效率和效益，遵循的是價值規律。況且，與龐大的金融資源相比，財政資源十分有限。從邏輯上講，財政有結余辦企業、上項目，說明應該減稅降費。舉債辦企業、上項目可以，但必須確保這些企業和項目本身具有償付能力。實踐證明，它們通常不具備這種能力。具體原因很多，這里就不展開分析了。

既然政府和財政不能增加稅費形成財政結余經商辦企業，也不宜超過自身或下屬企業項目預估償付能力舉債，那么最好的辦法是回歸本源、恪盡職守，退出經營活動，解除或減輕地方辦企業上項目任務，集中精力營造良好的營商環境，發揮金融、市場和民間力量。如果一定要舉債辦企業、上項目，必須考慮財務可持續性、償付能力，將債務的規模控制在償付能力內。杠桿是個好東西，能撬動更重的東西，但是太重的東西不僅撬不動，而且杠桿本身會折斷。這一點不僅適用于地方政府，也適用于民營企業。民營企業債務杠桿率過高的話同樣會出現債務危機。換句話說，債務危機與債務人的所有制性質沒有關系，只與償付能力有關。無論政府、央企、國企、民企、外資企業、個人，超過償付能力的舉債行為都可能導致債務危機。

總之，回歸本源：政府依法管理經濟，不辦或盡可能少辦企業、上項目，無論直接、間接；財政負責公共開支籌劃，維護國家機器正常運轉，不投或盡可能少投企業和項目。如有赤字，首先應該變賣股權，而不是舉債。化解存量債務風險的路徑也只能這樣，先變賣股權或者將存量資產證券化，在產權、股權交易機構或證券二級市場轉讓、出售，以便籌集資金償還債務。如不足，仍須債新還舊一部分的話，必須納入預算，確保日后償還，堅決維護債信。至于增量債務，一定是因為非經濟開支而不是投資辦企業上項目需要，且以一般預算收入如稅收作保。這樣地方政府既可以借債，又不會出現債務危機。經濟發展任務要堅決交給民營企業、金融機構和市場。當然，杠桿要適可而止，不能無限放大。任何行業都要有資本充足率要求，20%針對的是一般實體企業和項目，風險高的企業和項目應該有更高的要求。否則，政府退出的企業或項目，民營企業負債經營同樣可能發生危機。

（歐陽衛民為中國金融學會副會長。本文編輯/孫世選）