四川省水電工程移民安置竣工驗收關鍵問題及對策研究

鄭萍偉，崔洪梅，石昕川，李家明

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

四川省素有“千河之省”的美稱，大小河流約1 400條，全省水電資源技術可開發量約1.48億kW，約占全國水電資源總量的20%[1-2]，水電開發主要集中在金沙江、雅礱江、大渡河、岷江、嘉陵江五大流域，是我國“西電東送”工程重要的輸出端[3]。根據《四川省“十四五”電力發展規劃》，“十四五”期間四川省將重點推進金沙江、雅礱江、大渡河“三江”水電基地建設，預計到2025年全省水電裝機容量將達到10 500萬kW。四川省眾多水電工程的開發建設也造就了移民大省的地位，建設征地涉及21個市(州)，規劃搬遷安置人口和生產安置人口均突破100萬人，建設征地呈現出“范圍廣、移民多、任務重、責任大”的特點。

移民安置工作是水電工程建設的基礎性和關鍵性工作，移民安置竣工驗收是水電工程竣工驗收的前提條件和重要組成部分[4]，既是保障移民合法權益、水電工程順利運行、庫區經濟可持續發展和社會和諧穩定的重要手段，又是檢驗移民安置實施效果和質量的重要環節[5]。目前，四川省僅龍頭石、江邊、官地等極少數大型水電工程已完成建設征地移民安置竣工驗收工作，其他早已蓄水發電如二灘水電站、溪洛渡水電站、瀑布溝水電站、錦屏一級水電站等水電工程均未完成此項工作。因此，四川省水電工程建設進入承上啟下的關鍵階段，一方面，繼續推進崗托、波羅等水電工程核準開工建設；另一方面，有序推進已建設完成水電工程移民安置竣工驗收工作，解決好水電工程移民安置竣工驗收中的卡脖子問題，又好又快地推進移民安置竣工驗收工作。

鑒于此，文章在已有研究基礎上[6]，結合已開展移民安置竣工驗收工作的項目實踐經驗，提出水電工程移民安置竣工驗收研究框架，梳理出移民安置竣工驗收存在的主要問題，篩選出制約移民安置竣工驗收工作推進的關鍵問題，針對性地提出解決措施與建議。

1 研究框架

文章基于四川省已建水電工程移民安置竣工驗收工作現狀及總體情況，提出移民安置竣工驗收研究整體框架。首先，聚焦于移民竣工驗收工作內容，從驗收依據、驗收范圍和文件、驗收內容和條件、驗收組織和程序、驗收項目管理5個方面歸納總結出移民竣工驗收過程中存在的主要問題；其次，針對主要問題進行分類分析，提出關鍵問題的認定依據和標準，梳理出移民安置竣工驗收中的關鍵問題；最后，根據所篩選的關鍵問題有針對性地提出解決問題的措施與建議，從而提高移民安置竣工驗收工作效率。研究框架見圖1。

圖1 研究框架

2 主要問題

目前，四川省采用常規水電裝機技術開發的大中型水電工程較多，受歷史遺留問題及新老問題相互交織等因素影響，大量水電工程項目移民安置竣工驗收難以滿足國家、省、行業現行的驗收管理要求，現階段通過移民安置竣工驗收的大中型水電工程很少，反映出移民安置竣工驗收過程中仍存在諸多問題。根據移民安置竣工驗收實踐經驗，結合《四川省扶貧開發局關于印發〈四川省大中型水利水電工程移民安置驗收管理辦法(2018年修訂)〉的通知》和《水電工程建設征地移民安置驗收規范》相關規定，文章從驗收依據、驗收范圍和文件、驗收內容和條件、驗收組織和程序、驗收項目管理5個方面全面梳理了移民安置竣工驗收工作存在的48項主要問題，尤其是針對驗收內容和條件進行了重點梳理，問題清單見表1。

表1 移民安置竣工驗收主要問題清單

3 關鍵問題

3.1 關鍵問題認定依據

關鍵問題是指達到預期目標過程中最為重要的制約性問題，關鍵問題展開研究能夠抓住事物的主要矛盾，提高研究工作的效率。移民安置竣工驗收中的關鍵問題是指直接影響移民安置竣工驗收工作成敗的制約性因素，從移民安置竣工驗收關鍵問題著手研究解決問題的處理措施，對于推動移民安置竣工驗收工作具有現實指導意義。

結合已有研究[7]，基于移民安置竣工驗收主要問題梳理結果，提出關鍵問題的認定依據，即根據問題的性質及問題的影響程度2個維度衡量問題的重要性。移民安置竣工驗收關鍵問題分析評價見表2。

表2 移民安置竣工驗收關鍵問題分析評價

基于對移民安置竣工驗收關鍵問題的分析，建立關鍵問題認定矩陣[7]。以問題性質為橫軸，問題影響程度為縱軸，將問題定義為一般問題和關鍵問題，認定標準見圖2。

圖2 關鍵問題認定矩陣

3.2 關鍵問題梳理

基于四川省已完成移民安置工作、基本具備竣工驗收條件和已完成竣工驗收的水電工程項目實際情況以及移民安置竣工驗收進度進行分析，對照上述主要問題清單進行逐項分析，結合表2和圖2對移民安置竣工驗收主要問題進行篩選，最終從移民安置竣工驗收48項主要問題中篩選出13項關鍵問題(詳見表3)，便于更好地推進移民安置竣工驗收工作。

4 措施與建議

4.1 驗收依據方面

(1)不同階段移民政策對于移民安置竣工驗收要求不同，《國家計委關于印發水電工程建設征地移民工作暫行管理方法的通知》(計基礎〔2002〕2623號)以及《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發〔2006〕17號)的出臺對于指導移民安置竣工驗收工作具有重要意義。因此，建議從移民安置規劃設計文件角度將移民安置竣工驗收項目分為1991年5月之前、1991年5月至2006年9月、2006年9月以后3個階段。針對1991年5月前已完成移民安置未開展移民驗收的項目，采取非必要不開展驗收和統一標準一次性解決原則進行處理；1991年5月至2006年9月間完成移民安置未開展移民驗收的項目采取規范開展驗收和簡化驗收原則進行處理；2006年9月以后完成移民安置未開展移民驗收的項目采取將批準的實施規劃或者規劃調整報告作為驗收依據或編制移民安置驗收專題報告作為驗收依據方法進行處理。

(2)地方政府、項目法人、設計、監理和評估單位等各方對于是否應該在竣工驗收前編制規劃調整報告仍存在一定爭議，規劃報告與設計變更相結合和規劃調整報告2個方式解決移民安置竣工驗收的依據問題均存在優劣勢。因此，建議從以下2個方面進行處理：一是不開展規劃調整報告編制，通過編制設計變更匯總報告，編制竣工驗收專題報告，地方政府出具承諾文件和補充說明等方式滿足移民安置竣工驗收需要。二是編制規劃調整報告，由地方人民政府和項目法人共同商量確定規劃調整報告編制的時間，規劃調整報告編制時應補充說明實施階段對原規劃報告進行了調整的內容，避免對移民安置實施進行簡單匯總。

4.2 驗收范圍和文件方面

(1)大中型水電工程水庫新增影響區具有普遍性，工程建設期資金是否富余直接影響到新增影響區的處理階段和方式。在解決新增影響區是否納入驗收范圍時，應綜合各項工程基本情況及影響區群眾的生產生活情況進行判定，避免“一刀切”，宜從移民安置竣工驗收前完成新增影響區處理和不完成新增影響區處理2個方向進行解決。一是移民安置竣工驗收前完成新增影響區處理，即在移民安置竣工驗收前對已發生的新增影響區全部按規劃完成處理，最大程度保護移民群眾的合法權益。二是竣工驗收前不完成新增影響區處理，即已審批新增影響區移民安置規劃的完成處理，其他納入運行期處理，緩解項目法人建設期的投資壓力，更好地推進竣工驗收工作。

(2)移民資金是建設征地區社會經濟恢復的重要經濟保障，關乎移民安置效果。同時，移民資金作為一項特殊的專項資金，實行“專戶、專賬、專人”保管，然而，現階段移民行業擠占、挪用、套取移民資金的違法違規情形時有發生，因此，建議從確保移民管理的合法規范性角度出發，在竣工驗收時全面開展移民資金的檢查，資金檢查盡可能由專門的審計單位進行，過程中可充分發揮政府和綜合監理單位作用，由政府和綜合監理單位開展資金清核。

4.3 驗收內容和條件方面

(1)建設征地是移民安置的基礎，直接關系到移民安置工作是否順利，建設征地手續辦理與移民安置不存在相互制約關系。建議從移民安置驗收是否檢查建設征地手續2個方面解決土地批復與土地征收相關數據的銜接問題。一是由移民管理機構自行檢查建設征地手續辦理情況，并在驗收委員會報告中進行闡述說明。二是移民安置驗收不檢查建設征地手續辦理，將土地驗收作為工程的專項驗收或將土地手續納入主體工程驗收內容。

(2)移民單項工程是移民安置工作的重要組成部分，現行的移民安置驗收規范要求移民單項工程完成竣工驗收并完成移交[8]。因此，建議結合各地移民單項驗收及移交工作的實際，按照項目不同的類型，根據移民單項工程的驗收要求采取分類方式進行處理，滿足竣工驗收要求。

(3)企事業單位處理是移民安置工作的重要組成部分，按照現行的驗收規定，企事業單位需按規劃進行處理，并辦理相應手續。企事業單位處理的實質是移民安置實施問題，建議按照防護處理、遷建處理、一次性補償處理3種類型從實施角度推動解決企事業單位處理竣工驗收問題。

(4)移民資金是移民安置工作重要的經濟保障，在竣工驗收環節各方爭議焦點在于土地剩余兩費和結余資金的處理。根據目前各方達成的共識，建議土地剩余兩費可由村集體經濟組織負責分配管理或按結余資金處理；結余資金處理應編制結余資金使用方案或按年度提出結余資金使用計劃，經審批后實施。

(5)移民竣工驗收對后期扶持政策最突出的影響就是后期扶持人口的核定，后期扶持人口的核定工作應在移民安置竣工驗收前全部完成，后期扶持項目和資金管理與移民安置竣工驗收的關系并不密切。因此，從移民安置規劃執行角度，建議后期扶持政策落實情況應檢查以下2個方面，一是后期扶持人口核定是否已全部完成并做到“應核盡核”；二是后期扶持相關規劃是否已按照相關規定組織編制并審批工作。

(6)農村移民安置是移民安置驗收的重點，主要存在集中安置點的建設用地手續辦理和移民生產生活水平恢復難評估2個難點問題。建議按照相關要求及時辦理集中安置點建設征地手續，做好對移民生產生活水平的跟蹤評估，確保移民生活水平較搬遷前有所提高。

(7)移民檔案涉及的資料時間跨度大、種類繁多，為提高檔案檢查工作效率，建議移民檔案檢查人員可先行開展現場檢查，檢查宜以抽查為主，注重檢查檔案收集的全面性。同時，有關各方在移民安置竣工驗收前應將各自職責范圍的檔案資料及時報縣級移民管理機構匯總。

4.4 驗收組織和程序方面

水電工程移民安置驗收分為自驗和驗收，主要包括以下2個思路：一是建議移民安置竣工驗收應組織專家組作為獨立第三方，并增設驗收技術服務單位，保證技術服務貫穿于移民安置竣工驗收全過程。二是建議移民安置竣工驗收程序采取自上而下方式，即項目法人向與其簽訂移民安置協議的移民管理機構提出申請，移民管理機構向相應的人民政府報送驗收工作計劃，相應的人民政府審核后印發移民安置驗收工作計劃作為驗收工作開展的依據，并將驗收工作情況納入各級政府的績效考核范圍。

4.5 驗收項目管理方面

移民安置竣工驗收過程中，項目法人與地方政府存在不同的利益訴求，部分矛盾難以通過普通的溝通協調進行調和。因此，建議驗收項目管理應完善強制開展竣工驗收的政策要求，激勵有關各方的驗收積極性，完善移民竣工驗收的技術要求。

5 結 語

四川省作為水電工程建設的“排頭兵”，水電工程建設與移民安置均取得了舉世矚目的成就，即將引來水電工程建設征地移民安置竣工驗收高峰期和關鍵期。推進移民安置竣工驗收工作面臨諸多難題，亟待所有水電移民規劃人發揮集體智慧共同探索解決。文章為解決移民安置竣工驗收問題進行了有益地探索，為切實推進水電工程移民安置竣工驗收工作提供參考和依據。