觀念、農民角色與農地制度變遷
——基于農地正式制度與非正式制度隱性互動的分析框架

韋彩玲 黃 儀 李茜寧 龐 懷

（廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004）

一、問題提出與研究進展

農民是農地制度的重要主體，農民的觀念和行為選擇在農地制度變遷中發揮著舉足輕重的作用，同時，農民作為微觀個體在制度所營造的宏觀環境下組織生產活動和維系社會關系，農民的觀念在某種程度上難免受到農地制度的塑造，可見觀念與農地制度共演。而觀念與行為是定奪農民角色的依據，“如果我們動態大跨度地觀察制度變遷和制度變遷主體，就會發現不同主體的角色是變化或可轉換的”①黃少安.關于制度變遷的三個假說及其驗證［J］.中國社會科學，2000（04）.。從這個意義出發，在農地制度演進中亦可窺見農民角色的嬗變。觀念、農民角色與農地制度變遷隨著時間推移呈現出一個復雜的動態關系，就此初步鎖定三者的歷時性動態演變這一規律并試圖對其進行深入剖析。在此過程中，我們致力于解決以下問題：觀念、農民角色和農地制度發生了什么樣的變遷？觀念、農民角色與農地制度變遷是否存在關聯？存在什么樣的關聯？如何產生關聯？正是基于以上問題，本文在相關理論基礎之上構建農地正式制度與非正式制度隱性互動的分析框架，以解釋觀念、農民角色與農地制度變遷的內在關聯及三者互動共演的深層邏輯。

近年來聚焦于探討農地制度變遷的機制、動因、路徑的研究成果豐碩。早期學者更多關注正式制度本身蘊含的制度要素對農地制度變遷的影響，如農地制度執行的績效差異①陳志剛，曲福田.農地產權制度變遷的績效分析——對轉型期中國農地制度多樣化創新的解釋［J］.中國農村觀察，2003（02）.、資源相對價格或相對稀缺程度等因素②North D.C.，Thomas R.P..The Rise of the Western World： A New Economic History［M］.Cambridge：Cambridge University Press，1973：pp237-239.，認為中央或地方政府的決策等作為正式制度的要素決定了農地制度變遷③Hayami Y.，Ruttan V.W..Agricultural Development： An International Perspective［M］.Baltimore：The Johns Hopkins Press，1971：pp512.。21世紀初有學者關注到了非正式制度因素的作用④朱冬亮.社會變遷匯總的村級土地制度［M］.廈門：廈門大學出版社，2003：121.，但持有較片面的觀點即認為非正式制度中的一隅如農民觀念⑤徐美銀，錢忠好.農民認知與我國農地制度變遷研究［J］.社會科學，2009（05）.、行為選擇⑥李紹龍.基本農地制度與農民行為選擇分析［J］.廣東農業科學，2010（06）.、村俗民約⑦洪名勇，施國慶.外在農地制度、內在農地制度及適應性［J］.社會科學研究，2006（05）.決定著農地制度的變遷路徑和方向。與上述將市場和政府割裂開來討論或是陷入“誘導性制度變遷”和“強制性制度變遷”二分困境不同⑧林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷［M］.上海：上海三聯書店，1994：167.，近十年的研究成果一致持有這一觀點：正式制度與非正式制度及其實施特征三者彼此協調適應是推進產權制度改革成功和農地制度變遷的關鍵力量⑨Atwood D.A..Land Registration in Africa： The Impact on Agricultural Production［J］.World Development，1990（18）：pp659-671.⑩Feng L.，Bao H.X.H.，Jiang Y..Land reallocation reform in rural China： A behavioral economics perspective［J］.Land Use Policy，2014（07）：pp246-259.，當正式制度和非正式制度發生雙向阻礙作用時表現為二者的對抗狀態，消磨制度的績效；當非正式制度與正式制度產生推動作用表現為二者的協調狀態，能提高制度的績效，推動制度向不斷完善的方向發展，這就從顯性角度把握了制度變遷中正式與非正式制度的互動機理?Deininger K.，Ali D.A.，Holden S.et al..Rural Land Certification in Ethiopia： Process，Initial Impact，and Implications for Other African Countries［J］.World Development，2008（10）：pp1786-1812.?Joireman S.F..The Mystery of Capital Formation in Sub-Saharan Africa： Women，Property Rights and Customary Law［J］.World Development，2008（07）：pp1233-1246.?？傊?，農地制度變遷的研究趨勢是逐漸擺脫路徑依賴對于農地制度變遷的決定論，人的因素及能動作用被予以重視，根據歷時性和動態性把握農地制度變遷，這對于研究歷久彌新的中國農地制度而言是寓意深遠的。

非正式制度與正式制度共同作用于中國農地制度的存續和變遷是經學界研究后反復證實的結論，此后孫丹單獨討論了制度變遷中的非正式制度層次對農地制度變遷的差異性影響效應①孫丹，韓松，江麗.非正式制度的層次和作用——基于農地制度變遷的動態演化博弈模型［J］.北京理工大學學報（社會科學版），2021（02）.。諸如以個體認知、社會認知為代表的非正式制度層次變量②豐雷，江麗，鄭文博.認知、非正式約束與制度變遷：基于演化博弈視角［J］.經濟社會體制比較，2019（02）.，或是以價值觀念、習俗慣例和村規民約構成的非正式制度，都是抽象的、易變的，很難考量其在制度變遷中發揮助推作用的表現和具體路徑，因此本文引入觀念的外化表征——農民角色?！敖巧D換是指相關主體對于制度變遷的態度以及在變遷中的作用、地位、行為等方面在原有基礎上發生了變化”，農民作為制度變遷中的相關主體之一，其角色與制度變遷互伴共演不言而喻。近年來雖沒有針對二者的動態性進行研究，但證實了農民角色變遷在宏觀層面上受到社會環境變化（如工業化、城鎮化）以及政策性力量的影響③向麗.農村產業轉型與農民角色變遷實證研究——以湖北高家堰土家族為例［J］.廣西民族研究，2010（03）.，微觀上較大程度上受個體思想觀念保守、文化知識和職業技能匱乏，以及心理和行為的邊際性等因素阻礙④（美）喬納森·H·特納.社會學理論的結構［M］.杭州：浙江人民出版社，1987：217.?？梢?，制度環境和思想觀念是影響農民角色變遷的兩股力量。

總之，從當前農地制度演變和農民角色變遷的研究進展中可以總結出幾點內容：第一，農民觀念的重構既是農地非正式制度變遷的原動力，也是引起農民角色轉變的關鍵因素。第二，當前針對觀念更新與角色轉變、農民觀念與農地制度變遷的研究較多，但對于農地制度變遷和農民角色變化的研究一般都是單獨論之，缺乏聯動性討論。第三，既有文章對觀念更新與互動的描述是模糊且抽象的，以及未指明觀念更新的具體表征。基于此，本文聯動性討論觀念、農民角色與農地制度變遷的關系，直觀展現抽象觀念的變化，從隱性層面解釋農地制度變遷的機理，并分析農民角色轉變在農地正式制度與非正式制度隱性互動中發揮的橋梁作用。

二、理論基礎與框架構建

角色理論注重將個人行為放置于社會意識和社會結構中思考，諾斯的“心智模式”強調個體認知在社會互動下形成社會認知并表現為非正式制度。正式制度與非正式制度彼此協調適應是推進制度變遷順利進行的關鍵力量。在農地制度變遷中，農民觀念是農地非正式制度變遷的內核，觀念既是農民角色變遷也是農地制度演化的內生源頭，農民角色發揮農地正式制度與非正式制度互動的橋梁作用。

（一）角色理論與共享心智模式

角色理論是從社會意識和社會結構中揭示個體社會職能本質以及個人社會行為規律的理論，又可劃分為結構角色理論和互動角色理論兩個分支⑤（美）喬納森·H·特納.社會學理論的結構（下）［M］.北京：華夏出版社，2001：45.。結構主義角色理論側重于將個體行為放置于社會結構中思考，認為在社會網絡中包含個體人與社會地位，人一旦占據某一地位實現對應的權利和義務時，就相當于在扮演某種角色。互動角色理論則側重于處在社會網絡中的人會彼此發生互動，從而根據他人的態度和行為調整自己所扮演的角色⑥張楊波.西方角色理論研究的社會學傳統——以羅伯特·默頓為例［J］.國外理論動態，2014（09）.，目前國內主要將角色理論應用于分析鄉村治理的村干部的角色分析①羅博文，呂悅，余勁.村干部角色與鄉村治理有效性——基于秦甘滇三村的案例分析［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2022（04）.、鄉村致富帶頭人的角色沖突②鄧國彬，張晴.鄉村社會企業家和雙重“經紀人”：致富帶頭人的角色沖突及調適策略——以廣西Y村為例［J］.當代青年研究，2022（06）.以及構建“鄉村精英——農民”的互動視角下的農民角色轉型模型③周立，龐欣，馬薈等.鄉村建設中的農民主體性提升——基于角色互動理論的Y 村案例分析［J］.行政管理改革，2021（04）.。在農地制度演變中，農民角色同時受到制度結構和社會互動的雙重塑造，一方面，農地正式制度以及農地非正式制度通過賦予農民的權利和義務，將農民角色框定于一定范圍內，另一方面，農民在農村人情社會網絡中活動不可避免發生觀念、行為上的交互作用，互動中促成農民行為模式的固化，進而塑造農民各階段角色特征，采用角色理論分析農地制度演變中的農民角色變遷符合邏輯自洽原則，利于綜合定奪農民的角色定位、轉換和變遷。

諾斯的貢獻是將認知引入制度變遷研究框架之中，使制度變遷的研究視野擴大化并逐漸擺脫路徑依賴的局限，隨之提出“共享心智模式”的理論主張——個體能根據外部環境的變化調整自己的認知、觀念和態度，在不斷的互動中更新或創造個體主觀模型，個體認知來源于心智模式且在模仿、學習或者適應的“學習效應”作用機制下形成廣泛的共同認知，廣泛的共同認知在社會中顯化為行為準則、習俗、規范等非正式制度，諾斯將制度變遷理解成共享心智模式和環境互動調整的過程④Denzau A.T.，North D.C..Shared Mental Models： Ideologies and Institutions［J］.Kyklos，1994（01）：pp3-31.。后期，諾斯在強調人類認知的內生作用的同時將正式制度納入制度變遷框架中，開始關注到以國家政府、權威決策、機制設計者為代表的正式制度來源的作用⑤North D.C.，Wallis J.J.，Weingast B.R..Violence and Social Orders： A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History［M］.Cambridge：Cambridge University Press，2009：pp752-756.⑥North D.C..Understanding the Process of Economic Change［M］.Princeton：Princeton University Press，2005：pp119-122.，正式制度反應的是規則制定者的信念，正式規則是對非正式約束的認可和規范，非正式約束又是對正式規則的延伸、補充和修正，制度變遷是正式制度和非正式制度的互動演化的結果。諾斯的制度變遷理論已被眾多學者應用于分析我國經濟制度改革⑦王磊，賴石成.中國經濟改革過程中的制度分析——以諾斯的制度理論透視當下中國經濟改革［J］.現代管理科學，2015（03）.、農地制度變遷⑧陳世香，鄒勝男.制度變遷視角下中國制度改革研究：一個整合性分析框架［J］.求實，2022（06）.等制度問題。我國農民受傳統觀念影響較為深遠，在宗族制度長期作用下衍生出大眾默守的行為準則，農地制度改革不免受到以農民思想觀念為內核的農村非正式制度的影響。換個角度來說，農地制度改革一方面受制度語境的激勵和約束，另一方面農民本身也對制度發揮構建性作用。

（二）農地正式制度與非正式制度隱性互動的分析框架

綜上，本文認為觀念既是農民角色變遷，也是農地制度演化的內生源頭，因此本文在結合角色理論和諾斯的“心智模式”的基礎之上，構建一個囊括觀念、農民行為、農民角色、非正式制度、正式制度在內的農地制度變遷分析框架（如圖1）。農民既有觀念是當前制度語境之下的產物，觀念對行為發揮驅動和指導作用，促成行為模式的產生，農民行為模式在實踐互動中固化為習慣、慣例和村規等形式的非正式制度，而既有農地非正式制度反過來對行為模式起到約束作用，行為模式對農民角色和農民觀念產生調節作用，此時完成從隱性到顯性的農地非正式制度建構。農地正式制度的建構源頭為權威決策者的觀念，經過政策制定的一系列過程，最終形成以政府權威文件為代表的正式制度。農民角色是農民集體認識、行為模式、權利義務的綜合反應，同時決策者通過農民角色對正式制度的執行獲取反饋和形成初步制度評估，農民角色是正式制度和非正式制度在隱性層面上互動的中介和產物，即農民角色是權威決策者觀念和農民觀念的互動橋梁。正式制度和非正式制度互動不僅發生在顯性層面，探討隱性層面的互動機理勢在必行，有助于全面、深入地審視農地制度變遷問題。

圖1 農地正式制度與非正式制度隱性互動的分析框架

三、新中國成立以來農地制度演變中的觀念更新

觀念包括決策者觀念和農民觀念，觀念與農地制度共演，參照王敬堯等權威學者的研究結果，將農地演變劃為六個階段，深入討論農地制度演變與觀念更新的互動邏輯。

（一）恢復發展農業生產與耕者有其田

新中國成立初期（1949-1952 年），農地制度變革便在全國范圍內展開?！吨袊嗣裾螀f商會議共同綱領》對新生政權統領下的農地制度進行了設計，提出通過對土地的重新分配，繼續推進農村土地改革，以此實現農民“耕者有其田”的樸素愿望①劉剛.新中國70 年的農地制度變遷與農民主體地位［J］.西部論壇，2019（05）.。1950 年6 月頒布的《土地改革法》明確規定從地主、富農等人的手中剝奪其曾經剝削占有的過量土地，按人口數均等化地向少地無地的貧雇農及部分中農進行分配。到1952 年底，土地改革在我國大部分地區基本完成。這次土地改革構建了“農民所有，農戶經營”的農民土地所有制，農地正式制度規定了農民對自己所分配得的土地擁有完整的所有權和絕對的經營使用權。

屆時全國人民精神煥發，人民深切認識到中國共產黨成功帶領人民打倒帝國主義、封建主義和官僚資本主義“三座大山”，并由此開始“邁向新生活”，由于長期經受地主的剝削而十分渴望重獲土地權利，即農民此時堅守的是“土地均分”“人人有份”的觀念。在行為表現上，在政府推進土地革命的過程中，農民積極配合，貧雇農擁有的耕地占比從14.28%上升到42.2%②劉文瑞.建國初期中共農村基層政權建設的理論與實踐（1949-1958）［D］.中國社會科學院研究生院。2013.，農民分到農田進行自主生產經營，不再需要為地主賣力。在土地農民所有制下，農民的生產積極性高漲，1949 年我國糧食總產量為11318 萬噸，農業總產值為326 億元，1952 年我國糧食產量達到16393 萬噸，農業總產值提升至461 億元，土地改革促進了我國農業生產力的提高。但是不可否認的是新中國成立之初，國家百廢待興，生產力水平落后的村莊，部分農民尚且無法依靠掌握土地權利而實現自足自給。

（二）社會主義改造與農業合作思想

農業合作化運動時期（1953-1956 年），1953 年2 月《關于發展農業生產合作社的決議》發布，中國開始由新民主主義社會過渡到社會主義社會。由于傳統的土地經營方式存在“小農生產”弊端，同時，“集中一切力量開展工業化”的口號響徹全國，在廣大農村地區實行“集體所有，集體經營”的生產經營和組織方式。農業合作化運動制定了“互助社—初級社—高級社”的發展藍圖，1953—1956 年期間推行的是互助組和初級社，合作社為20 至30 戶的小規模特征，且農民遵循“入社自愿、退社自由”的原則①陳錫文.中國農村制度變遷60 年［M］.北京：北京大學出版社，2009：26.，互助組和初級社仍將土地所有權留存于農民手中，農民按照土地經營權入股享受分紅②郭冠男.農民在市民化過程中的土地權利研究［D］.中國農業大學，2016：51.，不再具備對土地的“絕對掌控”，而作為集體土地的提供者和集體生產的貢獻者參與到農業合作化活動中。

前后經歷互助組、初級合作社，農民“耕者有其田”的思想觀念調整為“社會主義思想”。一方面，國家提倡樹立社會主義理想并進行社會主義思想教育，加之農民切實體會到了新中國成立之初的農業政策改革賦予其“翻身做主”的權利，對新政權產生信任，進而堅定社會主義思想，另一方面，土地改革分配給農民的土地并未實現物盡其用，部分農民因缺乏農資產品無法擴大再生產，因此農民期待加入合作社共享農業生產工具和收益分配，能享受到統一經營和分配帶來的收益，農民對于農業合作化政策的推行具有一定的熱情。在行為表現上，農民加入合作社的人數和速度不斷攀升，各地掀起了“社會主義的高潮”，1955 年入社農戶占全國農民比例為32.5%，1956 年為96.2%，1956 年底在全國范圍內基本實現了農業合作化③王敬堯，魏來.當代中國農地制度的存續與變遷［J］.中國社會科學，2016（02）.。

（三）“左”傾思想與滿足溫飽

人民公社化運動時期（1957-1977 年），受“左”傾思想的影響，“加速建設社會主義”、“跑步進入共產主義”戰略引領了農地制度改革的整體速度和方向。1956—1957 年推行涉及150 至200 戶的大規模高級社，中央為了進一步提高農業生產，1958 年發布了《關于在農村建立人民公社的決議》，標志著人民公社制度的建立，“大躍進”運動開始蔓延，土地集體所有的產權形態發揮到極致。自高級社及人民公社實施后，土地所有權、處置權和收益權都交還集體，農村土地、農業生產資料乃至農戶家庭的部分生活資料全部實行公有化，農業生產經營安排、管理、收益分配，全部由人民公社統一控制，真正實現了絕對意義上的公平和公有制政策指向。農民在人民公社的統一管理和監督下共同勞動，接受人民公社的收益分配，農民不再擁有“退社權”。

在絕對公平的分配制度下，激勵不足問題暴露，農民的懈怠行為開始出現，農業產出水平低，并在1959—1962年演變為嚴重的糧食危機④國家統計局農調隊.中國農村貧困監測報告2000［M］.北京：中國統計出版社，2000：87.，徘徊于生存線邊緣的農民衍生出新的思想觀念——相比于潛在利潤的追求，農民首先考慮的是滿足生存需求。農民由此產生的社會平等觀念并非是絕對平均主義，而是希望有權依靠本村的資源維持生計⑤豐雷，江麗，鄭文博.農戶認知、農地確權與農地制度變遷——基于中國5 省758 農戶調查的實證分析［J］.公共管理學報，2019（01）.。在行為表現上，農民有“拉牛退社”、謊報產量和私藏糧食、消極怠工以減少勞動力的投入等情況，以及包產到戶的“三起三落”。但是總體而言，大部分農民心中存在怨言，卻只有少部分農民采取行動表明自己的不滿，大多數農民在更為集中、嚴厲的生產環境下，仍然堅持在公社化體制下勞作，農民此時承受著自身生存和國家生產的雙重壓力。

（四）“解放思想，實事求是”與耕種以維生

HRS 探索確立階段（1978-2000 年）①由于家庭聯產承包責任制（HRS）時間跨度較大，從解決溫飽和謀求發展的目的出發，以2000 年、2014 年為兩個界線將其劃分為“探索確立期”、“穩步發展期”和“改革創新期”三個階段進行分析。2000年我國農村居民恩格爾系數首次降至48.3%，此后取值小于50%，所以2000 年為中國農村從解決溫飽轉向謀求發展的一個時間點。2014 年農地“三權分置”改革正式提出，我國家庭聯產承包責任制邁入新的改革創新階段。，1978 年冬，以安徽省鳳陽縣小崗村為代表的貧困地區不堪忍受集體生產所帶來的饑餓，偷偷地決定分田單干：在履行生產隊的農業稅以及糧食征購義務后，各戶可以保留自己的全部收成②李飛龍，梁宏志.農民主體地位與農地制度變革的路徑選擇［J］.云南行政學院學報，2020（02）.。農民冒著風險采取生產責任制的自發性制度創新，一開始中央對生產責任制是“不許包產到戶，不許分田單干”的禁止態度，但隨著參與的人數的增多，中央及地方政府對此的態度發生“不許—默許—支持—推廣”的變化，1983 年家庭聯產承包責任制（HRS）被確立為我國農村的一項基本經濟制度。1983-2000 年，政府致力于穩定HRS③1985 年及1986 年的中央一號文件都強調要“長期穩定”，HRS 還被寫入《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》以及《中華人民共和國憲法修正案》等法律文件中。土地承包關系與承包期經歷從“15 年不變”到“30 年不變”的發展歷程，土地調整也經過了從“允許調整”到“允許小調整”的發展歷程。，嚴禁侵占、買賣、出租或非法轉讓農宅農地，憲法及中央一號文件一致規定土地使用權可以依法轉讓，但具體辦法并未出臺，而對農村集體土地使用權流轉的管理并未有所松懈，經歷從禁止走向限制。

在HRS 探索確立期，農民仍然持有發揮土地的生產功能以維持生計的生存觀念，農民自發探索“包產到戶”的制度創新是出于解決溫飽問題。1978 年我國農村居民恩格爾系數為67.7%，此后連續下降，1985 年的農村居民恩格爾系數降為57.8%，全國農民總體上邁入溫飽線內，2000 年恩格爾系數降至48.3%，我國農民從解決溫飽邁入謀求發展的步道④聯合國糧農組織對恩格爾系數的劃分標準：59%以上為絕對貧困；50%-59%為溫飽；40%-49%為小康；30%-39%為富裕；30%以下為最富裕。。在行為表現上，盡管中央于1980 年9 月之后出臺的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》才默許了生產責任制的推行，但在此之前各種形式的生產責任制已經在全國遍地開花⑤據統計，1979 年全國生產隊的基本核算單位為479.6 萬個，其中實行生產責任制的基本核算單位數占比84.9%，全國實行雙包到戶的生產隊占比1.1%，后續4 年提升為14.4%、45%、89.7%、99.5%，1984 年共569.2 萬個生產隊已全部采取雙包到戶（黃道霞，1992）。?？傊鞍a到組”、“包產到戶”等生產責任制實際代替人民公社制度成為了主要的農業生產責任制形式，可見農民的生存觀念強烈驅動著農民采取各類生產責任制的行為選擇。

（五）“以經濟建設為中心”與維持土地保障作用

HRS 穩步發展期（2001—2013 年），中央及地方政府進行的制度設計主要圍繞保持土地承包關系不變、土地權屬明確化，同時探索土地使用權依法自愿有償流轉、宅基地有償退出、農村集體經營性建設用地同權入市流轉。2002 年《中華人民共和國農村土地承包法》明確指出承包期內發包方不得調整承包地，2008 年《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》首提“土地承包關系長久不變”，2008 至2013 年土地登記經歷了“明確提出—開啟工作—劃撥工作經費并進行試點—在期限內落實全國集體經濟組織的土地所有權證—擴大試點規?！钡臍v程。此外，國家致力于引導農民以多種方式流轉土地承包經營權，建立健全土地流轉市場，允許進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，建立城鄉統一的建設用地市場。

改革開放解決了農民的溫飽問題，農民轉向尋求生活水平的提高，但此目標在城市化工業化的發展背景下轉變為依托務工實現，而并非以流轉土地使用權為代價謀求財富，在此背景下，農民的觀念是長久擁有自己的一片土地，發揮農地的生產及生活保障功能。新中國成立初期頻繁變動的土地政策及人民公社化運動時期的大饑荒讓農民產生畏懼心理，當農戶真正成為農業經營主體時便將土地承包經營權牢牢抓?、俑鶕?011－2012 年對全國28 個省、直轄市和自治區共10257 個農戶家庭的調查數據，客觀層面上236 個村莊中共5920 個農戶已經明確農地確權信息，占比達到57.72%（程令國，2016）。。另外，1978 年至2008 年，我國工業化和城市化的發展吸納了3 億多農村剩余勞動力，但仍然有2 億多農村剩余勞動力依靠農業維持生存②許慶.家庭聯產承包責任制的變遷、特點及改革方向［J］.世界經濟文匯，2008（01）.，由于戶籍、就業、社保等宏觀制度層面的不完善，以及中微觀層面城市居住成本高、社會地位“邊緣化”、個人素質能力低等阻礙因素的限制，農民工與城市市民的福利待遇和社會保障水平存在差距，農民難以完成市民化的身份轉化以落戶城市，土地不僅是維持家庭生計的資本，還發揮著農民工的失業保障、返鄉的兜底生活保障和養老保障等功能，因此，農民獲取穩定產權保障的需求占據上風。

（六）“實現中華民族偉大復興的中國夢”與發揮土地財產功能

HRS 改革創新期（2014 年至今），隨著我國城市化、工業化的不斷發展，農業生產效率逐步落后于我國農業現代化的要求，農地“三權分置”被視為繼HRS 之后農村改革的又一重大制度創新。2014 年9 月中央全面深化改革領導小組第五次會議強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局，明確解釋了“三權分置”的內涵。2016 年《關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見》的發布標志著“三權分置”的正式形成。土地承包權的穩定是盤活土地經營權的基礎，2014-2016 年“中央一號文件”相繼對農地確權登記頒證工作的展開、完善、落實做出部署，2018 年土地確權登記基本完成。“三塊地”改革也在同步深入推進，經歷了“部署改革試點—啟動試點—擴大試點區—全面推廣—總結試點工作情況”的系列階段，政策由強調鼓勵宅基地退出轉向探索宅基地“三權分置”以盤活利用閑置資源，呈現出集體建設用地利用方式趨于多元化并協調兼顧多方權利與利益的特點，2018 年，“三權分置”改革完成法制化的轉變。

“三權分置”時期，農民發揮土地財產性功能的觀念比上一時期更為強烈。其一，伴隨著脫貧攻堅戰略的落實，農村的社會保障制度變得愈發完善，農民逐漸降低對土地的保障性功能的依賴程度，開始注重土地財產性功能的實現；其二，由于產業結構升級以及新型城鎮建設等導致土地相對稀缺程度提高，土地相對價格提高，相比于將土地閑置，農民積極釋放土地活力，比如進行農地流轉、閑置宅基地退出；其三，土地確權登記工作穩住了農民土地承包權，減少農戶流轉土地后失地的憂慮，農民土地流轉意愿得以提高，農地認知對農地流轉行為存在正向影響的調節變量中農地確權比重為85.8%①黎毅，王燕，羅劍朝.農地認知、農地確權與農地流轉——基于西部6 ?。ㄊ?、區）的調研分析［J］.經濟與管理研究，2021（01）.。在行為表現上，農民積極探索土地流轉，全國土地流轉的面積逐年遞增。

四、中華人民共和國成立以來農地制度演變中的農民角色變遷

觀念、農地制度賦予的權利義務是塑造農民角色的共同力量，農民角色隨時間而不斷更新迭代。下文從個人角色和政府角色兩個維度衡量農民角色②羅博文，呂悅，余勁.村干部角色與鄉村治理有效性——基于秦甘滇三村的案例分析［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2022（04）.，依據是否依靠土地實現個人發展及是否依靠土地耕種謀生來判斷個人角色，若兩個標準都達成則為完全個人角色，若達成其中一個則為半個人角色，若都未達成則為非個人角色。依據是否助力國家農業經濟發展及是否執行政策規定來定奪政府角色，同理則可劃分為完全政府角色、半政府角色及非政府角色。政府角色與個人角色的關系判斷邏輯如圖2。

圖2 農民角色的判斷邏輯

（一）中華人民共和國成立初期（1949-1952 年）：“完全政府角色≈完全個人角色”

農民土地所有制的農地正式制度為“穩固政權”和“發展農業經濟”賦予農民絕對的土地所有權、使用權和經營權，使得農民的社會地位得到提高，此時農民所扮演的角色內涵既符合正式制度追求又符合農民當下思想觀念，土地均分同時契合了國家和農民雙方的預期，是國家和農民地權思想趨同的具體展示③李飛龍.中國農地制度70 年變革：以正式制度與非正式制度為分析框架［J］.中國農業大學學報（社會科學版），2019（05）.，農民與政府在此達成一致，農民既能依靠土地所有權、使用權和經營權謀求自身生存和發展，獲取自身經濟利益——“完全個人角色”，又能執行政府政策規定、授權完成任務，維護國家利益、提升農業經濟產值——“完全政府角色”，但由于生產力發展水平的限制，部分農民依靠土地進行耕種還能解決溫飽問題，政府角色和個人角色未能實現絕對平衡，即農民扮演的是“完全政府角色≈完全個人角色”。

（二）農業合作化運動時期（1953-1956 年）：“完全政府角色＞半個人角色”

互助組和初級社時期農民自愿攜帶土地入社，可自由退出合作社，仍擁有一定面積的自留地，整體上未有溫飽顧慮，但實行“集體所有，集體經營”的生產經營和組織方式，意味著農民自由進行土地購買、出售、出租等方式以換取收入提高和改善個人生活水平的權利被收回，農民依靠土地獲取潛在利益、依靠土地謀求自身發展的需求受到一定程度掩蓋——“半個人角色”。另外，農民率先執行政府政策規定、授權完成任務，三年間全國糧食產量由最初的16684.1 萬噸穩步提升至19275.6 萬噸，農業總產值由510 億元提升至610 億元，1956 年的糧食產量比1953 年提升了15.52%，農業總產值提升了33.34%，農業合作化運動促進了國家農業經濟的發展——“完全政府角色”，農民在合作化階段服從政府安排，對社會主義價值目標的追求占據主導地位，以集體目標和利益優先，依靠土地實現個人發展的需求空間被擠壓，“完全政府角色”占比越高，“半個人角色”則越低，農民扮演的是“完全政府角色＞半個人角色”，不可否認的是，大規模集體勞作帶來的監督成本高及激勵不足問題已經嶄露頭角。

（三）人民公社化運動時期（1957-1977 年）：“半政府角色＞半個人角色”

人民公社化運動時期爆發全國糧食危機，1962 年《關于改變農村人民公社基本核酸單位問題的指示》及《農村人民公社工作條例（修正草案）》明確“三級所有、隊為基礎”，恢復農民的自留地與家庭副業，將生產大隊內的“統一經營”“統一分配”調整為在生產小隊內進行，加之采取進口糧食解急、解散公共食堂、動員城市人口下鄉支援農業生產等應對措施①賈艷敏.觀念、政策與執行力：包產到戶與農村改革的起步［J］.江蘇大學學報（社會科學版），2021（01）.，制度調整使得農民的饑餓困苦得到緩解，農民在能夠勉強維持生計的前提下，依然堅持服從集體，聽從中央的政策安排②王敬堯，魏來.當代中國農地制度的存續與變遷［J］.中國社會科學，2016（02）.，扮演“半個人角色”。另外，1957—1965 年間的全國糧食總產量呈現“U”型的變化趨勢，1961 年的糧食產量僅為13650.9 萬噸，是“U”型最低值且低于1951 年，直至1965 年，全國糧食總產量才趕上農業合作化末期的水平，但也只比1956 年的總產量高出176.9 萬噸③數據來源于《2001 年中國統計年鑒》。，而在1966—1977 年，農村的工作和生產秩序受到極大干擾，農業生產總體上發展緩慢且不穩定，此階段國家農業發展受到重創，農民扮演著“半政府角色”。人民公社化運動時期，農民的“半個人角色”與“半政府角色”為失衡狀態，農民執行政策卻陷入饑餓，農民扮演的是“半政府角色＞半個人角色”。

（四）HRS 探索確立期（1978-2000 年）：“完全政府角色+半個人角色”

1978-2000 年總體上我國的農民人均純收入處于低水平狀態，二十二年的農民人均純收入的平均值僅為96.36 元，1995—1999 年農民在衣食住行上的人均消費支出仍持續高于農民人均純農業收入，農民依靠耕種獲得的農業收入僅勉強維持食品消費支出，同時，這一時期政府未發布土地使用權有償轉讓的具體辦法，并禁止土地售賣、出租用于非農建設，限制農村集體建設用地入市，農民難以發揮土地財產性功能謀求發展，因此農民扮演著“半個人角色”。1978 年安徽省委書記萬里明確對饑荒采取“將土地借給農民耕種”的措施，這項措施放出的空隙讓農民有了探索生產責任制的機會，鑒于政策仍然不許分田單干以及報刊載文對包產到戶提出質疑，1979 年在84.9%的生產隊中有55.7%實行的是定額包工、24.9%實行的是聯產到組、3.2%實行的是聯產到勞，僅有1.1%的生產隊實行雙包④黃道霞，余展，王西玉.建國以來農業合作化史料匯編［M］.北京：中共黨史出版社，1992：1390.，農民仍然在執行“不許分田單干”的國家政策。1980 年9 月中央出臺文件明確支持雙包到戶之后，1981 年底實行雙包到戶的生產隊占比45%，可見，農民的創新性行為并未逾越國家政策的劃定范圍。生產責任制最終經中央確立為一項基本經濟制度，極大激發農民農業生產積極性，我國糧食產量從1978 年30476.5 萬噸猛增到2000 年的46217.5 萬噸，1978 年我國農業總產值僅為0.11 萬億元，2000 年農業總產值提升至1.39 萬億元，HRS 制度變遷對我國農業增長的貢獻率為46.89%①Lin J..Rural Reforms and Agricultural Growth in China［J］.The American Economic Review，1992（82）：pp34-51.。農民扮演著執行國家政策并促進國家農業發展的“完全政府角色”。農民“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，“完全政府角色”與“半個人角色”彼此獨立，不存在負向影響，所以農民扮演的是“完全政府角色+半個人角色”。

（五）HRS 穩步發展期（2001-2013 年）：“完全政府角色＞完全個人角色”

穩步發展時期，政府解除了對土地流轉、宅基地、集體經營性建設用地入市的禁止和限制，引導、鼓勵農民主動發揮土地的財產功能，賦予農民更多且更清晰的土地權利，農民跨進依靠土地實現個人發展的準入門檻，如浙江省嘉興市采取宅基地置換的改革措施，對農民的戶籍制度、非農收入、醫療保障等方面產生較好成效②王小來，趙維清.農村宅基地置換改革成效分析——以嘉興市姚莊鎮為例［J］.中國林業經濟，2011（04）.。因此，農民扮演的是“完全個人角色”。這一時期農民有較強烈的地權意識，總體上支持“不得調地”政策和土地登記政策，并積極配合落實政策，而對于發揮土地的財產性功能相對慎重，但總體趨勢足以說明農民支持當前政策安排③張三峰等人基于2006 年全國24 省、直轄市和自治區的1682 戶農戶樣本數據，統計后發現支持不得調地政策的農戶占比52.7%（張三峰等，2006）；張沁基于2013 年廣東省佛山市和東莞市的1664 份農戶數據，統計發現愿意對土地承包經營權進行確權的農戶占比91.22%（張沁2014）；黃振華等人基于2016 年全國25 省、直轄市和自治區的7476份農戶樣本數據，統計后得到支持對承包地確權頒證工作的農戶占比78.9%（黃振華等，2017）。。在HRS 的制度背景下，農民依托穩定的土地承包關系進行農業生產，2001—2013 年全國糧食產量由45263.7 萬噸穩步提升至63048.2 萬噸，2013 年的糧食產量比2001 年增加了17784.5 萬噸，提升了39.3%，農業總產值從2001 年的1.45 萬億元增加到2013 年的4.89 萬億元，全國農業經濟得到進一步發展，農民扮演著“完全政府角色”。由于宅基地流轉仍然局限于集體經濟組織內部、土地流轉市場和入市機制不夠完善，土地的財產功能未能充分發揮，農民因政策限制稍顯約束個人發展，“完全政府角色”與“完全個人角色”相互對立，扮演的是“完全政府角色＞完全個人角色”。

（六）HRS 改革創新期（2014 年至今）：“完全政府角色≈完全個人角色”

我國農村閑置、廢棄建設用地資源盤活利用促進了農民增收、助力農業轉移人口完成市民身份的轉換④周建，施國慶.城鄉統籌發展的三種農村土地流轉模式及其比較研究［J］.農村經濟，2011（08）.⑤楊璐璐，王航航.宅基地整治盤活與鄉村產業發展的路徑選擇——基于兩個直轄市七個典型試點村的研究［J］.西北大學學報（哲學社會科學版），2022（03）.。重慶實施的地票模式將戶籍制度改革和土地制度改革聯動⑥顧漢龍，劉憶瑩.土地發展權交易與區域經濟增長的時空溢出效應——基于重慶地票交易政策的實證分析［J］.中國人口·資源與環境，2020（03）.，鼓勵參與地票交易政策復墾宅基地的農民進城落戶，實現宅基地換取城鎮住房、承包地換社保⑦據中國土地勘測規劃院地政研究中心的統計數據，2010-2018 年重慶已有近500 萬符合條件的農村戶籍人口進城落戶，戶籍城鎮化率提高了14 個百分點。，2016 年鄭州市的“復墾券”政策、鄂爾多斯市的“房票、地票”政策通過實行城鄉建設用地增減掛鉤達到縮短城鄉差距①鄭沃林，胡新艷.基于渝川地票制度的土地創新管理制度思考［J］.中國農業大學學報，2019（10）.。此外，我國探索易地扶貧搬遷與增減掛鉤政策、宅基地退出政策協同推進，農民離開了生存資源匱乏的山區，在住房安置、貨幣等多種補償方式下實現城鎮定居②耿敬杰，汪軍民.易地扶貧搬遷與宅基地有償退出協同推進機制研究［J］.云南社會科學，2018（02）.。同時，土地使用權流轉在全國各地涌現出土地互換模式、返租倒包模式、土地股份合作制模式和土地銀行模式等成功模式③蘭勇，蔣黽，何佳燦.三種流轉模式下家庭農場土地經營權的穩定性比較研究［J］.農業技術經濟，2019（12）.④張本照，謝璇，王梓童.不同主導模式下農村土地流轉利益分配差異的比較分析［J］.江淮論壇，2018（06）.，土地流轉后用于農業規模經營或發展特色產業，為農民提供工作崗位或集體分紅，同時伴隨著農村基礎設施、人文環境的改善，帶動農民收入和生活水準的提高⑤錢忠好，冀縣卿.中國農地流轉現狀及其政策改進——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四省（區）調查數據的分析［J］.管理世界，2016（02）.⑥蔣佳佳，張仕超，邵景安，等.耕地流轉脅迫下農戶生計多元化選擇與可持續性水平——基于重慶市合川區188 戶的調查數據［J］.中國生態農業學報（中英文），2019（02）.，在農地“三權分置”改革的背景下，農民實現了多層次的發展，在社會地位上加速了農民市民化的進程，在收入上實現持續增收和收入來源的多樣化，內生層面上，農民的生計資本和可持續發展能力不斷得以強化⑦趙立娟，趙青青，紅花.農地轉出行為對農民家庭的生計資本有何影響？——來自CFPS 數據的驗證［J］.技術經濟，2021（03）.，農民扮演的是“完全個人角色”。

2018 年底我國完成承包地確權登記面積14.8 億畝，全國農村承包地頒證率已超過96%⑧農業農村部.農村承包地確權登記頒證工作基本完成［EB/OL］.（2021-11-03）［2023-02-13］中華人民共和國中央人民政府網.https：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/03/content_5556878.htm.，全國33 個試點縣（市、區）已按新辦法實施征地1275 宗、18 萬畝；集體經營性建設用地已入市地塊1 萬余宗，面積9 萬余畝，總價款約257 億元，收取調節金28.6 億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228 宗、38.6 億元；騰退出零星、閑置的宅基地約14 萬戶、8.4 萬畝，辦理農房抵押貸款5.8 萬宗、111 億元⑨吳迪，祁寶平，韓凌月.集體經營性建設用地入市的法律困境和治理路徑［A］.《上海法學研究》集刊（2020 年第24 卷 總第48 卷）——上海市法學會農業農村法治研究會文集［C］.上海市法學會，2020： 14.。農民主觀意愿的逐年提升、客觀確權登記面積和土地流轉面積的逐年攀升，“三塊地”改革成效等資料都充分證實了農民在執行國家政策。我國糧食產量從2014 年63964.8 萬噸增加到2021 年的68285 萬噸，農業總產值從2014 年的5.19 萬億元增加到2021 年的7.83 萬億元，我國農業的發展呈現穩步提升的特征。因此，農民扮演的是“完全政府角色”。

“三塊地”改革的深入推進、政策的不斷完善不僅是農民發揮土地財產功能的先決條件，更是其實現個人發展的助推劑，然而由于現實情況的復雜性，如農業生產易受氣候災害影響，土地流轉市場規則未健全，由人才、資金、技術及政策等因素造成的經營主體不規范⑩羅敏，陳寶玲，蔣慧瓊.邁向互惠共生：鄉村振興戰略下的農村土地流轉復合型模式——來自西北民族地區X 縣W 鄉的地方性經驗［J］.東南學術，2021（06）.，農民利益仍然存在受損的情況，部分農民存在意愿與行為相背離的情況?鐘曉蘭，李江濤，馮艷芬，等.農戶認知視角下廣東省農村土地流轉意愿與流轉行為研究［J］.資源科學，2013（10）.，當下政府角色與個人角色未能實現完全平衡，因此，農民扮演的是“完全政府角色≈完全個人角色”。

五、農民角色在農地正式與非正式制度隱性互動中的中介作用

共享心智模式強調非正式約束和正式規則在不斷互動中促成制度的變遷，而農地正式制度與非正式制度之間的互動在隱性層面上的互動具有抽象性，探索二者隱性互動的路徑，須通過引入農民角色并分析其中介作用。具體來說，農地正式制度即以中央政府和地方政府為首的權威決策者經過一些列政策制定行為發布的權威政府文件，在歷史長河的演進中是可追溯的，各農地正式制度根源于權威決策者的觀念；農地非正式制度即一定區域的農民群體在日常互動中形成的價值觀念、習俗慣例和村規民約，但是由于我國農村各地的風土人情和傳統文化不一，農地非正式制度難以追尋物化結果，農民觀念是非正式制度的內蘊。在顯性層面上，制度延續和變遷是農地正式制度和非正式制度互動的結果，在隱性層面上則歸結為決策者觀念和農民觀念的互動，由于觀念的互動具有抽象性、發展性的特點，農民角色便發揮二者隱性互動的中介橋梁作用。

中華人民共和國成立初期（1949—1952 年），決策者觀念是鞏固新生政權，恢復和發展農業生產，決策者的觀念是農地正式制度形成的根源，同時，對翻身獲得解放的農民而言，實現耕者有其田是其最大夙愿，農民的觀念經過互動形成了非正式制度。事實上，農戶的角色是正式制度和非正式制度的綜合作用之下的農戶整體態度的反映，農戶角色發揮信息傳遞和反饋的中介作用。一方面，對于農民而言，在正式制度的強制性約束下，農民表達訴求或意愿的途徑是樹立起自身的農戶角色，以向決策者傳遞農民對于土地農民私有制的積極態度，決策者通過對農民“完全政府角色≈完全個人角色”的角色判斷得出農民對于當前土地政策持正向的態度，于是發布更多補充政策和措施，決策者的這一政策行動給予農戶正向反饋，決策者觀念和農戶觀念的互動通過農民角色進行，使得土地農民私有制的變革得以順利推進和延續。

農業合作化運動時期（1953—1956 年），新中國正處于百廢待興、百業待舉的狀態，在生產力水平落后的村莊，部分農民因缺乏農資產品導致無法擴大再生產，尚且無法依靠所掌握土地權利實現自足自給，此時這部分農民會將土地出售以維持生活，長久以往，富農和貧農的差距便會再次拉開。因此，農業合作化成為促進國家經濟的發展、解決農民無法擴大再生產的方法。此時，決策者的觀念是社會主義改造戰略，表現為過渡時期總路線的提出以及國家對非社會主義經濟的改造、對社會主義思想的宣傳。在社會主義思想的教育和熏陶下，農民對合作化運動持有一定熱情，互助組和初級合作社時期，農民的積極配合以及我國農業總產值的提升給予決策者正向的信息傳遞，農民因執行農業合作化的政策安排而失去土地租賃、買賣等依靠土地實現個人收入或家庭經濟提升的可能，當然，在取舍之間成就了我國農業經濟的發展——“完全政府角色＞半個人角色”，這為后續決策者加強農業合作化改革力度做出鋪墊。

人民公社化運動時期（1957—1977 年），淺嘗到農業合作化的“甜頭”，決策者的觀念調整為加速社會主義改造，即“左”傾思想，此觀念表現為決策者對“跑步進行共產主義”戰略的實施。人民公社便是此戰略的推行的具體表現，農民的“退社權”被沒收，土地及地上生產資料盡數充公，極度平均主義導致激勵不足，部分農民出現消極怠工以減少勞動投入，但是在社會主義批判教育的壓力之下，整體上農民的觀念是服從集體勞動，以解決溫飽、維持生計。1959-1962 年爆發糧食危機，國家糧食總產量在1961 年達到近十年最低，決策者逐步意識到農民此時扮演著“半政府角色＞半個人角色”，這警示政府亟需解決農民的溫飽問題，進而1961 年后中央采取“進口糧食”、“三下鄉”等系列措施緩解饑荒問題，并試圖將人民公社調整回初級社的合作水平，明確“三級所有、隊為基礎”，恢復農民的自留地與家庭副業。中央政策調整對于農民而言是一次正向的反饋，饑荒問題得到緩解，但是農民仍然徘徊在溫飽的邊緣線上。

HRS 探索確立期（1978-2000 年），農民饑餓問題遲遲得不到根本解決，以至于自然災害的發生割斷了“在堅持人民公社制度之下維持溫飽”這最后一根稻草。農民的觀念依然是發揮土地的生產功能以維持生計的生存觀念，不同的是大部分農民開始采取行動去踐行此觀念，安徽省鳳陽縣小崗村的村民首當其沖抓住政策空隙推行生產責任制，1978—1984 年間政府和農民之間頻繁互動，在最新政策允許的范圍內謹慎推行的各種形式生產責任制的生產隊數量也不斷攀升。最終，生產責任制的推行實現了1978—2000 年間全國農業經濟水平的逐年拔高，制度變遷的貢獻率高達46.89%，決策者認識到農民實行HRS 既可以解決溫飽問題，也能促進國家經濟發展——“完全政府角色+半個人角色”，決策者“左”傾思想觀念在與農民的不斷互動中演變成“解放思想，實事求是”的觀念，最終將包產到戶命名為“聯產承包責任制”并在全國推行，之后持續強化HRS 和穩定土地承包關系，但土地使用權有償轉讓的政策缺位及政府嚴管農村集體土地使用權流轉，令農民難以發揮土地財產功能，預示著后續政府將通過漸進式改革解決農民發展難的問題。

HRS 穩步發展期（2001—2013 年），決策者觀念是“以經濟建設為中心”，但是受制于我國實際情況，制定了“以工促農、以城帶鄉”的發展戰略，在農地正式制度上圍繞穩定HRS和保持土地承包關系長久不變。農民的觀念轉向尋求生活水平的提高，囿于農地生產價值有限，農民在衣食住行上的人均消費支出持續高于農民人均純農業收入，農民尋求收入增長的目標在城市化工業化的社會發展背景下轉變為依托務工實現，但農民市民化道阻且長，農民傾向于穩定土地承包經營權以抓牢土地的兜底保障功能。與上個時期不同，此時依靠土地進行生產的成本降低，農業生產獲得的收益全歸農民所有，同時政府解除土地財產功能發揮的政策限制，農民跨進了依靠土地實現個人發展的準入門檻，加之糧食產量和農業總產值的穩步提升，這讓決策者清晰地發現農民在此階段扮演“完全政府角色＞完全個人角色”，受到正向反饋后，政府逐步擴大確權登記政策的試點范圍，明確提出在2018 年底于全國范圍內完成土地確權登記、頒證工作，同時在穩定土地承包關系下積極探索發揮土地財產功能的制度設計。

HRS 改革創新期（2014 年至今），決策者的觀念是“實現中華民族偉大復興的中國夢”，絕對貧困問題得到根本解決，我國從第一個百年奮斗目標向第二個百年奮斗目標邁進。在農地正式制度上，農地承包權的穩定為盤活農地經營權提供了堅實基礎，2014 年中央全面深化改革領導小組明確提出在堅持農村土地集體所有的基礎上，實現所有權、承包權、經營權的“三權分置”，改革的紅利得到釋放，農民既關注土地的生產、保障功能，也重視財產功能的發揮，在政策的引導和規范下，我國農村建設用地入市、流轉的面積逐年增加，農民實現了多層次的發展，但受制于流轉市場不健全、風險保障體系不夠完善、政府監督力度不足導致部分地區農地流轉效益較低，部分農民因察覺利益受損的風險而止步不前。不容置疑的是，農地流轉促進規模經營和產業發展，對我國的糧食產量增長產生一定的積極作用，2021 年我國糧食產量比2014 年提高了6.75%，國家農業生產總值提高了51.08%，“三權分置”改革既滿足農民發揮土地三重功能的愿望，又促進了農業經濟發展水平的提升——“完全政府角色≈完全個人角色”，當前國家大力推動鄉村振興戰略，后續國家政策著力規范土地流轉交易市場、助力土地財產功能的發揮，實現政府角色和個人角色的平衡，是可以預見的情境。

六、結論與對策建議

本文結合角色理論以及“共享心智模式”，構建農地制度變遷的分析框架，并探討農民觀念的外在表征——農民角色在不同農地制度演變時期的特征，直觀展現決策者與農民六個階段的觀念：決策者“恢復和發展農業生產”觀念與農民“耕者有其田”觀念，決策者“社會主義改造”觀念與農民“農業合作思想”觀念，決策者“左”傾思想與農民滿足溫飽的觀念，決策者“解放思想，實事求是”的觀念與農民“耕種以維生”的觀念，決策者“以經濟建設為中心”的觀念與農民“維持土地保障作用”的觀念，決策者“實現中華民族偉大復興的中國夢”的觀念與農民“發揮土地財產功能”的觀念；梳理出農民角色轉型的六個軌跡：新中國成立初期的“完全政府角色≈完全個人角色”，農業合作化運動時期的“完全政府角色＞半個人角色”，人民公社化時期的“半政府角色＞半個人角色”，HRS 探索確立期的“完全政府角色+半個人角色”，HRS 穩步發展期的“完全政府角色＞完全個人角色”以及HRS 改革創新期的“完全政府角色≈完全個人角色”，農民角色在農地正式制度與非正式制度的隱性互動中發揮的中介作用。對此，提出以下建議：

第一，將農戶認知觀念為主的非正式制度因素納入分析體系。當前世界經濟貿易逆差頻發、政治局勢動蕩不安，農民面臨的環境仍然具有動態不穩定性和不確定性，同時我國正向第二個百年奮斗目標邁進，隨著“三權分置”制度下相關政策和法律的不斷疊加和深入推進，農民認知觀念必然隨制度語境的變化而轉變，須注重察覺農戶認知觀念的更新變化，及時采取措施引導農民認知觀念朝著正確的方向發展，確保在農地制度設計中將農戶認知觀念為主的非正式制度因素納入分析體系，以促使農地制度設計朝著合乎農民正確認知和意愿的方向發展。

第二，利用農民角色轉變所蘊含信息指導農地制度補充調整。觀念具備抽象性與發展性的特點令決策者難以觀測，農民角色的引入補充了這一缺口，對過往農民角色的總結能達到讀史明鑒的效果，對未來角色的預測有助于規避改革風險，在洞察農民角色變化的過程中，捕捉政策對象的反饋信息，以不斷補充調整當前制度，使農地制度趨于完善。