沿邊開放的歷史新方位及推進思路

[摘要] 經過40多年的發展，我國沿邊開放內涵和功能不斷豐富，站在了新的歷史起點上。新的開放布局——西南、西北、向北、東北四大沿邊開放帶放射狀對外合作聯動布局，新的空間尺度——以沿邊省區為主要單元的“大沿邊”開放格局，新的政策體系——以“1+4+3+X”為主要內容的政策體系和新的戰略定位——與國家發展戰略相交匯的“5+2+4+X”的戰略布局，構成了沿邊開放新的歷史方位。需要重點關注沿邊開放發展中的區域協調配合、開放平臺功能發揮、產業帶動發展、沿邊開放政策的適配性等問題，堅持以培育內生動力為重要目標，以打造特色現代化產業體系為重點任務，以深化改革與擴大開放良性互促為重要動力，統籌沿邊開放與沿海沿江內陸開放，優化沿邊開放平臺體系，強化沿邊開放通道建設與產業落地，提升沿邊開放政策體系適配性，推進沿邊開放高質量發展。

[關鍵詞] 沿邊開放? ? 開放平臺? ? 開放政策? ? 國家戰略

[中圖分類號] F125? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）06-0055-08

[作者簡介] 原倩，中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所副研究員，研究方向：世界經濟、區域經濟。

一、我國沿邊開放的演進邏輯

40多年來，我國沿邊開放沿著改革、發展、穩定的邏輯向前推進，開放內涵不斷豐富，其發展歷程大致可劃分為四個階段。

1. 20世紀80年代初—1992年：起步階段

20世紀80年代是沿邊開放的復蘇期。在此之前，由于中蘇關系低迷、周邊環境不穩定等因素影響，我國對沿邊地區開放工作總體上比較謹慎，復蘇主要體現在兩個方面。

一是邊境貿易開始恢復。20世紀80年代初期，我國沿邊開放的主要對象和重點方向是北部沿邊的對蘇聯開放，其他方向也開始起步。1982年，國家批準新疆、黑龍江、內蒙古恢復對蘇邊境貿易。1983年，黑龍江綏芬河、內蒙古滿洲里、新疆霍爾果斯和吐爾尕特等口岸開展對蘇易貨貿易和邊境貿易。1983—1984年，我國在廣西防城港、寧明等多地設置臨時貿易點，開展對越邊境貿易。1991年，國家開放滿洲里、丹東、綏芬河、琿春4個北部口岸。在政策層面，國家相繼出臺《邊境小額貿易暫行管理辦法》（1984年）、《國務院關于口岸開放的若干規定》（1985年）、《關于積極發展邊境貿易和經濟合作促進邊疆繁榮穩定的意見》（1991年），加強對邊境貿易和沿邊開放的政策支持。

二是沿邊開放與民族地區工作相互結合共同推進。1987年4月，中共中央和國務院批轉《關于民族工作幾個重要問題的報告》，首次指出沿邊開放對沿邊省區經濟發展的重要性，強調新疆、西藏、云南等省區和其他一些少數民族地區，具有對外開放的優越地理條件和豐富的礦產資源以及獨特的旅游資源，進一步搞好開放，就能把某些劣勢變成優勢，加快經濟的發展。沿邊開放開始進入黨和國家議事日程。

從成效看，在沿邊開放的推動下，這一階段我國民族地區經濟社會發展邁上新臺階，1992年新疆、西藏、云南的地區生產總值分別較1987年增長了170.9%、88.9%、170.1%，開放繁榮、安定團結的局面得到鞏固和發展。

2. 1992—1999年：加快發展階段

1978年至20世紀80年代末，沿海地區率先融入國際市場，沿邊開放步伐相對緩慢。這一局面自1992年開始改變。1992年全國新一輪的改革開放浪潮推動沿邊地區與沿海、內陸地區共同成為改革開放的重要力量，沿邊地區正式加入改革開放進程、進入到國家工作的主脈，這是沿邊開放戰略的一次躍升。

一是沿邊開放融入改革開放總體進程。1992年初，國家在改革開放的大視野下正式推動沿邊開放工作，對外開放哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊4個邊境，沿海地區的省會城市以及太原、合肥、南昌、鄭州、長沙、成都、貴陽、西安、蘭州、西寧、銀川11個內陸省會城市。同年，國家設立重慶、岳陽、武漢、九江、蕪湖5個沿江開放城市。通過這些舉措，我國開始形成沿海沿江沿邊內陸統籌開放的新格局，沿邊開放成為其中重要一環。

二是建設沿邊開放城市和邊境經濟合作區。1992年，為發展同周邊國家經濟合作，繁榮沿邊少數民族地區經濟，國家陸續批準琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興、丹東14個邊境城鎮為沿邊開放城市，并在這14個邊境城鎮批準設立14個國家級邊境經濟合作區，享受沿海開放城市的優惠政策。

三是邊境貿易加快發展。1992年后，國家出臺《國務院關于邊境貿易有關問題的通知》（1996年）、《關于進一步發展邊境貿易的補充規定的通知》（1998年），對邊境貿易和沿邊開放給予積極支持和有效規范，沿邊開放的制度和政策體系進一步完善。

四是扶貧開發工作正式啟動。20世紀八九十年代，沿邊地區是貧困的重災區。1986年5月，國務院成立了貧困地區經濟開發領導小組，辦公室設在農牧漁業部下。1993年12月，該領導小組改稱國務院扶貧開發領導小組，并組建了國務院扶貧開發辦公室，扶貧工作不斷推進，沿邊地區經濟條件開始加速改善，客觀上增強了沿邊開放的內生動力。

從成效看，1993—1999年，沿邊9省區地區生產總值增長140%，經濟社會發展面貌大為改觀，扶貧開發等工作取得積極成效，沿邊地區開放發展水平不斷提升。

3. 1999—2012年：西部大開發等區域戰略驅動階段

1999年是沿邊開放工作的重要轉折之年，西部大開發戰略的提出為沿邊開放創造了重要機遇。同時，國際環境明顯改善。2001年我國加入世界貿易組織，開始以更加積極的姿態融入國際經濟循環。2002年，我國與東盟10國簽署《中國與東盟全面經濟合作框架協議》，正式啟動中國—東盟自由貿易區建設，到2010年1月1日，中國—東盟自由貿易區正式建立。在上述國內國際重要形勢變化的影響下，沿邊開放戰略迎來了新的上升期，具體表現為以下幾個方面。

一是西部大開發戰略賦能沿邊開放。1999年11月，中央經濟工作會議決定實施西部大開發戰略，沿邊地區成為其重要組成部分。除東北三省外，大部分沿邊省區都劃入西部大開發政策覆蓋區域。受此帶動，沿邊開放正式成為國家重大戰略的重要組成部分，戰略地位得到明顯提升。2000年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》對實施西部大開發進行了具體部署，并提出“促進西部邊疆地區與周邊國家和地區開展經濟技術與貿易合作，逐步形成優勢互補、互惠互利的國際區域合作新格局”。沿邊開放的戰略內涵進一步擴充。在這之后，東北振興戰略也為沿邊地區增添了新的區域協調發展功能。

二是興邊富民行動正式啟動。1999年，由國家民委、國家發展改革委、財政部等部門以振興邊境、富裕邊民為宗旨發起開展興邊富民行動。興邊富民行動著力推動沿邊地區的開發建設，為實現富民、興邊、強國、睦鄰打下扎實的經濟社會基礎，改善了沿邊開放的經濟社會條件。

三是沿邊特殊經濟區域建設加速推進。2010年5月，中央新疆經濟工作會議決定設立喀什經濟特區，推動新疆經濟發展。2011年10月，國家出臺《關于支持喀什霍爾果斯經濟開發區建設的若干意見》，賦予喀什50平方公里開發區和霍爾果斯73平方公里開發區特殊經濟政策。

四是邊（跨）境經濟合作區等各類平臺不斷建立。2004年9月，我國與哈薩克斯坦簽訂《關于建立中哈霍爾果斯國際邊境合作中心的框架協議》，并于2012年正式建成中哈霍爾果斯國際邊境合作中心。2011年，國家批準設立吉木乃邊境經濟合作區，邊境經濟合作區數量達到15個。2011年5月，國家出臺《關于支持云南省加快建設我國面向西南開放重要橋頭堡的意見》，支持邊境經濟合作區、跨境經濟合作區建設，構建沿邊經濟帶。

從成效看，2012年，沿邊9省區地區生產總值達8.39萬億元人民幣，比1999年增長406.7%。

4. 2012年至今：上升為國家戰略并在共建“一帶一路”帶動下不斷豐富階段

黨的十八大以來，沿邊開放戰略地位和功能作用迅速提升，并正式成為國家戰略，政策體系更加完善。

一是沿邊開放正式上升為國家戰略。2012年以來，我國相繼出臺了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》等一系列文件，形成了系統整體的沿邊開放戰略體系。

二是共建“一帶一路”為沿邊開放提供重大契機。2013年以來，習近平總書記相繼提出建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的重要倡議。2015年以來，沿邊開放與共建“一帶一路”相互融合、互為促進，進入動能更強、范圍更大、領域更寬、水平更高的新的開放發展階段。同時，沿邊開放與經略周邊戰略部署進一步對接。2013年10月，習近平總書記在新中國成立以來首次舉行的周邊外交工作座談會上提出“要加快沿邊地區開放，深化沿邊省區同周邊國家的互利合作”。沿邊開放與經略周邊、參與全球治理結合程度不斷提高。

三是沿邊重點開發開放試驗區等開放平臺更加完善。2012年以來，我國先后設立廣西東興、云南勐臘（磨憨）、云南瑞麗、內蒙古二連浩特、內蒙古滿洲里、黑龍江綏芬河—東寧、廣西憑祥、廣西百色、新疆塔城9個重點開發開放試驗區。同時，邊合區、經開區等平臺建設不斷推進，自貿試驗區開始向云南等沿邊省區布局。

四是改革任務更加明確。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點口岸、邊境城市、經濟合作區在人員往來、加工物流、旅游等方面實行特殊方式和政策；同時將“一帶一路”與沿邊開放統籌考慮，為沿邊開放提供了新的強大動力。

五是與重大國家戰略協同推進。沿邊地區與西部大開發、東北振興等區域協調發展戰略，以及京津冀協同發展等國家重大戰略協調對接程度不斷提高，戰略融合不斷加深。

六是民族團結和邊境穩定工作提升新高度。2013年3月9日，習近平總書記在參加十二屆全國人大一次會議西藏代表團審議時首次提出“治國必治邊、治邊先穩藏”的重要戰略思想。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會首次概括了黨的治藏方略，闡述了“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的重要原則。在國家總體安全觀的統領下，沿邊地區安全任務更加重要。

七是脫貧攻堅取得重大成就。2013年11月，習近平總書記在湖南湘西十八洞村調研中提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的精準扶貧方略，為新時期我國扶貧工作指明了方向。2015年，黨中央召開扶貧開發工作會議，提出實現脫貧攻堅目標的總體要求以及“六個精準”“五個一批”部署。2017年，黨的十九大把精準脫貧作為三大攻堅戰之一進行部署。2021年2月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。這些成就為沿邊開放注入重要動力。

二、我國沿邊開放的歷史新方位與主要特征

（一）從開放布局看，沿邊開放正在形成西南、西北、向北、東北四大沿邊開放帶放射狀對外合作聯動布局

目前，我國沿邊地區總體形成了四條沿邊開放帶（表1）。

一是西南開放帶。該開放帶以廣西、云南、西藏為核心省區，以向西南、向南開放為重點方向，以東盟、南亞等為合作對象。在四大開放地帶中，西南開放帶毗鄰國家的邊境地區經濟和人口密度最高，區域安全環境較穩定，經濟合作潛力最大。從開放合作特色看，西南開放帶推動沿邊開放的重要任務在于強化與南亞、東南亞國家的產業鏈供應鏈合作，織密區域生產網絡。

二是西北開放帶。該開放帶以新疆為核心省區，以向西開放為重點方向，以中亞、中東以及歐盟等為合作對象。從開放合作特色看，該開放帶具有兩大開放層次：一是強化我國與周邊經濟圈合作，推動以國內大循環輻射帶動新疆、并通過新疆聯動周邊經濟圈。二是聯通中國與歐盟及中東等經濟體，打造高效暢通的經濟走廊。與其他開放帶相比，西北開放帶在應對“三股勢力”等威脅方面的任務更為繁重，安全問題需引起更大的重視。

三是向北開放帶。該開放帶以內蒙古、甘肅為核心省區，以向北開放為重點方向，以俄羅斯、蒙古為主要合作對象。烏克蘭危機爆發以來，我國向北開放的戰略意義上升。2022年中俄雙邊貿易總額實現34.3%的增長，遠高于7.7%的外貿增速。從合作特色看，該開放帶在加強同俄、蒙等國在油氣、煤炭、鉀肥、銅精礦等能源礦產領域以及糧食、木材等農林領域合作方面擁有廣闊前景。

四是東北開放帶。該開放帶以黑龍江、吉林、遼寧為核心省區，以向北、東北開放為重點方向，以俄羅斯、蒙古以及朝鮮、日本、韓國等東北亞經濟體為合作對象。與其他沿邊開放帶相比，東北開放帶受中美關系、朝鮮半島局勢、俄美關系等地緣政治因素的影響更為明顯，深度嵌入國際局勢風云變幻之中，這是把握東北開放帶合作發展節奏的重要切入點。在近期推動與俄羅斯、蒙古開展合作的基礎上，中長期可將朝鮮、日本、韓國等東北亞經濟圈全部納入東北開放帶的合作范圍，將東北開放帶打造為實現東北亞經濟圈整合聯動的關鍵抓手。

（二）從空間尺度看，沿邊開放正在形成以沿邊省區為主要單元的“大沿邊”開放格局

在分析沿邊開放時，一個重要的問題是“沿邊的空間范圍是什么”。科學界定沿邊開放的空間范圍，不僅有助于更科學地認識和分析沿邊開放的總體情況，而且有助于從實踐層面更有效地組織力量推動沿邊開放工作。目前，學術界圍繞邊界效應等主題，從經濟效應角度對沿邊開放的合理空間范圍進行了深入的研究，但關于沿邊開放的國內空間范圍究竟多大，學術界得出的結論并不統一。

從政策空間看，我國關于沿邊開發開放的范圍界定大致有三種。第一種是邊民互市貿易的沿邊范圍界定，即以我國陸路邊境20公里為界。第二種是從特殊類型區開發角度對沿邊的空間界定，即以沿邊縣市（旗）作為開發的重點。第三種是將沿邊省區作為沿邊開發開放的空間范圍，因其空間范圍較前兩種明顯擴大，可以稱為“大沿邊”的空間尺度。過去一個時期以來，由于關于沿邊開放的空間尺度沒有統一的界定，在操作過程中往往局限于前兩個空間尺度上，通常將沿邊縣市（旗）作為推動沿邊開放的責任主體。此種做法的問題在于，沿邊縣市（旗）行政層級較低，財力較弱，統籌要素資源能力不強，難以有效推進基礎設施建設、產業發展和沿邊開放工作。典型的就是不少沿邊口岸城市面臨“小財政養不起大口岸”的難題。

近年來，一個新的變化是沿邊開放工作的推動主體越來越轉向沿邊省區層面，這是沿邊開放工作思路的重要轉變，標志著沿邊開放真正進入國家和省區兩級政府的核心日程，其推動層級、組織保障、資源投入都將得到明顯改善。從更深層次的原因看，這一變化的背后，是沿邊開放在國家對外開放格局中戰略意義凸顯與其在地方發展全局中帶動作用上升兩大趨勢交匯疊加的結果，越來越多的沿邊省區開始把沿邊開放作為推動全省區工作的重要抓手和創造性開展工作的重要依托（表2）。

（三）從開放政策看，沿邊開放正在形成以“1+4+3+X”為主要內容的政策體系

沿邊地區幅員遼闊，沿邊發展涉及面廣，沿邊開放源遠流長，并與民族工作、安全穩定、區域協調發展以及國家外事工作互相交織，這些特征決定了沿邊開放政策體系具有多元包容并不斷發展的特點。截至目前，沿邊開放總體上形成了以“1+4+3+X”為代表的四類政策體系，并且仍處于不斷豐富和發展中。

“1”是引領性政策體系，即以共建“一帶一路”引領沿邊開放。2023年10月發布的《共建“一帶一路”：構建人類命運共同體的重大實踐》白皮書指出，共建“一帶一路”是我國對外開放和對外合作的管總規劃，是中國與世界實現開放共贏路徑的頂層設計。在共建“一帶一路”的引領下，“六廊六路、多國多港”及“五通”合作等政策舉措都對沿邊開放提供重要支撐和引領。

“4”是專門性政策體系，即以沿邊重點開發開放試驗區、邊（跨）境經濟合作區、邊民互市貿易區、興邊富民行動為代表的專門針對沿邊開放問題的政策措施。此類政策為沿邊地區開發開放提供了有針對性和區分度的政策支持與政策傾斜，構成了沿邊開放政策體系的核心部分，為沿邊開放提供了重要制度支持。

“3”是支撐性政策體系，即以自貿試驗區、市場采購貿易方式試點、跨境電子商務綜合試驗區等為代表的一般性對外開放政策。此類政策并不局限于沿邊地區，而是針對全國有條件的地區進行推廣，但不少沿邊地區也享受到相關政策支持。

“X”是保障性政策體系，即以統籌發展和安全、民族團結、邊疆穩定、生態屏障等為代表的保障性、底線型政策。這些政策雖然大多集中在民族、宗教、安全、環境等領域，不直接針對沿邊地區經濟發展和對外開放問題，但為沿邊開放兜緊了安全和生態底線，為沿邊開放提供了關鍵的支持和保障。

（四）從戰略定位看，沿邊開放正在形成與國家發展戰略相交匯的“5+2+4+X”的戰略布局

目前，我國已經形成了以重大國家戰略為骨架、以各領域重要戰略為支撐的“5+2+4+X”的戰略體系。其中，“5”是指京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展5個重大國家戰略。“2”是指共建“一帶一路”和海南自貿港建設。其中，共建“一帶一路”最初作為與京津冀協同發展、長江經濟帶發展并列的“三大戰略”之一提出和推動，之后內涵不斷豐富、外延不斷拓展，發展為對外開放的重要引領。海南自貿港雖然沒有直接列入五個重大國家戰略之中，但無論其戰略意義，還是其組織推動方式，都與五大重大國家戰略一致，對我國區域經濟發展的塑造和促進作用也非常明顯。“4”是指以西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展四大板塊為主要內容的區域發展總體戰略，其自20世紀90年代末以來就成為塑造中國空間經濟格局的重要框架。除此之外，自貿試驗區提升戰略、城市群和都市圈建設等都作為“X”，與上述戰略交匯疊加、互為經緯。沿邊開放與“5+2+4+X”戰略體系內在聯系、有機融合，共同作為我國戰略體系的重要組成部分，共同構成我國經濟高質量發展的合力。沿邊開放正在以更加積極的姿態參與到國家戰略體系中，在與重大國家戰略、區域發展總體戰略等的密切互動中，發揮對我國經濟高質量發展的重要支撐作用。

三、當前我國沿邊開放需要

重點關注的幾個問題

1. 如何加強體現區域間協調配合的合作機制建設

從沿邊地區內部看，同一開放方向內部不同省區之間的合作有待進一步加強。如內蒙古和黑龍江都是主打對俄羅斯的向北開放，廣西、云南都是主打向西南開放的省區，理應加強合作機制建設，形成沿邊開放合力。從現實情況看，目前這一機制仍處于建設過程中。如受企業注冊地及相關支持政策影響，滿洲里等口岸的過貨量及貿易額很大比例都算入其他省區，如何開展相關領域協調配合需要進一步破題。

從沿邊與內陸及沿海地區看，口岸是沿邊地區對外開放的核心優勢與特色平臺。近來，各地中歐班列集結中心、國際陸港建設不斷提速，客觀上對沿邊口岸平臺開放形成一定競爭。在沿邊開放中如何統籌好沿邊與內陸、沿海地區口岸開放的互補合作關系是值得深入研究的重要課題。

2. 如何充分發揮沿邊地區開放平臺的功能

從各地情況看，目前沿邊地區開放平臺數量的豐富性和類型的多樣性往往不是最大的短板，如何厚植開放功能、以更好利用現有平臺服務于沿邊開放工作才是更為關鍵的問題。不少沿邊地區擁有自貿試驗區、綜合保稅區、國家重點開發開放試驗區、互市貿易區、邊（跨）境經濟合作區、跨境電商綜試區、市場采購貿易方式試點、邊境旅游試驗區等多種平臺，但開放動能依然不盡人意，有平臺、缺功能成為困擾沿邊開放的重要難題，其原因包括如下幾個方面。

從主觀方面看，一些沿邊開放平臺“重申報、輕建設”現象不同程度存在。部分平臺熱衷“戴帽子”，但對“帽子”下面的政策利好研究得不充分，或者簡單停留在“要資金”“炒概念”的層面，對平臺背后所賦予的開放創新工作理解不深、用得不實。

從客觀方面看，沿邊地區普遍經濟基礎薄弱、產業體系不完備，這導致部分開放平臺所賦予的改革創新工作缺乏足夠的經營主體及市場交易活動的有力支撐，開放創新的內在沖動和現實需求不強烈，一定程度上限制了平臺功能的有效發揮。

從橫向看，一些沿邊地區開放平臺之間尚未形成協同聯動效應，很多開放工作及開放平臺的運營管理局限于地方各個部門層面，缺乏有效的統籌協調機制，導致沿邊地區開放資源存在碎片化分散化傾向。

3. 如何利用開放通道發展產業帶動沿邊地區發展

沿邊開放通常面臨雙重任務：一是做好國家對外開放的大通道，這是沿邊地區尤其是沿邊口岸面臨的諸多任務中的“國之大者”；二是利用開放大通道優勢發展落地加工產業，帶動地方經濟高質量發展。從現實情況看，各沿邊地區通常在第二個任務上面臨較大困難，“過路財神”問題普遍存在，其重要原因在于沿邊省區及沿邊口岸遠離國內大循環，經濟基礎薄弱，產業體系發育不健全，難以將通過沿邊地區的貨物實現充分落地加工。同時，在地緣政治博弈等因素影響下，近年來部分口岸過貨量迅速增大與現有通關能力不足的矛盾也不同程度地表現出來。

4. 如何加強沿邊開放政策的適配性

從目前看，沿邊開放的政策體系內容十分豐富。但從沿邊地區的實際看，真正需要的政策“貴精不貴多”，要真正務實管用。目前，這一方面仍面臨一些困難和問題，需進一步發力予以解決。

一是部分開放政策與沿邊開放需求未能有效匹配。如有沿邊地區反映，在擁有邊境經濟合作區的地方，邊民互市貿易政策能夠帶來較好的經濟效益，相比之下市場采購貿易試點、跨境電商綜試區等政策在口岸地區不如邊民互市貿易管用，很多功能也都在邊民互市政策中已經涵蓋。即使被賦予相關試點，也只是增加了幾頂“帽子”，現實收益不會太大。關鍵還是要解決好邊民互市貿易政策中免征額和便利化等政策堵點問題，將真正務實管用的政策抓得更實。

二是優惠政策面臨毗鄰國家的競爭，力度有待加強。如在稅收政策方面，我國規定對設在跨境經濟合作區內的鼓勵類產業企業，享受企業所得稅減按15%稅率征收政策，所在民族自治區地方能夠減征或免征區內企業應繳納的企業所得稅中屬于地方分享的部分。而越南對跨境經濟合作區的最新稅收優惠政策規定：在口岸經濟區內免征增值稅、特別消費稅，減半征收口岸經濟區國內外勞動者的個人所得稅。老撾對其經濟特區的稅收優惠政策為：工業、服務業、貿易業分別免營業所得稅5—10年、2—10年、2—5年，之后按8%—10%的標準征收營業所得稅。周邊國家政策支持力度越來越大，對我國沿邊開放的競爭壓力值得注意。

三是沿邊開放授權不足，部分改革舉措難以切實推動。很多沿邊開放舉措，如國際經濟走廊、跨國互聯互通項目等不同程度涉及中央事權，協調難度較大、周期較長。當前，一些沿邊地區對自由貿易賬戶政策、企業所得稅政策的需求比較迫切。下一步，宜抓住真正制約沿邊開放的政策堵點，出臺務實管用的政策，推動沿邊開放大踏步向前邁進。

四、推進我國沿邊開放高質量發展的

政策建議

當前，世界百年未有之大變局加速演進，共建“一帶一路”進入高質量發展的新階段，我國對外開放的戰略性、安全性、平衡性要求上升，出口與進口、“引進來”與“走出去”、商品和要素流動型開放與制度型開放更加協調平衡。新形勢下，沿邊開放應堅持以培育內生動力為重要目標，以打造特色現代化產業體系為重點任務，以深化改革與擴大開放良性互促為重要動力，擦亮招牌、創新謀劃，切實推動沿邊地區高質量發展。

（一）統籌沿邊開放與沿海沿江內陸開放

重點推動沿邊口岸與沿海港口有效聯動，形成沿邊地區陸上運輸與沿海地區海上運輸之間的有機銜接和緊密配合，切實降低物流成本，提升產業鏈供應鏈國際競爭力，構建陸海統籌開放格局。統籌沿邊開放與沿江開放互促關系，發揮長江經濟帶、新亞歐大陸橋、西部陸海新通道等戰略性交通動脈戰略協同紐帶作用，推動中歐班列高質量發展，打通沿邊地區開放與沿海、沿江、內陸開放的內在聯系。推動沿邊開放與內陸開放“邊腹互動”，發揮內陸地區對沿邊開放的腹地支撐作用，增強沿邊開放對內陸開放的帶動能力。推動沿邊開放與京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設等國家重大戰略有效對接，打造沿邊開放融入服務國家重大戰略的有效抓手，強化重大戰略對沿邊開放的支撐帶動作用。

（二）優化沿邊開放平臺體系

發揮沿邊省區自貿試驗區的改革創新引領作用，促進綜合保稅區等海關特殊監管區域高質量發展，推動各類開發區、邊（跨）境經濟合作區、邊民互市貿易區、沿邊重點開發開放試驗區交匯疊加，有序推動沿邊地區各類開放平臺優化提升，實現政策聯動疊加，形成開放合力。根據沿邊地區實際情況申建跨境電商綜試區、市場采購試點等平臺，擴大跨境電商業務規模，促進有條件的沿邊地區“跨境電商+互市貿易+市場采購”融合發展。支持有條件的沿邊地區建設與鄰國的“兩國雙園”跨境產業合作區，推動境外產業園區高質量建設，發揮邊境旅游試驗區對貿易往來與民心相通的帶動作用。研究建立統一領導、合理分工、高效配合的開放平臺協調體制，實現發展規劃、招商引資、園區建設等方面“一張藍圖干到底”，搭建“一站式”投資促進平臺，減少同一個地區不同平臺之間為爭奪要素資源而相互擠壓和競爭。

（三）強化沿邊開放通道建設與產業落地

提升沿邊地區通道功能，對接中歐班列、西部陸海新通道等重大項目，建設重點高速公路、鐵路，推動鐵路站場改造，推動機場和臨空經濟建設發展，開辟加密航空線路，積極開通貨運包機航線，加快能源、電力、信息等設施建設。加快口岸等開放設施建設，提高重點口岸通道運輸能力，在有條件的地區建設進境糧食、水果、肉類等指定口岸，推動擴大平行進口車保稅試點，完善口岸開放體系。促進沿邊地區對外開放通道從經濟走廊向走廊經濟轉變，提升產業落地能力，結合沿邊地區產業條件和比較優勢，布局一批沿邊產業園區，發展初級產品加工、倉儲物流、金融結算、保稅加工等產業，形成各具特色的沿邊地區產業體系。

（四）提升沿邊開放政策體系適配性

緊扣制約沿邊開放的政策性堵點，研究支持有條件的地區開展自由貿易賬戶試驗，配合沿邊地區貿易結算、供應鏈金融及人民幣國際化等工作，探索形成支持沿邊開放的有效金融政策。加大對沿邊地區改革創新授權，推動自貿試驗區等各類開放政策在有條件的沿邊地區各類園區有效復制推廣。打通沿邊地區毗鄰國家政策溝通堵點，持續推動與周邊國家戰略規劃的有效對接，構建與相鄰國家多層次政府間協調機制，加強與鄰國各部委和我國駐外使館的對接力度，加強信息互換和項目合作交流。發揮區位優勢，在有條件的沿邊地區推動對接《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等國際高標準經貿規則，探索形成具有沿邊地區特色的規則、規制、管理、標準體系。

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[3] 孫久文，蔣治.沿邊地區對外開放70年的回顧與展望[J].經濟地理，2019，39（11）：1-8.

New Historical Orientation of Opening Up along the Border and Promoting Ideas

Yuan Qian

（Institute of Foreign Economic Studies， China Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： After more than 40 years of development， China's opening up along the border has been enriched in connotation and function， standing at a new historical starting point. The new layout of opening up—the radial linkage layout of the four border opening zones in the southwest， northwest， northward and northeast， the new spatial scale—the "great border opening up" pattern with border provinces and regions as the main units， the new policy system—the policy system with "1+4+3+X" as the main content and the new strategic positioning—the strategic layout of "5+2+4+X"， which intersects with the national development strategy， constitutes a new historical orientation of opening up along the border. We need to focus on issues such as regional coordination and cooperation， the function of open platforms， industry-driven development， and the adaptability of opening up policies along the border. We need to take fostering internal driving forces as an important goal， building a modern industrial system with distinctive features as a key task， deepening reform and expanding opening up as an important driving force， and coordinate opening up along the border with opening up in the coastal areas and inland areas. We will optimize the border opening platform system， strengthen the construction of border opening channels and the landing of industries， improve the adaptability of the border opening policy system， and promote the high-quality development of border opening.

Key words： Opening Up along the Border; Open Platform; Open-door Policy; National Strategy

（收稿日期：2023-11-02? ?責任編輯：賴芳穎）