長江流域水生態補償機制建設研究

潘惠

摘要：為促進長江流域生態環境質量持續向好，聚焦水生態補償機制建設的核心目標，在明確長江流域主體功能定位的基礎上，以及長江流域水生態補償機制面臨生態保護補償機制理論基礎需進一步夯實、市場化多元化補償長效機制需進一步健全、生態保護補償政策制度體系需進一步完善、生態補償資金籌集方式單一等突出問題的背景下，圍繞限制與禁止類、修復與治理類、資源開發與建設類不同類型，分類建立了相應的生態補償機制，包括補償機制、補償范圍、標準、對象、方式，為推動長江流域水生態補償機制建設實踐提供思路與方法。

關鍵詞：生態環境； 水生態補償； 補償機制； 長江流域

中圖法分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2023.12.014

文章編號：1006-0081（2023）12-0082-06

0引言

近年來，國家積極推進流域生態保護補償建設，有關流域生態補償的政策體系和實踐探索漸趨豐富。隨著長江大保護等政策實施，長江流域生態環境有所改善，但仍然面臨諸多問題，如許多城鎮岸邊水域遭污染，不少支流污染較為嚴重，水土流失嚴重［1］。長江經濟帶環境污染問題嚴峻，局部生態系統功能退化，跨區域多要素生態環境問題交織，已成為制約長江經濟帶邁向高質量發展的瓶頸［2］。為了更好地保護長江流域水生態，亟需建立完善補償機制，激勵上游地區持續努力維護流域的生態環境，為下游地區提供優質的水源，推動流域的經濟社會可持續發展，實現經濟生態化和生態經濟化，避免上下游之間的資源與環境沖突。

全國各地逐步探索建立生態補償政策制度，探索開展跨省和省內流域生態補償工作。如新安江、赤水河、密云水庫等。從實踐經驗來看，現行流域生態保護補償機制不明，理論基礎需夯實，補償標準、補償基準等關鍵要素難以確定。流域生態補償引起了廣大學者的關注。陳冠宇等［3］基于外部性理論與外源流框架的橫向生態補償議程設置展開理論對話。莊超等［4］從強化激勵功能和促進協同角度，提出回歸跨省流域橫向生態補償的激勵功能、發揮長江流域協調機制功能、構建符合長江流域資源稟賦特點的補償基準體系等建議。李亞菲［5］提出，應當設立全流域生態補償基金，明確補償主體，規范化確立黃河保護利益評價指標體系，平衡好上下游、左右岸利益關系。楊榮芳等［6］提出，加快流域內的生態補償立法，建立流域環境綜合治理資金分攤制度和專門的管理機構，加強產業結構調整，采取項目支持和異地開發試點等長效補償機制。學界多從理論層面對流域水生態補償機制構建的內涵和外延以及構建普適性補償機制進行探討和研究。本文以此為研究背景，在深入揭示長江流域水生態補償機制面臨的突出問題基礎上，分析流域不同活動特點，分類建立相應的生態補償機制。

1突出問題

長江流域是跨越東、中、西地域的重要水系，它涵蓋了包括青海、西藏、貴州、廣西等19個省份，流域面積占據中國總面積近20%，多年平均水資源總量也占據全國水資源總量的36%，長江流域水生態補償面臨著諸多挑戰。

1.1水生態保護補償機制理論基礎需進一步夯實

（1） 補償范圍和主客體難以界定。水的流動性及公共物品屬性，導致主客體損益關系及補償范圍難以界定，大部分補償均由政府買單，市場化程度不高，難以持續實施［7］。

（2） 補償標準測算實際操作難度大。許多研究建議通過評估生態系統的效用，或者考慮由于保護水環境而導致的機會成本來確定補償標準，但這些方法并未充分反映出生態產品價值和保護成本［8］。由于多種客觀原因，實踐中計算結果可能會存在巨大偏差，甚至會與實際的財務需求和期望存在較大偏差。當前，為了有效地實現跨省橫向生態保護補償，補償雙方應當積極協商，以便確定合理的補償標準，同時應充分考慮上游地區的生態保護成本、發展機會成本、生態產品和服務價值等多種因素，以便達到最佳的投入效果。

（3） 補償基準難確定。當前，許多流域采取的生態保護補償僅以跨界斷面水質指標的達標情況作為補償依據，難以反映上下游之間的權利義務關系，也無法充分考慮到水生態空間的變化［9］。若考慮對水量實施補償，則需要首先明確江河水量分配方案和生態流量等基準下泄水量，而這方面工作基礎還較為薄弱。

1.2市場化多元化補償長效機制需進一步健全

當前，長江流域的生態保護補償資金以政府的縱向投入為主，橫向投入不足，補償形式較為單一，覆蓋面有限［10］。另外，目前尚未出現完善的市場化多元化補償機制，以滿足不同類型的環境保護需求。部分區域領域生態保護任務重，且多數位于中西部欠發達地區，地方財力有限，主要通過中央財政轉移支付方式給予補償支持，補償資金額度與生態保護任務相比還存在較大差距。同時，江河源頭區、重要水源地、地下水超采區等沒有專門的生態補償資金渠道，缺乏資金支持保障。

1.3生態保護補償政策制度體系需進一步完善

中國至今未出臺專門針對生態補償的法律法規，目前的補償活動主要是按照當地的實際情況來實施，沒有統一的標準，因此，為了更好地促進長江流域可持續發展，亟需建立完善的協調機制，以確定中央、地方、政府和市場之間的職能分工，建立全面、可持續的生態保護補償政策體系，做好各類生態保護補償資金和政策措施的銜接，以確保長江流域的可持續發展。

1.4生態補償資金籌集方式單一

長江流域的水生態補償資金難以籌集，財政轉移支付、生態工程項目撥款等資金來源的不確定性使得補償政策無法滿足長期發展的需求［11］，為了解決這一問題，政府應加強對重點生態功能區的支持，并建立一套全面、科學的生態補償體系。由于水生態補償的受益者眾多且分布不均，使得資金募集變得極其艱巨，目前環境稅還處于研究和論證階段，這也限制了生態補償的資金募集。市場化的碳匯交易、排污權交易和水權交易等補償機制正在不斷發展和完善。

2基本思路

2.1總體思路

以促進區域協調發展和保護修復水生態為目標，以調節水生態環境相關者利益關系為重點，以水生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本等作為補償依據，堅持政府主導、因地制宜、分類施策、循序漸進的原則，綜合運用經濟、行政和市場手段，逐步構建共建共享的流域水生態補償長效機制。為了建立長江流域的補償機制，應當明確補償范圍、受償主體、補償標準和方式，并依據“誰受益，誰補償，誰損害，誰賠償”的原則確定，補償主體包括中央和地方政府、流域下游政府、受益于水生態保護的群體、環境損害補償機構以及保險公司等。受償主體包括上游政府、水源保護區的居民、因產業結構調整而遭受損失的企業以及農民。

長江流域范圍及涉及面廣，應根據流域主體功能定位，采取分類別的方式構建生態補償機制，綜合考慮補償區域、支付意愿以及補償能力等因素，以確保補償方式和標準具有區域特性和功能特性，從而避免統一方式和標準帶來的不良影響。水生態補償主要涵蓋水土保持、水源涵養、洪水滯蓄、水生態保護、地下水保護、水生態修復、水土流失治理、水資源開發利用以及礦產開發、能源開發等與水有關的活動，根據這些活動的特點可分為限制與禁止類、修復與治理類、資源開發與建設類等三大類型并分別建立相應的生態補償機制。

2.2補償機制構建及核心要素分析

2.2.1限制與禁止類

依據國土空間規劃規定的重點生態功能區定位，江河源頭地區自然資源和生物多樣性豐富，屬于國家限制或禁止開發的生態保護區或保留區；水土流失重點防治區具有重要的生態系統服務功能，且基本屬于限制開發和禁止開發區域；蓄滯洪區是江河洪水淹沒和蓄洪的場所，屬于國家限制或禁止開發區域。

這類區域作為限制或禁止開發區域，區域產業發展受限，應以中央和各級地方政府為主，綜合考慮受限群體犧牲發展機會成本、區域經濟發展水平等因素，對發展受限的群體和保護水生態環境的行為主體進行補償。補償方式可采取財政轉移支付、建立生態補償基金、制定稅收優惠和產業扶持政策等。限制與禁止類補償機制如表1所示。

2.2.1.1補償范圍

長江流域限制與禁止類區域主要包括江河源頭區和重要水源地、水土流失重點預防保護區、蓄滯洪區等。

（1） 長江流域的江河源頭區涵蓋了青海省三江源保護區和其他眾多河流源頭，構成了一個完整的生態系統。

（2） 根據《長江流域重要飲用水水源地名錄》，長江流域有324個關鍵的集中供應水源，涵蓋了上海、江蘇、浙江、江西、安徽、福建、江西、湖南、湖北、廣東、廣西等16個省。

（3） 長江流域的水土流失控制重心集中于8個區域，其中包括長江源頭區以及云貴高原的石灰巖區，這些區域的生態環境極易受到破壞，容易出現嚴重的石漠化現象；金沙江下游和嘉陵江上游是兩個重要的沙地；三峽庫區、丹江口庫區以及其上游地區，是南水北調中線工程的重點水源區，具有重大的經濟意義；洞庭湖和鄱陽湖是兩大水系區，在調節長江洪水方面發揮重要作用［12］。

（4） 按照長江流域防洪總體布局，長江中下游的荊江地區、城陵磯附近區、武漢附近區、湖口附近區、滁河等地區共安排了46處蓄滯洪區［13］。

2.2.1.2補償機制

（1） 對于江河源頭區，為了保護優質水資源，避免其帶來的經濟發展機會成本和稅收損失，應當根據該地區的生態功能區面積、生態保護的目標以及由此產生的發展機會成本，結合當地的經濟、社會和生態環境條件，制定出一套科學合理的補償標準。補償主體由中央和省級地方政府承擔，補償受體以省級地方政府和下一級地方政府為主。為了保護三江源保護區及其他國家重點生態功能區，應當實施公共服務均等化，并且加強對流域主體功能區的生態性轉移支付和優惠政策的實施，以緩解不同地區之間的財力不足的問題，各省也應當積極投入資源，實施更多的縱向生態轉移支付。

（2） 對于集中式飲用水水源地，從涵養水源、互利共生的角度，建立以水權及生態服務功能購買為主要手段，配合采用財政轉移支付“以獎代補”的激勵模式、設立生態補償專項資金、促進區域協作、項目支持等方式的生態補償機制。在水資源保護的過程中，地方政府是主要的補償對象，而受益者則是那些在保護區內無法獲得充分利益的人。在確定補償金額時，應該綜合考慮水的價值、直接投入和機會成本，并使用支付意愿法或機會成本法來確定最低金額。此外，還可以使用基于水市場價值的評估方法［14］來確定流域的補償金額。為了保護流域生態，下游用水戶和涉水企業應該支付相應的費用，并將生態補償金納入水價中。下游的自來水公司就可以從收取的水費中提取生態補償資金，并將其用于支付源頭地區的補償費用。

（3） 對于水土流失重點預防保護區，政府可采取多種形式的補償措施，以彌補受限群體及其他參與水生態環境保護的人員損失，其中包括：采取生態恢復措施的直接費用、因水土保持而導致的居民損失以及因此失去的發展機會。應給予地方財政更多的資金支持，以鼓勵在國家級水土保持重點治理區域內為環境保護作出突出貢獻的企業和個人。中央政府及其相關地方政府聯手實施補償政策，并且各省政府需根據實際情況提供相應的資金投入，以支撐小流域的綜合管控，推動國家節水行動［15］。

（4） 對于蓄滯洪區，采取了兩種方式：① 定期實施補償措施，以確保其能夠獲得可持續的發展；② 在開放蓄滯洪區之后，采取有效的應急措施。根據《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》規定，為了彌補蓄滯洪區的水毀損失，啟動者將采取資金補償的方式，向為防洪保安做出貢獻和犧牲的政府、企業和居民等提供補償。為了減少發展機會成本，利用稅收優惠、資金支持等政策，鼓勵大型企業投資于蓄滯洪區的輕資產建設，特別是那些尚未啟用的區域；通過簽署合作協議，可以將蓄滯洪區的優勢產業向其他地方輻射，或者與當地的產業鏈配套，從而實現創新成果的跨地轉換；通過建立定向采購制度，在對口幫扶框架下，為蓄滯洪區農產品提供特殊渠道和政策性支持，以最低的成本和最高的效率實現消化［16］。

2.2.2修復與治理類

修復與治理類主要包括水土流失重點治理區、重要河湖生態修復區和地下水超采治理區等。由于歷史原因或長期過度開發，許多河流、湖泊的水生態環境受到嚴重破壞，為了保護這些河流、湖泊，上下游的利益相關者應該得到充分的重視，并且在中央財政的指導下，依照生態修復與治理的項目成本，向參與者提供相應的補償。補償方式主要考慮為項目補償。同時對共同參與水生態修復治理的企業或個人給予一定的資金補助。修復與治理類補償機制如表2所示。

2.2.2.1補償范圍

① 長江流域水土流失治理工作涉及多個重點區域，包括金沙江下游、嘉陵江及沱江中下游、三峽庫區、烏江赤水河上中游、滇黔桂巖溶地區、粵閩贛紅壤等，旨在有效控制和治理水土流失問題。② 長江流域鄱陽湖、洞庭湖、太湖等重要河湖生態修復區。③ 長江流域地下水超采治理區依據地下水超采區評估劃定結果確定。

2.2.2.2補償機制

（1） 對于水土流失治理區，按照礦產資源的生產周期征收水土保持補償費，重點針對破壞水土保持功能的個人或組織。補償費由水土保持工作者承擔，用于水土保持預防、監督、整改和恢復。

（2） 對于河湖生態修復區，恢復原有的生態系統，并根據國家生態保護政策和當地的需求，給予這些治理活動適當經濟補貼。針對歷史原因導致的河流和湖泊生態系統服務功能破壞，中央和地方政府應當負責提供補償，而負責實施水資源保護和恢復管理的政府、企業等相關機構則是獲得補償的重要參與者。補償的范圍可以是為了保護和修復已經投入的財力或損失。

（3） 對于地下水超采治理區，為有效地治理長江流域地下水超采問題，需要進行區域評估并劃定超采區域；確定流域內的重點區域，并促進相關省（區）制定水資源管理的總量和水位控制指標；建立完善的水生態補償制度，以保護水土資源，并減少建設項目對水利設施和水域的影響。

2.2.3資源開發與建設類

資源開發與建設類主要包括水電資源開發、河道采砂等經濟活動。由于開發利用水電資源、沙石資源等，水生態系統受損且利益相關者受到影響，可由資源開發和項目建設主體根據受損生態的修復與治理項目成本以及對利益相關者造成的生態系統服務功能損失，對受損生態系統進行的修復治理予以項目成本補償以及對利益相關者的損失予以補償。根據長江流域的生態流量保護和水資源的有效利用，采取綜合性的措施，以市場機制為導向，充分發揮政府的作用，實現資源的有效利用，同時積極推動水資源的有效流通，實現水資源資本化。同時通過征收資源稅等方式，由政府安排補償資金組織實施修復治理進行補償。探索通過水權交易方式促進水資源合理開發、節約保護和優化配置。

3建議

針對目前長江流域生態補償機制面臨的問題，結合推進流域水生態補償機制建設工作，提出如下建議。

（1） 針對限制與禁止類、修復與治理類、資源開發與建設類等3類水生態補償類型，建議明確每種類型生態補償的重要性和損益關系，提出相應補償框架，細化補償主體與對象、補償范圍與內容、補償標準與方式等。

（2） 加強生態保護補償頂層設計。出臺健全生態保護補償機制的政策制度文件，明確生態保護補償總體思路、基本原則，厘清補償對象、補償方式和補償標準，明晰補償資金來源渠道和組織實施方式，推進生態保護補償工作規范化、制度化。推進立法前期研究，開展征收相關稅費法理分析，研究設立生態補償基金或專項資金等，推動生態保護補償工作法制化、常態化。

（3） 完善生態保護補償政策制度體系。加強各類生態保護補償需求和政策的統籌銜接，統籌考慮不同類型區域的特點和需求，采取加大轉移支付力度、產業對口協作等多種方式予以補償。為保護自然環境，應加強資源有償利用，并建立相應的補償機制，以鼓勵和引導社會投資者參與到環境保護中來。

（4） 加大生態保護和治理修復資金投入。加大對水土流失重點治理區、地下水嚴重超采區域以及重要河湖的投資力度，開展集中治理修復。對水生態環境脆弱的區域，加大生態保護投入力度，嚴格落實各項保護措施。通過加大中央財政轉移支付力度，充分發揮財政資金引導作用，著力支持長江流域中西部地區和貧困地區的重要生態功能區的發展。

4結語

本文提出的建立長江流域水生態補償機制的思路、類別劃分及分類別補償機制核心要素分析，為建立健全長江流域水生態補償機制提供了思路及方法。針對構建機制實施過程中存在分類別的補償主客體、補償標準、補償方式等困難和問題，擬進一步加強研究和探索，深化長江流域水生態補償機制構建工作，引導受益者向保護者支付補償，激勵上游地區持續采取行動，以維護長江流域生態環境的健康狀況。

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（編輯：李晗）

Study on construction of water ecology compensation mechanism in Yangtze River Basin

PAN Hui

（Changjiang Survey，Planning，Design and Research Co.，Ltd.，Wuhan 430010，China）

Abstract：In order to promote the sustained improvement of ecological environment quality of the Yangtze River Basin，focusing on the core objective of the construction of the water ecology compensation mechanism.On the basis of clarifying the positioning of the main function of the Yangtze River Basin and revealing that the water ecology compensation mechanism in the Yangtze River Basin is facing problems such as the theoretical foundation of the ecological protection compensation mechanism needs to be further consolidated，the long-term mechanism of market-oriented and diversified compensation needs to be further improved，the system of ecological protection compensation policies and institutions needs to be further perfected，and there is a single way of mobilizing funds for ecological compensation.Around the restriction and prohibition category，repairing and treatment category，resource development and construction category，the corresponding ecological compensation mechanism had been established，including the compensation mechanism，compensation scope，standards，object and method，which provided ideas and methods to promote the practice of water ecological compensation mechanism in the Yangtze River Basin．

Key words：ecological environment； water ecology compensation； compensation mechanisms； Yangtze River Basin