化解地方債務風險的幾點思考

2023年10月底，中央金融工作會議在北京召開。會議指出，建立防范化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務結構。當前，我國地方政府債務總體可控，但同時也存在地方債務總規(guī)模增長較快、占政府總債務比重較高、地方債務中隱性債務占比較高、部分地區(qū)償債壓力較大等風險問題，受到社會廣泛關注，個別國際機構甚至下調我國主權信用評級。本文就化解地方債務風險問題提出幾點思考。

地方債務問題的歷史回顧

根據(jù)官方定義，廣義地方債務包括地方政府債務（一般債和專項債）和地方融資平臺債務。前者作為通行的金融市場融資工具，起源于20世紀90年代初，后者則是2009年國務院正式批準地方政府發(fā)行的地方債。根據(jù)我國的實際情況，地方政府是中央政府的組成部分，地方政府債券與中央財政國債從舉債主體上并沒有差異。地方債券發(fā)行公開明確，納入地方財政預算體系。與之相比，地方融資平臺債務則具有鮮明的二元特征，是我國地方財政體系的特殊產物。

地方融資平臺即投資者通稱的“城投公司”，誕生于20世紀90年代，其產生的時代背景是社會主義市場經(jīng)濟轉型過程中，中央與地方財政分稅制改革，地方政府財力在維持基本職能運轉中需要依靠專門的實體企業(yè)作為融資工具，來滿足日益增長的基礎設施建設融資需求。2000年以后隨著我國城市化進程加快，房地產行業(yè)蓬勃興起及土地財政登上歷史舞臺，以土地出讓收益及其他公共事業(yè)經(jīng)營收入為還款來源的地方融資平臺如雨后春筍般涌現(xiàn)。特別是2009年，在經(jīng)歷全球金融危機以后，地方政府為了拉動本地經(jīng)濟的增長，紛紛設立融資平臺進行舉債建設。

中央政府較早地意識到了地方融資平臺盲目擴張可能會帶來的財政亂象和金融隱患，先后于2012、2014和2018年多輪次對以地方融資平臺債務為主的地方債務進行摸底和清理，監(jiān)管的重點放在地方隱性債務和影子銀行等領域。中央財政金融部門在管控平臺債務的同時，為滿足地方政府融資需求采取了“開前門堵后門”疏堵結合等方式，加快了地方政府債券發(fā)行進度，并通過債務置換方式，不斷將“隱性債務顯性化”，以及融資平臺債務向地方政府債券轉化。

對地方融資平臺債務的分析

地方債務特別是地方融資平臺債務的存在和發(fā)展有著特殊的歷史脈絡，并存在顯著的結構性缺陷。化解地方債務風險問題，更需要客觀辯證地分析其產生的內在邏輯。

回顧二十多年的發(fā)展歷程，地方政府利用融資平臺舉債超前建設，極大地推進了我國城鎮(zhèn)化進程，城市面貌日新月異，民生基本公共服務條件獲得極大改善。地方政府雖然承擔著巨大債務負擔，但也積累形成了百萬億量級的地方國有資產，地方債務支持的建設活動成為儲蓄轉化為投資的主渠道。地方融資平臺承擔了大量基礎設施建設，拉動了固定資產投資，擴大了國內需求。特別是在經(jīng)濟新常態(tài)下，融資平臺在應對外部市場沖擊、消化實體產業(yè)部門產能過剩、穩(wěn)定經(jīng)濟增速和引導社會資金流動等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

但是，政府融資平臺特殊的多重身份，在目前的市場環(huán)境和監(jiān)管體制下，也可能會造成市場失靈和資源配置扭曲。以城投公司為代表的融資平臺，實際上承擔著地方政府基本建設融資功能，并不完全是自主決策的市場主體。眾所周知，融資平臺公司缺乏造血能力，其主要收入和還債來源依然是地方政府土地開發(fā)出讓收益，即使是可以帶來持續(xù)現(xiàn)金流的公用設施運營收入，也受限于民生剛需而缺乏獨立的定價權。為此，業(yè)界人士將融資平臺視作地方政府信用捆綁的“第二財政”。與此同時，融資平臺作為企業(yè)法人，融資舉債又是企業(yè)行為，并不納入地方政府預算管理框架，缺少制度約束。融資平臺的這種雙重屬性一方面享受著地方政府信用背書，在金融市場能以低成本獲取資金，甚至形成“城投剛兌預期”的非理性認知，對其他競爭性行業(yè)的市場融資構成不公平競爭；另一方面融資平臺缺乏財政預算約束，造成了過去十年來融資平臺債務規(guī)模的急劇膨脹。

融資平臺債務除存在無序擴張外，其內部結構也不合理。我國政府債務有別于其他主要經(jīng)濟體，雖然名義上政府部門杠桿率并不高，但存在債務層級，即中央比重低而地方比重高，融資平臺債務規(guī)模高于地方政府債券規(guī)模。即便在數(shù)千家融資平臺內部，也呈現(xiàn)越是基層融資平臺，數(shù)量和債務規(guī)模占比越高的態(tài)勢。從地區(qū)分布來看，中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于本地缺少有競爭力的產業(yè)，為完成地方固定資產投資等考核指標，不考慮地區(qū)資源稟賦盲目上項目，其地方債務負擔比率遠遠高于經(jīng)濟基礎好的東部地區(qū)。這種結構扭曲造成了發(fā)債主體信用與發(fā)債規(guī)模倒掛，出現(xiàn)“越是缺少還債能力越傾向舉債”的逆選擇現(xiàn)象，影響了地方政府總體信用環(huán)境。2020年新冠疫情以來，隨著地方政府減稅讓利和保障民生投入加大，地方財政收支缺口擴大，導致部分經(jīng)濟條件薄弱的融資平臺出現(xiàn)違約事件。

化解地方債務風險的政策建議

一是增強償債能力，控制地方債務總規(guī)模。2023年上半年地方債券發(fā)行規(guī)模有所收縮，但地方債務總規(guī)模仍在增加，全國地方政府債務余額2022年6月末為34.75萬億元、2023年6月末為37.8萬億元。地方政府債務余額增速從2019年起就高于地方公共預算收入增速和政府性基金收入增速，近幾年地方本級一般公共預算收入增速和地方政府性基金本級收入增速出現(xiàn)較大幅度放緩甚至出現(xiàn)負增長，增加了地方政府的償債壓力。未來應通過穩(wěn)定預期改善房地產市場發(fā)展等多種手段，為化解地方債務風險提供“源頭活水”，緩釋地方政府債務規(guī)模風險。

二是注重降低地方政府隱性債務規(guī)模。堅決遏制隱性債務增量，嚴堵違法違規(guī)舉債融資的“后門”，強化地方國有企事業(yè)單位債務融資管控，嚴禁違規(guī)為地方政府變相舉債。穩(wěn)妥化解隱性債務存量，建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現(xiàn)債務人、債權人合理分擔風險。妥善解決地方融資平臺債務問題，引入資產管理公司等外部主體參與地方融資平臺債務重整，通過市場化手段延緩風險暴露周期，最大限度緩釋地方融資平臺債務違約風險。

三是平衡中央與地方的稅收劃分和支出責任。從制度層面解決地方政府債務攀升的結構性問題，需要平衡地方政府的財政事權與財政支出責任，可以拓展地方財源和上收部分事權到中央政府。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，截至2022年末，全國地方政府法定債務余額為35.1萬億元，加上納入預算管理的中央政府債務余額25.9萬億元，全國政府債務余額為61萬億元，地方政府債務占政府總債務的比重較高。通過中央政府發(fā)行國債或由省級政府發(fā)行一般債為公共產品特別是基礎設施建設融資，而不是讓地方基層政府采用市場化手段進行融資，可以提高經(jīng)濟理性，降低地方政府償債壓力和債務風險。

四是及時緩釋部分地區(qū)償債壓力風險。目前，東部地區(qū)地方政府債務余額較高，但負債率較低，償債壓力較小，東北地區(qū)、西南地區(qū)、西北地區(qū)部分省份的負債率較高，償債壓力較大。要高度重視部分地區(qū)的地方政府債務風險，以地方政府為主體探索債券展期、置換等化債途徑，化解短期債務違約風險。省級政府要做好債務危機風險預案。各地具體情況不同，不能簡單照搬復制單一模式，應探索適合本地實際情況的債務風險化解方案。