完善新市民金融服務(wù)的基本邏輯和路徑

李庚南

“新市民”是公共服務(wù)領(lǐng)域的熱詞，其生存狀況也越來越受到各方的關(guān)注。毋庸置疑，新市民在推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化大發(fā)展中作出了重要貢獻(xiàn)。無論是從促進(jìn)共同富裕角度，還是從推動(dòng)普惠金融高質(zhì)量發(fā)展角度，如何完善新市民金融服務(wù)都是繞不開的課題。近年來，圍繞改善新市民公共服務(wù)特別是金融服務(wù)可獲得性、提升新市民歸屬感的系列政策相繼出臺(tái)，理論界也見仁見智、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策；但是，從金融實(shí)務(wù)部門看，無論是新市民身份的識(shí)別，還是差異化的服務(wù)與產(chǎn)品打造、風(fēng)險(xiǎn)防范，乃至新市民群體的金融健康水平提升，都面臨諸多實(shí)際困難和挑戰(zhàn)，需要不斷探索。

如何科學(xué)合理界定新市民的邊界

顯然，新市民是相對(duì)于老市民而言的，隨著時(shí)間的推移，新市民將變成老市民。但新老市民的界定并非完全以時(shí)間為界，還包括居住情況、職業(yè)特征等。作為脫胎于我國(guó)戶籍制度的特有現(xiàn)象，“新市民”的范疇實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)逐漸演變的過程。

最初新市民指的是長(zhǎng)期居住在城市并有相對(duì)固定工作的農(nóng)民工。國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中將“新市民”的范疇擴(kuò)展至“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新就業(yè)大學(xué)生等”；2022年3月，人民銀行、原銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》進(jìn)一步明確了“新市民”的范疇,“指因本人創(chuàng)業(yè)就業(yè)、子女上學(xué)、投靠子女等原因來到城鎮(zhèn)常住，未獲得當(dāng)?shù)貞艏颢@得當(dāng)?shù)貞艏粷M三年的各類群體，包括但不限于進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)大中專畢業(yè)生等”（見表1）。

按照《關(guān)于加強(qiáng)新市民金融服務(wù)工作的通知》，新市民的內(nèi)涵已由最初具體的農(nóng)民工拓展為“來到城鎮(zhèn)常住，未獲得當(dāng)?shù)貞艏颢@得當(dāng)?shù)貞艏粷M三年的各類群體”，因此其外延或邊界較之前已有了很大拓展，不僅包括外來務(wù)工人員、新就業(yè)的大中專畢業(yè)生，還包括隨遷老人。實(shí)際上還包括與外來務(wù)工人員相對(duì)應(yīng)的企業(yè)主（自雇人士）、地方政府引入的高端人才以及各類機(jī)構(gòu)、組織異地交流的高管等未獲得當(dāng)?shù)貞艏颢@得當(dāng)?shù)貞艏粷M三年的群體。這些不同群體，在享受公共服務(wù)均等化方面的程度顯然存在差異較大；不同類型的新市民在同一公共服務(wù)領(lǐng)域面臨的問題和困難也不同。例如，在融資領(lǐng)域，一般外來務(wù)工人員顯然因資質(zhì)、抵押物等問題，融資存在一定的困難；但若外來人員是以小微企業(yè)主、個(gè)體工商戶的身份存在，則既有的金融服務(wù)已有相應(yīng)的產(chǎn)品對(duì)接，這方面并無新老市民之分。新市民實(shí)際上也是分層分類的，在公共服務(wù)均等化方面所面臨的問題不能一概而論。當(dāng)前，公共服務(wù)均等化方面面臨的主要和突出矛盾其實(shí)集中在外來務(wù)工人員。按照統(tǒng)計(jì)部門數(shù)據(jù)，我國(guó)新市民人口數(shù)量在3億人左右，鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口、城際轉(zhuǎn)移人口和落戶不滿三年的人口分別約有1.72億、8200萬和4600萬。也就是說，外來務(wù)工人員占88%。因此，解決新市民問題應(yīng)聚焦于外來務(wù)工人員。

誠(chéng)然，新市民是從其他地方流動(dòng)而來，并穩(wěn)定居住在城市之中的人口。但是，若僅以此界定新市民，則容易將新市民問題泛化，不利于核心問題的解決。關(guān)于如何合理界定新市民的邊界，至少有以下幾個(gè)認(rèn)知誤區(qū)需要澄清：其一，農(nóng)民工≠外來務(wù)工人員?！稗r(nóng)民工”的表述雖然已經(jīng)是一種被廣為接受的對(duì)外來務(wù)工人員的代稱，但其實(shí)非常不準(zhǔn)確。實(shí)際上，對(duì)于一個(gè)城市而言，外來務(wù)工人員除了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還包括城市間轉(zhuǎn)移人口。這部分人口本身就屬于城鎮(zhèn)居民，并非農(nóng)民。其二，新市民≠靈活用工人員。新市民的就業(yè)大多以靈活用工的形式存在，但靈活用工人員并不等于新市民。實(shí)際上，城市居民特別是城市的下崗人員也可能加入靈活用工群體，成為網(wǎng)約車司機(jī)，成為快遞小哥，成為城市“騎手”。其三，新市民≠新就業(yè)大中專畢業(yè)生。實(shí)際上，新就業(yè)大中專畢業(yè)生中有很多本地生源，其本身就擁有本地戶籍，屬于本地市民，而非新市民。其四，新市民≠低收入群體。誠(chéng)然，就新市民的主體即進(jìn)城務(wù)工人員而言，其往往處于工作強(qiáng)度大、收入水平低、居住條件差的狀況，但新市民并非都處于生活的底層、社會(huì)的邊緣。新市民中也有很多是比較成功的企業(yè)主及企業(yè)高管。這部分人群由于種種原因未取得當(dāng)?shù)貞艏蛉〉脩艏礉M三年，或者因其流動(dòng)的不確定性，本就沒有取得當(dāng)?shù)貞艏囊庠福蚨矊儆谛率忻?。但這一群體的社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)條件顯然與一般的進(jìn)城務(wù)工人員不可同日而語。

有了這些認(rèn)知，才能真正了解新市民的合理訴求，才能有針對(duì)性地完善新市民金融服務(wù)，才能找到正確的方向和適當(dāng)?shù)哪Ｊ郊鞍l(fā)展空間。

如何理性看待新市民金融服務(wù)問題

新市民概念源于居住屬性，但又超越了居住屬性。其內(nèi)核是努力縮小和消除新、老市民之間在基本公共服務(wù)和金融服務(wù)等方面的差距。最基本的認(rèn)知是，做好新市民金融服務(wù)是改善新市民公共服務(wù)可獲得性、提升新市民歸屬感的應(yīng)有之義。但實(shí)際上，新市民服務(wù)背后反映的是國(guó)家的戰(zhàn)略導(dǎo)向，與國(guó)家推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相呼應(yīng)。新市民金融服務(wù)既是一個(gè)普惠金融問題，又是一個(gè)社會(huì)治理問題。從共同富裕角度看，做好新市民金融服務(wù)，是完善社會(huì)治理、實(shí)施“提低擴(kuò)中”的應(yīng)有之義；作為城市化過程中規(guī)模擴(kuò)張最快與發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮娜后w，新市民不僅是促消費(fèi)擴(kuò)內(nèi)需與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的中堅(jiān)力量，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)。從普惠金融角度看，做好新市民金融服務(wù)，是拓展普惠服務(wù)邊界，促進(jìn)普惠金融高質(zhì)量發(fā)展，特別是提升普惠金融健康水平的重點(diǎn)。

“新市民”從一開始就是一個(gè)模糊的、非精確的存在。這種不精確性勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致金融實(shí)務(wù)部分在實(shí)踐操作中面臨諸多現(xiàn)實(shí)困惑。因此，有效推進(jìn)和完善新市民金融服務(wù)的前提是對(duì)新市民金融服務(wù)問題本身有理性客觀的認(rèn)識(shí)。

完善新市民金融服務(wù)的根本路徑不是差異化而是均等化。新市民問題的提出，意味著我們的市民服務(wù)體系方面存在短板和漏洞，在社會(huì)均等化服務(wù)方面存在不公。因此，新市民服務(wù)問題的解決，不是靠差異化、定制化的服務(wù)，而是要從整個(gè)城市管理體系和制度機(jī)制著手，努力消除阻礙新市民享受均等化服務(wù)的制度短板和漏洞。提供新市民金融服務(wù)的本質(zhì)不應(yīng)局限于對(duì)新市民的識(shí)別并提供針對(duì)性的服務(wù)，而應(yīng)靶向推進(jìn)金融服務(wù)的均等化、普惠化。優(yōu)化新市民金融服務(wù)，不是要提供較老市民更優(yōu)惠的條件，提供綠色通道，而應(yīng)著力于消除新市民享受與老市民同等金融服務(wù)的門檻和障礙。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)而言，不能為了開展新市民金融服務(wù)而服務(wù)，這顯然不符合完善新市民金融服務(wù)、促進(jìn)金融服務(wù)均等化的初衷。

新市民面臨的金融服務(wù)問題，并不一定是單純的新市民問題，很多時(shí)候是新老市民共同面臨的問題。不應(yīng)把共性的金融服務(wù)問題歸為新市民金融服務(wù)問題。如新市民中的個(gè)體工商戶、小微企業(yè)主，其融資問題屬于普惠金融的范疇，金融機(jī)構(gòu)已有比較成熟的適用于新老居民的產(chǎn)品對(duì)接，這方面的融資問題不應(yīng)歸為新市民金融服務(wù)問題。實(shí)際上，在銀行、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)過往的金融服務(wù)客群中，有很多服務(wù)和產(chǎn)品已經(jīng)覆蓋了新市民群體，新老市民金融服務(wù)本身存在較大的重疊性。因此，在完善新市民金融服務(wù)的同時(shí)，更應(yīng)在提升老市民金融服務(wù)質(zhì)效上下功夫。

完善新市民金融服務(wù)不應(yīng)局限于融資領(lǐng)域，還需關(guān)注保險(xiǎn)等社會(huì)托底服務(wù)。新市民金融服務(wù)的主要訴求包括以下兩點(diǎn)：一是基礎(chǔ)賬戶的開立。目前，在存款、匯款、理財(cái)?shù)然A(chǔ)金融服務(wù)方面，新市民與老市民沒有根本區(qū)別。真正令新市民感到不適的是賬戶開立問題。新市民的流動(dòng)性強(qiáng)，與工資發(fā)放掛鉤的基礎(chǔ)賬戶也變更比較頻繁，即使開立基礎(chǔ)賬戶的要求在新老市民間無差異，新市民在開立基礎(chǔ)賬戶方面依然會(huì)感到不適。但總體看，新市民在享受基礎(chǔ)金融服務(wù)方面并無明顯障礙。二是融資需求。如果是創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新需求，目前金融機(jī)構(gòu)在個(gè)人經(jīng)營(yíng)性貸款、小微企業(yè)貸款方面已形成比較成熟的服務(wù)模式和產(chǎn)品。有工商執(zhí)照或雖無工商執(zhí)照但有攤位證等，均可申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)貸，這些在新老市民之間并無區(qū)別。如果是個(gè)人消費(fèi)貸款，目前也有相應(yīng)的產(chǎn)品對(duì)接。對(duì)于符合購(gòu)房政策且具備購(gòu)房能力、收入穩(wěn)定的新市民，銀行機(jī)構(gòu)提供給新市民的有各種類似安居貸的產(chǎn)品，還提供住房租賃、裝修、車位租用等貸款服務(wù)。這些方面其實(shí)并無戶籍的約束，新市民基本能享受與老市民一樣的消費(fèi)金融產(chǎn)品。但在保險(xiǎn)方面的需求，對(duì)新市民而言顯得尤為重要和迫切。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)能為新市民群體提供各種職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障和補(bǔ)償，能為新市民的養(yǎng)老、健康問題提供托底服務(wù)。

當(dāng)前新市民金融服務(wù)的痛點(diǎn)

其實(shí)，金融機(jī)構(gòu)向新市民提供金融服務(wù)與向老市民提供金融服務(wù)在理念行為模式上并無根本區(qū)別，信息的透明性、對(duì)稱性和抵押擔(dān)保物的充分、有效性，始終是商業(yè)銀行授信決策的根本遵循。只不過較之于老市民，新市民自身的資質(zhì)更缺乏，提供的可資信用評(píng)估的信息更加稀少、透明性更低、不對(duì)稱性問題更加凸出，可抵押的資產(chǎn)更稀缺。

新市民身份識(shí)別難問題。這是金融機(jī)構(gòu)開展新市民金融服務(wù)面臨的首要問題。目前，戶籍信息是識(shí)別新市民的關(guān)鍵信息，而這方面信息的共享程度仍較低。銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身數(shù)據(jù)庫中普遍缺乏有關(guān)字段，缺乏識(shí)別新市民的有效手段。當(dāng)然，這種問題是基于以差異化方式服務(wù)新市民的邏輯。如果按照推進(jìn)新市民與老市民金融服務(wù)均等化的邏輯，這一問題或并非關(guān)鍵。

新市民高流動(dòng)性問題。由于新市民特別是進(jìn)城務(wù)工人員大多具有高流動(dòng)性、工作不穩(wěn)定性特征，歷史信用數(shù)據(jù)相對(duì)空白，很難提供穩(wěn)定的收入證明，個(gè)人信用信息缺乏，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)授信或提供保險(xiǎn)類服務(wù)面臨較大的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。特別是新市民應(yīng)用場(chǎng)景中的部分?jǐn)?shù)據(jù)是由新市民自行提交審批后賦分的，缺乏信息校驗(yàn)，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性主要依賴新市民的參與情況，缺乏數(shù)據(jù)真實(shí)性交叉驗(yàn)證。這是金融機(jī)構(gòu)拓展新市民業(yè)務(wù)的主要顧慮，也是新市民金融服務(wù)問題的關(guān)鍵所在。新市民“戶籍未滿三年”的特征在其他公共服務(wù)領(lǐng)域未必存在明顯障礙，但是在金融領(lǐng)域，則直接關(guān)系其信息資信的積累問題，因而影響金融服務(wù)的門檻條件。

新市民保險(xiǎn)供給與需求存在明顯錯(cuò)位。一方面，能覆蓋新市民的保險(xiǎn)供給明顯不足。由于大多新市民社保未在當(dāng)?shù)芈涞兀糠直ｋU(xiǎn)數(shù)據(jù)獲取難，針對(duì)新市民特征的專屬保險(xiǎn)產(chǎn)品較難開發(fā)。新市民特別是靈活就業(yè)人員與用工方勞動(dòng)雇傭關(guān)系復(fù)雜，未簽署勞動(dòng)合同也未購(gòu)買社保的情況比較普遍，也使相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)面臨發(fā)展困境。而且，團(tuán)體意外險(xiǎn)和雇主責(zé)任險(xiǎn)市場(chǎng)整體賠付高于保險(xiǎn)公司的承受范圍，也制約了其面向新市民提供保險(xiǎn)供給服務(wù)。另一方面，新市民在保險(xiǎn)方面的需求意愿并不強(qiáng)，社會(huì)保障參與度低。新市民中的主體即進(jìn)城務(wù)工人員，其面臨的職業(yè)傷害風(fēng)險(xiǎn)較高，而該群體金融知識(shí)儲(chǔ)備相對(duì)薄弱，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)、投保意識(shí)都不強(qiáng)。而且，由于工作流動(dòng)性大，大部分新市民無法穩(wěn)定參保，且主動(dòng)繳納社保的意識(shí)低。

改善新市民金融服務(wù)的路徑

把服務(wù)好老市民作為完善新市民金融服務(wù)的前提和基礎(chǔ)。毋庸諱言，實(shí)際上現(xiàn)有的金融服務(wù)體系與機(jī)構(gòu)在服務(wù)市民方面還存在諸多問題、短板和缺陷，金融服務(wù)的滿意度還不盡如人意。既有的金融服務(wù)還存在諸多亟待完善的方面。當(dāng)然，這并非意味著要服務(wù)好老市民之后才考慮服務(wù)新市民，而是應(yīng)立足于既有金融服務(wù)的完善，把服務(wù)新市民納入服務(wù)老市民、不斷完善老市民金融服務(wù)的漸進(jìn)過程中；在統(tǒng)籌新老市民金融服務(wù)中促進(jìn)金融服務(wù)的均等化，提升普惠金融水平。金融服務(wù)新市民的方向就是要解決新市民較老市民而言難以獲得的服務(wù)，努力讓新市民獲得與老市民同樣或接近的均等化服務(wù)，而不是跳過老市民另搞一個(gè)體系，為了片面追求新市民服務(wù)工作成效，而推出一套甚至超越原居民的金融服務(wù)，那將是本末倒置。

分層分類推進(jìn)新市民金融服務(wù)。新市民的內(nèi)涵決定了其外延的寬闊性和復(fù)雜性，也因此使得其享受包括金融服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)程度存在較大差異。例如，剛畢業(yè)的大學(xué)生，雖基本能享受到與一般市民的均等化服務(wù)，但其共性的問題或是安居問題；而進(jìn)城務(wù)工人員的境況或截然相反，在包括金融服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)方面往往無法獲得均等化待遇。如何改善這一層次新市民的金融服務(wù)才是金融服務(wù)真正的痛點(diǎn)、難點(diǎn)和短板所在。因此，需要在對(duì)新市民進(jìn)行合理分層的基礎(chǔ)上，確定金融服務(wù)新市民的重點(diǎn)和落腳點(diǎn)，了解新市民金融服務(wù)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)。要對(duì)服務(wù)對(duì)象的金融訴求進(jìn)行分析研究，分清輕重緩急，尋找有效突破口，從而增強(qiáng)新市民的金融服務(wù)獲得感。

推進(jìn)新市民金融服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。金融服務(wù)新市民的基本邏輯應(yīng)該是努力消除新市民金融需求滿足程度向老市民金融需求滿足程度靠攏過程中面臨的各種體制機(jī)制障礙。因此，要通過梳理既有產(chǎn)品與服務(wù)，對(duì)制約新市民享受金融服務(wù)的因素、門檻進(jìn)行分類，弄清楚哪些領(lǐng)域的金融服務(wù)對(duì)新市民設(shè)有門檻、有哪些門檻，在梳理現(xiàn)有的制約新市民享受金融服務(wù)的因素基礎(chǔ)上，要探索新市民金融服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化。一方面，要在現(xiàn)有的制度框架體系內(nèi)，形成對(duì)新市民金融服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化流程、標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，以對(duì)接新市民差異化的金融服務(wù)需求，最大可能地消除新老市民在享受金融服務(wù)方面的不均等性，以標(biāo)準(zhǔn)化提升新市民金融服務(wù)的獲得感。另一方面，要針對(duì)新市民金融需求的“廣、多、散、碎、零”特征，從商業(yè)可持續(xù)角度出發(fā)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)探索新市民金融供給的規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、批量化，提升服務(wù)的集成性，既能有效降低營(yíng)銷成本，也便于流程化風(fēng)險(xiǎn)控制、提升金融服務(wù)質(zhì)效。

關(guān)注并提升新市民的金融健康水平。從前述對(duì)新市民的分層剖析看，以進(jìn)城務(wù)工為主的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口、剛畢業(yè)的大學(xué)生無疑是新市民金融服務(wù)最薄弱的環(huán)節(jié)。這類新市民收入相對(duì)偏低、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和緩釋能力都比較弱，或因金融知識(shí)相對(duì)缺乏，或因缺乏社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，或因消費(fèi)意識(shí)失當(dāng)，很容易掉入各種金融陷阱?，F(xiàn)實(shí)中，新市民中的低收入群體因以卡養(yǎng)卡、共債而陷入債務(wù)困境的案例不勝枚舉?？梢哉f，相對(duì)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)背景的金融需求，以進(jìn)城務(wù)工人員為代表的新市民群體在純消費(fèi)金融領(lǐng)域的金融健康狀況不太樂觀。因此，在當(dāng)前背景下，金融服務(wù)新市民顯然應(yīng)該把促進(jìn)新市民金融健康放在首要位置，強(qiáng)化對(duì)新市民金融服務(wù)的適當(dāng)性管理，減少不規(guī)范金融行為對(duì)新市民權(quán)益的侵害，幫助新市民避免因財(cái)務(wù)接續(xù)可能中斷和財(cái)務(wù)脆弱而蒙受金融健康損失。要加強(qiáng)行為監(jiān)管，及時(shí)遏制各種非法金融活動(dòng)，努力清除各種金融陷阱。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過開展金融教育提升新市民金融素質(zhì)等，引導(dǎo)其理性選擇適合自身的金融產(chǎn)品，使其財(cái)務(wù)狀況保持在健康的狀態(tài)。