鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管問題及策略探究
——以湖北省X 鄉(xiāng)為例

●乾 美

科學(xué)、 合理地監(jiān)管財(cái)政資金是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金合理使用以及提高財(cái)政資金使用效益的有效途徑，也是保障鄉(xiāng)村振興工作落地落實(shí)的重要手段。 職能部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不僅需要加強(qiáng)對財(cái)政資金監(jiān)管的重視及研究，建立健全監(jiān)管機(jī)制，在制定資金監(jiān)管方案、 建立健全監(jiān)管制度的同時(shí)，還應(yīng)完善監(jiān)管方式、加大監(jiān)管執(zhí)行力度，樹立科學(xué)監(jiān)管理念，激勵(lì)監(jiān)管人員積極參與到資金監(jiān)管工作當(dāng)中， 提升資金監(jiān)管力度及監(jiān)管水平，增強(qiáng)財(cái)政保障供應(yīng)能力，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能， 更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管的必要性

（一）及時(shí)反饋財(cái)務(wù)收支信息

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作的開展可增加財(cái)務(wù)部門對資金管理的重視，保證財(cái)政收支信息及時(shí)反饋。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常運(yùn)轉(zhuǎn)以及各項(xiàng)目的展開均存在資金收支情況， 此類信息的及時(shí)反饋可提高資金監(jiān)管方案制定的實(shí)效性以及精準(zhǔn)性， 進(jìn)而提高財(cái)政資金監(jiān)管效率。 同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管可為財(cái)務(wù)收支信息的反饋創(chuàng)造良好條件， 且有助于財(cái)務(wù)收支信息反饋機(jī)制的創(chuàng)建與完善， 為上級部門做出正確的資金調(diào)用決策提供參考信息。 另外，財(cái)政資金監(jiān)管是一個(gè)長期的過程， 貫穿于整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)營及管理工作中， 有助于保障財(cái)務(wù)收支信息的實(shí)時(shí)記錄， 便于財(cái)務(wù)人員及時(shí)反饋財(cái)務(wù)收支信息。

（二）提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理水平

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作的開展可引導(dǎo)單位財(cái)務(wù)人員樹立全新的資金管理理念，創(chuàng)新資金監(jiān)管模式，不斷提高單位資金監(jiān)管水平。

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員需要注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新與完善，依據(jù)實(shí)際情況，實(shí)時(shí)調(diào)整監(jiān)管方案及監(jiān)管機(jī)制， 確保資金監(jiān)管順應(yīng)時(shí)代發(fā)展， 符合鄉(xiāng)村振興的實(shí)時(shí)發(fā)展要求。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管還需要財(cái)務(wù)人員注重管理方式的創(chuàng)新，重視先進(jìn)信息技術(shù)的引進(jìn)與應(yīng)用，推動(dòng)財(cái)務(wù)管理水平穩(wěn)步提升。

（三）積極發(fā)揮監(jiān)督職能

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管， 豐富監(jiān)管方式， 促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用公開化、透明化，能有效避免資金濫用、貪污腐敗等問題的出現(xiàn)， 推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金按照預(yù)算有效執(zhí)行， 持續(xù)推進(jìn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，使國家政策能真正落實(shí)落地，有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管存在的問題

（一）缺乏制度保障，監(jiān)管職能不明

一是內(nèi)部控制制度不完善。 財(cái)政資金監(jiān)管首先要從內(nèi)部著手，建立和完善相關(guān)內(nèi)控制度，從源頭上保障資金安全，防范資金管理風(fēng)險(xiǎn)。 從鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金內(nèi)部控制制度上來說，當(dāng)前制度不完善且無法有效運(yùn)行，再加上資金撥付多是領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督把控， 很容易出現(xiàn)資金管理方面的問題， 甚至出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象。 以湖北省X 鄉(xiāng)為例，目前內(nèi)控管理沒有形成健全完善的制度，在財(cái)政資金規(guī)范使用方面也不夠重視，資金使用效率較低，缺乏專項(xiàng)資金審批制度；缺乏內(nèi)控管理意識，無法按照設(shè)計(jì)的內(nèi)控制度執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)人員少且流動(dòng)大，甚至可能出現(xiàn)沒有足夠的財(cái)務(wù)人員實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離的現(xiàn)象。

二是缺乏行之有效的監(jiān)管方案。財(cái)政資金監(jiān)管需要有明確的監(jiān)管方案和工作流程，細(xì)化監(jiān)管職責(zé)，明確監(jiān)管范圍， 對財(cái)政收入資金、 財(cái)政支出資金、涉農(nóng)資金、村級資金等明確監(jiān)管工作目標(biāo)和流程，突出監(jiān)管重點(diǎn)，建立健全監(jiān)管機(jī)制、信息通報(bào)和反饋機(jī)制，完善監(jiān)督檢查和責(zé)任追究制度。 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管方案由各地按照實(shí)際制定，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。 例如，X 鄉(xiāng)根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》以及《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督檢查工作的通知》等文件， 制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作方案、信息通達(dá)工作辦法和流程、公示公開工作辦法和流程、 抽查檢查工作辦法和流程等， 對文件有規(guī)定的資金監(jiān)管按照規(guī)定執(zhí)行， 對文件規(guī)定不明或者無規(guī)定的其他專項(xiàng)資金， 則因?yàn)闆]有明確的監(jiān)管要求， 再加上缺乏監(jiān)管隊(duì)伍， 所以無法針對專項(xiàng)資金制定監(jiān)管方案。

三是部分項(xiàng)目類資金監(jiān)管的政策文件傳遞不暢通，甚至缺乏政策依據(jù)。項(xiàng)目資金主要用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、 自然生態(tài)環(huán)境及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。 除日常財(cái)政收支審核和審批等常規(guī)性資金監(jiān)管逐步完善外， 對于部分項(xiàng)目類資金監(jiān)管缺乏相應(yīng)的監(jiān)管政策和制度。 行業(yè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)，項(xiàng)目組織實(shí)施、 資金支付和項(xiàng)目公示等工作有些在行業(yè)部門，有些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所由于級別低、 信息渠道有限， 無法及時(shí)取得項(xiàng)目資金監(jiān)管政策文件，即使取得了相關(guān)文件，其中的監(jiān)管職責(zé)分工一般僅明確到縣級財(cái)政部門，并沒有延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管部門沒有具體的文件對應(yīng)相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)， 加上制度本來就不夠規(guī)范和嚴(yán)密， 導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對項(xiàng)目建設(shè)資金在申報(bào)立項(xiàng)、項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收等各個(gè)階段很難監(jiān)管到位。

四是屬地管理弱化監(jiān)管職能。 湖北省深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所由縣財(cái)政局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩頭管理，除人事管理權(quán)歸縣財(cái)政局外， 其他由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。 財(cái)政所直接服務(wù)地方政府， 實(shí)行屬地管理， 導(dǎo)致其職能較低，話語權(quán)較弱。 由于在行政管理上直接聽令地方政府， 即使在資金監(jiān)管上發(fā)現(xiàn)問題， 也無法直接按照相關(guān)制度執(zhí)行，因而對監(jiān)管對象缺乏震懾力，現(xiàn)實(shí)中只能按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)意見處理，嚴(yán)重影響了監(jiān)督的獨(dú)立性。

（二）監(jiān)管方式單一，監(jiān)管執(zhí)行不力

一是監(jiān)管方式單一。 目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金常用監(jiān)管方式有內(nèi)部控制監(jiān)督、內(nèi)外部審計(jì)、紀(jì)檢檢查等。 結(jié)合X鄉(xiāng)實(shí)際，內(nèi)部監(jiān)督中定期或不定期地抽查，因抽查人員為同單位人員，獨(dú)立性較弱，監(jiān)督效果不佳；而內(nèi)部審計(jì)因缺乏具備審計(jì)資格的人員，同時(shí)未形成內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，不利于監(jiān)督效力的發(fā)揮。

二是監(jiān)管執(zhí)行不力。 財(cái)政資金有效監(jiān)督的前提是預(yù)算編制準(zhǔn)確， 財(cái)務(wù)人員可以通過預(yù)算的編制和執(zhí)行監(jiān)管財(cái)政資金的撥付使用， 動(dòng)態(tài)掌握資金情況。 隨著預(yù)算管理一體化改革工作的推進(jìn)， 預(yù)算編制對準(zhǔn)確性要求越來越高。在實(shí)際預(yù)算編制過程中，基本支出預(yù)算可以參考往年數(shù)據(jù)， 但是由于部分項(xiàng)目支出缺乏調(diào)研論證， 易造成資金結(jié)余浪費(fèi)。 以X 鄉(xiāng)為例，2022 年申報(bào)扶貧安置點(diǎn)蔬菜基地建設(shè)項(xiàng)目150 萬元，立項(xiàng)批復(fù)后，資金下達(dá)，但因項(xiàng)目申報(bào)不嚴(yán)謹(jǐn)， 無法按照批復(fù)建設(shè)內(nèi)容實(shí)施， 不得不重新請示調(diào)整項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容， 造成項(xiàng)目資金閑置時(shí)間較長，且出現(xiàn)結(jié)余浪費(fèi)的情況。

（三）監(jiān)管意識淡薄，監(jiān)管能力欠缺

一是領(lǐng)導(dǎo)不重視， 監(jiān)管意識淡薄。 隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和預(yù)算管理一體化改革的推進(jìn)， 部分領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識模糊， 認(rèn)為監(jiān)管責(zé)任主要在縣級， 從而對財(cái)政資金監(jiān)管不夠重視， 缺乏科學(xué)完善的內(nèi)部控制制度和監(jiān)管體制機(jī)制， 在崗位職責(zé)分工時(shí)， 不嚴(yán)格按照不相容崗位相分離的要求進(jìn)行合理分工； 在預(yù)算編制時(shí)，不結(jié)合實(shí)際，無預(yù)算或超預(yù)算支出；在資金撥付時(shí)，不分基本支出和項(xiàng)目支出，隨意支出。

二是財(cái)務(wù)人員的專業(yè)性不強(qiáng)，監(jiān)管能力欠缺。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于基層， 條件艱苦，業(yè)務(wù)熟練的財(cái)務(wù)人員流動(dòng)快，財(cái)務(wù)人員常常處于青黃不接的狀態(tài)， 同時(shí)基層對人才吸引力有限， 難以招到專業(yè)財(cái)務(wù)人員， 導(dǎo)致基層財(cái)務(wù)人員水平參差不齊，專業(yè)能力不足，再加上對預(yù)算編制的重視程度不夠、 嚴(yán)肅性認(rèn)識不足， 對專項(xiàng)資金相關(guān)政策文件缺乏學(xué)習(xí)， 造成基層在財(cái)務(wù)制度執(zhí)行和財(cái)政資金監(jiān)管方面較為薄弱。

三、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管的策略建議

（一）建立健全監(jiān)督管理制度，明確監(jiān)督管理職責(zé)

1. 優(yōu)化完善內(nèi)部控制制度和財(cái)政資金監(jiān)管制度。 建立健全制度是財(cái)政資金監(jiān)管工作的前提， 只有不斷優(yōu)化完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理制度， 有章可循，按規(guī)矩辦事，才能強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管執(zhí)行力度， 有效降低財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。 優(yōu)化完善內(nèi)控制度和資金監(jiān)管制度， 建立與實(shí)際工作相結(jié)合的內(nèi)部控制制度， 按照實(shí)際設(shè)計(jì)資金監(jiān)管制度，能進(jìn)一步細(xì)化崗位職責(zé)，明確資金監(jiān)管流程和范圍， 保障財(cái)政資金安全和高效運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，還應(yīng)不斷強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管職能，設(shè)置專職監(jiān)管人員，保障監(jiān)管獨(dú)立性。

2. 制定可行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管方案。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見》 以及《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督檢查工作的通知》等文件，制定適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金監(jiān)管工作方案， 明確監(jiān)管工作流程和監(jiān)管范圍。 對財(cái)政收入資金、財(cái)政支出資金、涉農(nóng)資金、村級資金等明確監(jiān)管工作目標(biāo)和流程， 建立健全監(jiān)管機(jī)制、 信息通報(bào)和反饋機(jī)制，完善監(jiān)督檢查和責(zé)任追究制度。強(qiáng)化常規(guī)性資金監(jiān)管的同時(shí)，對項(xiàng)目類資金進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管， 特別是項(xiàng)目申請立項(xiàng)、啟動(dòng)實(shí)施、竣工驗(yàn)收、公示公開相關(guān)環(huán)節(jié)分散由幾個(gè)部門負(fù)責(zé)的，應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督管理。 同時(shí)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)公示公開項(xiàng)目建設(shè)情況，加強(qiáng)社會監(jiān)督，必要時(shí)依靠專業(yè)力量實(shí)施第三方審計(jì)監(jiān)督。

（二）完善資金監(jiān)管方式，強(qiáng)化資金監(jiān)管執(zhí)行

1.創(chuàng)新監(jiān)管方式，多元化監(jiān)管。 一方面，充分運(yùn)用內(nèi)部控制監(jiān)督、內(nèi)部抽查檢查、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管等，借助信息技術(shù)手段，對惠民惠農(nóng)補(bǔ)助資金等資金量龐大的項(xiàng)目， 充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)比對，構(gòu)建資金監(jiān)管預(yù)警及糾錯(cuò)機(jī)制； 另一方面，豐富外部監(jiān)管方式，除常有的審計(jì)局審計(jì)和紀(jì)委紀(jì)檢檢查外，還應(yīng)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)等平臺公開信息，引導(dǎo)社會公眾積極參與監(jiān)督，強(qiáng)化社會監(jiān)督。 而在項(xiàng)目資金監(jiān)管上，對于項(xiàng)目工程復(fù)雜、資金較大的，可依靠專業(yè)力量聘請第三方審計(jì)監(jiān)督。

2.準(zhǔn)確編制預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算編制過程中，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部預(yù)算管理力度，準(zhǔn)確編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，樹立“先有預(yù)算，后有支出”的基本原則。 逐步完善基本支出定員定額管理，建立項(xiàng)目庫管理制度，不得擅自擴(kuò)大開支范圍和提高開支標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)參考往年數(shù)據(jù)合理調(diào)整構(gòu)成，從嚴(yán)從緊控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出。 加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算，對超預(yù)算或無預(yù)算、超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用一律不予報(bào)銷。項(xiàng)目支出嚴(yán)格按照批復(fù)的項(xiàng)目和用途使用，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行改變項(xiàng)目內(nèi)容，擴(kuò)大使用范圍。 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，確保資金及時(shí)撥付到位，及時(shí)跟蹤項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，項(xiàng)目資金根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度撥付，項(xiàng)目竣工后要組織評審驗(yàn)收和績效考核，切實(shí)提高資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

（三）樹立科學(xué)監(jiān)管理念，強(qiáng)化監(jiān)管能力建設(shè)

1. 樹立強(qiáng)烈的監(jiān)管意識和科學(xué)的監(jiān)管理念。 監(jiān)管意識密切關(guān)系著監(jiān)管質(zhì)量， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)干部及專業(yè)人員要不斷增強(qiáng)監(jiān)管意識， 從思想上深刻認(rèn)識到監(jiān)管的必要性， 提高財(cái)務(wù)人員對財(cái)政資金監(jiān)管的重視， 通過探索與年度績效考核相掛鉤的方式， 鼓勵(lì)人員積極參與財(cái)政資金的監(jiān)管工作，充實(shí)財(cái)政資金監(jiān)管力量， 同時(shí)注重規(guī)范性監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)建與完善， 以充分發(fā)揮監(jiān)管職能作用。

2. 注重提升財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平和監(jiān)管能力。 領(lǐng)導(dǎo)干部及財(cái)務(wù)人員要主動(dòng)學(xué)習(xí)專業(yè)知識， 積極參加教育培訓(xùn)，提升專業(yè)素質(zhì)和技能。 同時(shí)，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員管理，挑選作風(fēng)正派、責(zé)任心強(qiáng)、 業(yè)務(wù)水平高的專業(yè)財(cái)會人員成立資金監(jiān)管小組，參與監(jiān)管工作。 此外， 保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)施監(jiān)管工作必要的經(jīng)費(fèi)，改善工作條件，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管力量，以進(jìn)一步提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理的效率和質(zhì)量，保障鄉(xiāng)村振興的發(fā)展意愿落地生根。