平臺企業反壟斷合規管理面臨的新問題及建議

王 群

2022年，我國新修訂的《反壟斷法》為平臺企業反壟斷合規建設提供了基本的制度遵循，也對其有效開展合規建設提出了新的法律要求。當前，我國不少平臺企業還面臨反壟斷合規承諾不精細、管理機構不健全、業務培訓不精準、風險識別不全面、管理制度機制不健全等問題。為此，平臺企業需要從反壟斷合規制度完善、反壟斷合規風險識別和反壟斷合規建設運行保障等方面持續優化合規流程，豐富合規節點，從而更好地提升反壟斷合規治理效能。

平臺企業反壟斷合規管理面臨的主要問題

根據世界通行標準，平臺企業反壟斷合規建設至少應包括以下五個核心指標：一是公司管理層的反壟斷合規承諾及其有效執行；二是設立專門的反壟斷合規管理機構、配備相關管理人員并提供可持續的資源保障；三是開展長期、有效、針對性的反壟斷合規知識和能力的培訓；四是制定一套涵蓋反壟斷合規風險識別、評估、降低、治理及監督等內容的合規運行體制機制；五是制定反壟斷合規風險定期評估審核機制[1]。如果以該標準審視，我國平臺企業反壟斷合規建設雖然取得了不少進展，但仍然面臨一些問題。

反壟斷合規承諾不精細。一是反壟斷合規承諾在平臺企業的不同人群上有“落差”。平臺企業高管普遍對壟斷風險認識較深，并作出反壟斷合規承諾，但普通員工對此認識相對不足，甚至將反壟斷合規建設看成是企業高管、法務部門的事情。實踐中，諸如價格聯盟、大數據殺熟等現象仍在企業經營中時有發生。二是反壟斷合規承諾在平臺相關的不同主體認識和推進上有“差距”。平臺企業反壟斷合規承諾較多，而平臺內經營者的反壟斷合規承諾相對較少，很多平臺內經營者認為，既然平臺企業已作出了反壟斷合規承諾，平臺內的經營者便沒有必要再行合規承諾之事。三是一些平臺企業倡導反壟斷合規承諾，但缺乏落實相關責任的規定。企業的相關人員違反了反壟斷合規承諾要不要承擔責任、如何承擔責任以及承擔什么責任均沒有明確，使得平臺企業反壟斷合規承諾在實踐中難以發揮應有的約束作用，“承諾”甚至淪為某些平臺企業對外宣傳、展示形象的“幌子”。

反壟斷合規管理機構不健全。調研發現，目前很多平臺企業并沒有建立專門的反壟斷合規風險管理機構，或者設立專門的企業反壟斷合規風險管理專員。一些平臺企業的反壟斷合規管理機構及其人員存在“虛化”“兼職化”傾向，即便是在一些大型平臺企業，很多情況下也是由企業法務部門工作人員“兼職”反壟斷合規管理。同時，反壟斷合規管理的職責內容也不具體、不明確，反壟斷合規管理大多是一些企業的應急性、臨時性工作。例如，企業決策管理層交辦了反壟斷合規審查任務，企業法務專員或者其他工作人員就根據《反壟斷法》相關規定進行審查判斷，然后形成審查結論并提交給企業決策層判斷。平臺企業反壟斷合規工作的常態化、長效化和規范化的制度建設有待加強。反壟斷合規管理的“兼職化”也易囿于企業部門利益，獨立性和權威性不夠，難以保障反壟斷合規制度在實踐中真正落實[2]。

反壟斷合規知識和能力培訓不精準。近年來，我國平臺企業尤其是超大型平臺企業普遍加強了反壟斷合規知識和能力的專業培訓，各地市場監管局等職能部門還圍繞平臺企業反壟斷合規建設中的重點、難點問題，為相關平臺企業發放合規建設宣傳手冊、推送合規管理操作指南及相關信息，并召開專門會議，不斷強化企業反壟斷合規能力建設。平臺企業反壟斷合規管理工作因此取得了重要進展和實踐效果。但是，不少反壟斷合規業務培訓主要停留在宏觀層面的知識點上，在具體操作層面的培訓明顯不夠，尤其是結合平臺企業自身發展情況的個別化、精細化和差異化培訓不夠；結合平臺企業反壟斷風險識別后的“問診式”培訓不夠；結合不同平臺企業自身的商業模式、平臺功能和業務規模等特點的針對性培訓不夠，平臺企業的反壟斷合規培訓效果因此大打折扣，一定程度上影響了平臺企業反壟斷合規建設的高質量推進。

反壟斷合規風險識別不全面。以禁止達成、實施壟斷協議為例，很多平臺企業對此還有誤解。調研中，一些互聯網平臺企業表示，禁止達成、實施壟斷協議就是指書面或者口頭的籠統協議，企業經營過程中只要沒有達成書面或者口頭壟斷協議就不能認為是壟斷，從而將有意思聯絡的一致行動，即協同默示的典型壟斷行為排除在外，沒有充分認識到即便企業之間沒有明確訂立壟斷協議或者達成壟斷決定，但通過算法、大數據、平臺規則或者其他方式實質上存在協調一致的行為也可能構成潛在壟斷行為，從而成為平臺企業反壟斷合規的風險敞口之一[3]。還有一些平臺企業錯誤地認為如果自身達成、實施壟斷協議是因行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力的結果，則不需要承擔法律責任。事實上，行政機關濫用權力不能使一個違法行為變成適法行為，這也是對反壟斷合規法律認識上的一個錯誤。此外，一些平臺企業忽視自身的市場屬性，在市場準入、平臺經營等方面實施排除、限制公平競爭行為而不自知。例如“屏蔽或拒絕開放API接口”“二選一”“搜索降權”等行為。還有平臺企業忽視自身數據屬性，在“算法共謀”“個人數據的收集”“大數據殺熟”等方面誘發反壟斷合規風險。甚至還有平臺企業忽視自身資本屬性，在涉及協議控制（VIE）架構的經營者集中方面誘發反壟斷合規風險[4]。

需要指出，平臺企業對新型反壟斷合規風險的關注也不夠。一些平臺企業認為反壟斷合規主要指的是基于《反壟斷法》的企業合規，提出只要不碰《反壟斷法》的“高壓線”就能做到企業合規，將反壟斷合規與《反不正當競爭法》《電子商務法》等其他法律規定人為地割裂開來。這些企業不知道《反不正當競爭法》《電子商務法》等其他法律法規中也可能涉及具體的反壟斷合規風險問題。例如，《反不正當競爭法》第六條、第七條、第八條、第九條、第十條、第十一條、第十二條和《電子商務法》中規定的不正當競爭行為，就極有可能引發基于“法律認識錯誤”的反壟斷合規風險。一些平臺企業對高風險敏感行為以及在國際市場的壟斷風險警覺性還不強。例如，對“經營者集中”這類壟斷行為多是從經營者合并或者取得對其他經營者的控制權角度進行思考，不太重視涉及協議控制（VIE）架構的經營者集中情況，從而容易引發對涉及協議控制（VIE）架構的“經營者集中”的反壟斷合規的風險問題。再如，平臺企業普遍關注自身經營過程中的反壟斷合規風險，但對相關行業協會組織的反壟斷合規風險認識卻不足。實際上，一些行業協會組織在平臺企業反壟斷合規風險中扮演重要角色，有些行業協會沒有發揮應有自律作用，甚至變成行業壟斷的組織者和“中間人”，成為“壟斷推手”。此外，一些平臺企業對與自己有投資和貿易往來的國家（地區）的反壟斷法了解不夠、不深、不細，不能及時有效地更新企業反壟斷合規制度引發合規風險，還有些企業將其在特定國家（地區）商業模式運用到別的國家（地區）中，也可能遭遇反壟斷合規風險。

反壟斷合規管理機制不健全。一些平臺企業在反壟斷合規管理認識層面思考比較多，但具體的內部管理制度還不夠健全。一些頭部互聯網平臺企業建立起初步的反壟斷合規制度，但也只是對《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》相關規定的“重復”，沒有或者很少結合平臺企業自身業務規模、平臺功能、商業模式和行業種類特殊性進行針對性的制度設計，尤其是沒有根據不同平臺反壟斷合規風險的來源、內容進行前瞻性規定和預防性判斷，平臺企業的反壟斷合規管理與企業內部管理政策、管理流程脫節，與員工業務工作考核脫節，反壟斷合規管理制度寬泛、籠統，針對性不強。二是平臺企業反壟斷合規考核機制有待完善。如前所述，一些平臺企業反壟斷合規管理工作主要由企業法務部門或者是法務專員“兼職”推進，圍繞反壟斷合規的考核也基本是沿用對法務部門及其工作人員的考核標準進行“套用”，缺乏適用于反壟斷合規機構及其工作人員的專門考核機制。三是平臺企業反壟斷合規管理工作支持機制有待強化。從調研情況來看，平臺企業反壟斷合規管理工作的支持機制不健全。例如，沒有建立健全完善的反壟斷合規管理工作獎懲機制，做到獎罰分明；沒有明確的內部舉報機制，做到提早發現風險；反壟斷合規技術保障不足，運用信息化工具對合規情況進行監控和分析的機制不健全；沒有建立專業化的合規人才隊伍，因而不能有效統籌內外部資源。此外，反壟斷合規考核結果怎么運用也沒有明確的規定，相關人員反壟斷合規工作的成績如何體現為相應的懲戒和激勵措施不明確，損害了相關人員反壟斷合規管理工作的熱情。

政策建議

平臺企業反壟斷合規建設必須以問題為導向，既要注重一般性的反壟斷合規制度的完善，又要突出常規性反壟斷合規機制的運行，把反壟斷預防性合規理念運用到平臺企業經營全過程、全環節。為此，須從制度的完善、風險識別和運行保障三方面打造全鏈條、標準化的反壟斷合規流程。

反壟斷合規制度的完善

完善反壟斷合規承諾制度。反壟斷合規承諾不僅適用于平臺企業的決策層和高級管理人員，還適用于平臺企業的普通員工；反壟斷合規承諾不僅適用于平臺企業，平臺內的經營者也要恪守反壟斷合規的相關規定。企業管理中必須明確違反承諾的后果，增強反壟斷合規承諾的制度剛性，而不是使反壟斷合規承諾淪為一種“宣傳噱頭”。

設置反壟斷合規管理的專門機構和人員。頭部互聯網平臺企業應在企業治理框架下設立反壟斷合規管理專門機構并配備專業人員。中小型平臺企業可設立反壟斷合規專員，建立專業化、高素質的合規管理隊伍，并通過加強教育培訓幫助和督促企業員工掌握并遵守《反壟斷法》等相關法律規定。同時，賦予反壟斷合規管理機構及人員相應的職能和權限并配置必要資源，使其有足夠能力發現可能存在的壟斷風險，做到履職的專業性、獨立性和權威性，保證企業反壟斷合規管理工作落在實處。

完善反壟斷合規管理制度。一是優化反壟斷合規內部管理制度，向企業員工開展針對性反壟斷知識和能力教育，編寫詳盡的反壟斷合規知識手冊，以簡明易懂的方式提示企業運營管理和每個崗位職責中可能出現的壟斷風險，強化企業員工的反壟斷合規意識和能力。超大型平臺企業可以考慮在企業內部信息管理系統中開發上線“反壟斷合規在線”數字化應用系統，鼓勵企業員工提供反壟斷合規風險線索，建立健全企業員工反壟斷合規行為的獎懲實施機制，明確反壟斷合規風險舉報獎勵政策。二是強化反壟斷合規制度設計的針對性。依據平臺企業自身的業務規模、平臺功能、商業模式和主要風險來源制定專門的反壟斷合規管理制度。例如，以第三方平臺為主的在線旅游行業、網絡招聘行業、互聯網醫療行業，與以自營平臺為主的制造業、網絡直播行業、跨境電商行業、互聯網保險行業等應區別對待，制定針對性反壟斷合規管理制度[5]。

強化反壟斷合規管理配套措施。互聯網平臺企業應加強信息化和數智化建設，記錄和保存相關信息，并結合不同的商業模式和競爭生態，綜合運用大數據、物聯網、區塊鏈和云計算等技術，加強對平臺企業競爭合規風險的實時監控和研判分析，防范化解反壟斷合規風險。對有涉外業務的平臺企業，要制定專門的涉外反壟斷合規管理制度。

反壟斷合規風險的識別

平臺企業反壟斷合規風險的識別，既要立足《反壟斷法》關注于傳統的典型性壟斷風險，還要結合平臺經濟新模式、新特征關注新型壟斷風險，尤其是要積極關注反壟斷合規風險的苗頭。

強化對新業態引發風險的識別。例如，對《反壟斷法》中規定“禁止達成、實施壟斷協議”的判斷，要結合平臺經濟競爭新生態新特點，積極關注通過數據、算法、數據結構和平臺規則及其他實質上存在潛在協調一致的壟斷風險。對“禁止濫用市場支配地位”中關于市場支配地位的認定，要考慮平臺企業線上交易金額、交易數量、銷售總額、平臺活躍用戶數、平臺點擊量、使用時長及其他指標在相關市場所占比重情況；考慮相關平臺的經營模式、網絡效應、競爭情況，以及影響或決定價格、流量、銷售額及其他交易條件的能力；關注其他經營者與該平臺企業的交易關系、交易量、交易持續時間、交易份額及其持續性、鎖定效應、用戶黏性，以及經營者轉向其他平臺的可能性及轉換成本；尤其要關注市場準入門檻、平臺規模效應、資金投入規模、技術壁壘程度、用戶忠誠度、用戶轉換成本、數據獲取的難易程度、用戶交易習慣等可能構成市場支配地位認定的要素[6]。

強化對新型風險的識別。平臺企業不僅要關注《反壟斷法》規定的傳統壟斷行為誘發的合規風險，還要關注《反不正當競爭法》《電子商務法》等法律中的反壟斷法律合規風險，要站在法秩序統一性原理基礎上全面識別平臺企業反壟斷合規風險。此外，還要積極關注平臺收集并利用交換價格、銷量、成本、客戶等敏感信息的競爭違法行為；關注拒絕交易、限制交易、差別待遇和大數據殺熟等高風險敏感行為；關注涉及協議控制（VIE）架構的經營者集中反壟斷合規風險問題；了解與企業有投資和貿易往來的每一個國家（地區）的反壟斷法規，在一些國家（地區）習慣適用的商業行為模式并不適用于所有國家（地區），要結合具體情況隨時主動更新、調整企業反壟斷合規管理制度。

反壟斷合規建設的運行保障

突出企業反壟斷合規培訓的針對性和實效性。企業應建立反壟斷合規常態化培訓機制，并將反壟斷合規培訓作為一項重要內容納入企業年度業務培訓計劃中。要圍繞壟斷風險的潛在來源、具體表現、典型特征、法律后果、預防措施以及行業規范等，采取定期培訓、集中式培訓、抽調式遠程培訓等靈活多樣的方式進行針對性培訓，提升企業員工反壟斷合規的意識和能力，為企業反壟斷合規管理工作的有效運行提供堅實保障。

優化企業反壟斷合規運行的管理流程。根據自身經營規模、組織管理體系、內部控制環境、業務內容、交易對象以及整個市場環境，分析和評估競爭合規風險的潛在來源、發生的可能性、后果的嚴重性，對企業合規風險不同方面進行細致分級，確立優先級反壟斷合規事項。在此基礎上，根據不同職位、級別和工作范圍，對員工開展風險測評、風險分級和風險提醒工作。要建立健全反壟斷合規風險處置機制，識別評估各類風險，采取恰當的控制和應對措施。當措施不足以化解風險時，應停止該風險行為。如果不幸發生了反壟斷合規風險事件，平臺企業應積極配合相關部門開展執法調查，依法及時采取補救措施，充分運用《反壟斷法》規定的寬大制度和承諾制度，最大程度地降低風險和損失。

健全平臺企業反壟斷合規支持制度。逐步探索建立反壟斷合規工作的決策咨詢機制，就經營管理中遇到反壟斷合規問題向相關機構及專業人員進行咨詢；建立反壟斷合規的匯報和審核機制；反壟斷合規機構及相關人員應定期向企業決策層和高級管理層匯報反壟斷合規管理情況，并提出針對性的建議[7]；建立企業反壟斷合規的審核機制，事先對平臺企業生產經營重大決策、擬簽訂的重要協議等是否符合《反壟斷法》和《反不正當競爭法》等相關法律規定進行預防性的風險研判；定期自我評估或邀請第三方機構評估企業反壟斷合規執行情況并適時加以調整改進[8]。

培育平臺企業反壟斷合規文化。將反壟斷合規管理工作融入平臺企業的日常運營和經營管理活動中，結合企業具體運營情況學習《反壟斷法》《反不正當競爭法》等法律法規，努力形成公平競爭、開放包容的企業文化。文化一旦形成，必將大大激發企業的創新能力，并為平臺企業可持續發展注入源源不斷的活力。