1978年以來我國金融改革開放的頂層設計研究

巫云仙 張智建

摘要：頂層設計貫穿于1978年以來我國金融改革開放的始終。我國金融改革開放的頂層設計經歷三個主要階段，形成各具特色的方法、路徑和體制機制。從組織形式來看，黨的領導和重要會議的戰略謀劃、五年規劃與中長期布局、全國（中央）金融工作會議的部署和落實、中央全面深化改革委員會的改革設計與總攬全局成為四種主要頂層設計形式。研究表明：中國共產黨是金融改革開放頂層設計的主導者和踐行者；頂層設計是黨領導金融領域改革開放和發展的主要方法論；政府與市場、實體經濟與虛擬經濟等難題的破解，為黨的領導和國家治理現代化積累了重要經驗。進一步研究發現，頂層設計不僅是金融改革開放40多年來得到驗證的成功方法論，而且是未來金融改革發展的有效戰略決策機制，為推動金融高質量發展和金融強國建設提供了經驗和啟示。

關鍵詞：改革開放； 金融改革發展； 頂層設計

金融乃國之重器，是經濟發展的底層基礎設施，是國民經濟的血脈，是國家競爭力的重要組成部分，而金融領域是我國1978年改革開放以來改革力度大、變化顯著、發展成就最為突出的核心領域，受到國內外各界的高度關注。1978年以來，改革開放事業的總設計師鄧小平提出了關于銀行改革開放的重要思想，黨中央的歷屆領導集體也就金融改革開放問題制定過大政方針，形成了一整套行之有效的頂層設計機制。因此，40多年來我國金融改革開放絕不是簡單被動的“摸著石頭過河”的變革過程，而是主動求變、經過頂層制度設計的發展結果。

頂層設計貫穿于1978年以來我國金融改革開放和制度變遷的始終，而現有研究范式卻較少將政治和國家因素的分析納入其中，聚焦于黨的領導和頂層設計的研究成果并不多見，從理論、歷史和實踐等多重維度對金融改革開放的頂層設計問題進行深度挖掘和全面系統的闡述更是少見。因此，對于金融改革開放的頂層設計問題的探討具有重要的理論價值和實踐意義。

一、 頂層設計的理論邏輯：研究文獻分析

頂層設計本是個系統工程學概念，后成為系統論的方法論，強調從全局視角對項目各層次和各要素加以統籌考慮。20世紀40年代這一概念和方法被西方國家廣泛應用于軍事與社會管理領域，成為政府統籌內外政策和制定國家發展戰略的重要思維方法。我國科學家錢學森根據開放的復雜巨系統的理論方法曾提出要建立“社會主義建設的總體設計部”，從整體上用系統科學的方法去解決復雜的社會問題，并提出采用“大成智慧工程”作為決策咨詢機構的組織形式和工作方法，使之切實可行［12］。總體設計是對系統科學和系統工程方法應用的一種表述，總體設計部成為我國20世紀90年代以來進行長遠規劃與解決各種復雜系統、開放復雜巨系統問題的決策咨詢和參謀機構［3］。

2001年，國家信息化專家咨詢委員會在討論電子政務網絡建設問題時首次提出“加強頂層設計”問題。隨著我國改革開放不斷進入深水區，頂層設計的思想和方法論被引入改革領域。2011年，“頂層設計”的提法首見于我國政府頒布的“十二五”規劃綱要，后來曾多次在中央經濟工作會議文件中被強調，并最終在黨的十八屆三中全會上被寫入《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》指出，要加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力［4］。頂層設計遂被廣泛討論和應用。

國內學界圍繞與頂層設計相關問題的研究成果相當豐富，不僅有政府部門、行業協會和金融機構出臺的政策文件和相關數據統計，還有不同學科視角下的相關研究成果。特別是在黨的十八屆三中全會前后，有關頂層設計的理論和現實問題成為學界研究的熱點問題之一，相關研究成果集中發表于2011年至2013年以及2017年。通過運用CiteSpace軟件，對截至2023年9月30日中國知網有效期刊的482篇文獻進行聚類分析，發現排名前10的關鍵詞聚類分別為：改革開放、頂層設計、國家治理、習近平、改革、方法論、制度紅利、新時代、黨中央、十八大。其中，改革開放和頂層設計分別居于前兩類，不少文獻對這兩大主題進行多維度分析，如：有學者認為，改革開放頂層設計的重要目的之一是實現我國經濟發展、金融穩定和社會進步［5］；也有學者認為，黨的十八大以來，黨中央和國務院發布的相關文件及精神為從宏觀上把握金融業的目標定位和發展方向提供了重要依據［6］。

通過對現有研究文獻的綜合分析發現，國內有關我國金融改革開放頂層設計的研究主要集中于頂層設計的問題導向、必要性、目標方法和路徑，以及實踐經驗和發展方向等，如劉鶴［7］、夏斌［8］、張震宇［9］、易誠［10］和王元龍［11］等人以及劉興亞［12］、杜斌［13］、喬瑞［14］和陽曉霞［15］等人的研究成果。但現有相關研究仍有一定局限性，如：重視階段性熱點問題的集中研究而忽視該問題的全局性和長期性；重理論而忽視歷史經驗的總結；關注局部的頂層設計問題，但沒有注意到金融改革開放在頂層設計方面的全局性問題。大多數研究仍是就頂層設計的具體問題而論頂層設計問題。為數不多的以我國金融改革頂層設計之名發表的成果，也沒有對此進行針對性分析［16］，未涉及頂層設計的總體問題。而國外相關研究始于20世紀80年代，在不同時期研究者的側重點各有不同，但都更為關注特定時期的重大金融改革問題。由于研究者根據各自研究興趣開展獨立研究，囿于語言及對中國歷史與國情了解的局限性，與本文選題直接相關的研究成果尚未發表過。總的來看，國內外相關研究忽略了我國金融業改革開放過程中的關鍵變量——政治和國家因素，以及國家最高領導集體對改革路線方針和制度所做的頂層設計，而這恰恰是我國金融改革開放中非常關鍵的問題。2023年2月7日，習近平總書記在學習貫徹黨的二十大精神研討班的開班式上，深刻闡述了推動中國式現代化要處理好的六大關系，其中頂層設計與實踐探索的關系是位列首位的。

本文的創新在于，從長時段視角分析金融改革開放的頂層設計問題，在研究方法上將理論與實踐、歷史發展與機制變化相結合，探討40多年來我國金融改革開放的頂層設計問題，拓寬已有研究的深度和廣度。此外，重視金融改革開放中非市場因素的作用，把政府作為和政策因素嵌入頂層設計的分析中，以此說明黨的領導和社會主義與資本市場發展的兼容性，闡述中國共產黨為什么“能”以及如何領導金融改革開放和發展事業、如何破解資本市場發展難題，為未來中國式現代化建設過程中維護國家金融安全、實現金融業高質量可持續發展和國家治理現代化的頂層設計提供研究基礎和歷史借鑒。

二、 我國金融改革開放頂層設計的歷史實踐

所謂頂層設計，就是要對經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態體制等做出統籌設計，加強對各項改革關聯性的研判，努力做到全局和局部相配套、治本和治標相結合、漸進和突破相促進［17］。在我國金融改革開放的40多年中，頂層設計機制經歷三個發展階段，在不同時期形成特色鮮明的頂層設計方式。

（一）方法論：“摸著石頭過河”與“邊干邊學”相結合

頂層設計第一階段的實踐是1978年至1991年。最初的改革步驟和具體過程還談不上有太多頂層設計成分，黨中央基本上是在“摸著石頭過河”的狀態下逐步形成頂層設計的共識。但黨和國家最高領導人的戰略眼光，以及黨和政府對改革工作的求真務實精神，形成了自發自覺的頂層設計思想和方法論，從全局高度制定了若干總體改革框架和大政方針。如：1978年12月18日至22日召開的黨的十一屆三中全會，做出全黨工作重點轉移和改革開放的決策；1984年10月20日黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，黨和政府決定在城市范圍內啟動包括金融體制在內的經濟體制改革；1990年12月30日黨的十三屆七中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》，提出要正確發揮銀行作用，深化金融體制改革等。

在上述改革方針下，我國在1978年至1983年首先開展金融領域結構體系的調整和金融秩序的重建工作：厘清銀行與財政的關系，自1983年開始中國人民銀行履行中央銀行職能，新設中國工商銀行，恢復中國銀行、中國建設銀行、中國農業銀行以及中國人民保險公司等國有金融機構；改革信貸管理體制，鼓勵發展貨幣金融，治理金融市場亂象，規范金融秩序。

1984年至1991年，在黨中央和國務院關于經濟體制改革的總體部署下，我國金融業進入增量擴張、存量改革和邊緣創新的發展過程，開發諸如同業拆借、債券、股票等多類型的金融市場，增設各類銀行和非銀行金融機構，興辦城鄉信用合作社，并對四大國有銀行進行企業化改革，同時改革信貸管理體制，集中開展對通貨膨脹的治理整頓和清欠企業三角債；在全國范圍內初步開展利率市場化、外匯管理體制和金融監管體制等多項金融體制改革。

經過十余年的改革發展，至1991年底，我國金融體系的各部分均得到恢復發展：形成以國有專業銀行為主、多種金融組織并存的金融機構體系；培育和發展國債、證券、外匯和期貨等多種金融市場；落實國有銀行對企業的“撥改貸”政策，改變國有銀行對內“吃大鍋飯”和對外壟斷的局面［18］72；建立以中央銀行為主體的宏觀調控管理體制，構建由中國人民銀行和國家外匯管理局組成的“一行一局”金融監管體制；實行匯率雙軌制，以及差別利率和一定范圍內的浮動利率制；引進外資金融機構，開啟金融市場的開放進程；順利完成金融秩序整頓，以及對企業“三角債”的清理任務［18］154；等等。

“摸著石頭過河”與“邊干邊學”相結合的頂層設計，體現出中國共產黨對金融改革開放這一全局性問題的戰略把控和金融治理創新的智慧，符合金融和經濟改革發展實際，取得了顯著成效。至1991年，我國金融系統認真貫徹執行黨中央加強和改善宏觀調控的精神，實施穩健的貨幣政策，及時糾正金融工作中出現的問題；存貸款余額、國家外匯儲備都大幅增加，保險事業獲得進一步發展。

（二）改革路徑：形成自上而下的舉國體制

頂層設計的第二階段實踐是1992年至2012年。金融體制改革和對外開放的頂層設計機制雖尚未正式形成，但在實踐中，黨中央、國務院和相關部門高度重視金融領域的改革開放和治理問題，把相關改革事項當作國家頭等大事來對待。特別是1992年鄧小平視察南方談話后，黨中央和國務院有意識地加強對金融領域各項工作的戰略部署，在國家層面制定的改革政策與實際應用充分體現了頂層設計的科學思想方法，形成自上而下的舉國體制，有力推動了若干重大金融改革、危機應對和金融國際化。

一是以舉國資源完成國有專業銀行的商業化改造和股改上市。1999年，國務院設立東方、信達、華融和長城四大金融資產管理公司（AMC），負責收購、管理和處置國有專業銀行所剝離的不良資產。然后通過國家注資、財務重組、引入戰略投資者和完善公司治理結構等方式，解決國有專業銀行資本金嚴重不足和不良資產比率過高問題，為其成功轉型為國有獨資商業銀行奠定基礎。2002年，國務院授權組建中央匯金投資有限責任公司，主導中國銀行業的重組上市工作；2003年，國務院成立國有獨資商業銀行改革領導小組，負責醞釀、統籌和部署中國銀行業的股份制改革，制定重組、股改、引入戰略投資者和上市的改革步驟；2005年至2010年，四大國有銀行和交通銀行成功完成股份制改革和海內外上市任務；2007年至2010年，繼續推動和完成中國郵政儲蓄銀行、國家開發銀行以及中國人民財產保險股份有限公司和中國人民保險集團股份有限公司等金融機構的重組和股份制改革及上市任務，基本實現鄧小平提出的“把銀行真正辦成銀行”的要求。

二是以舉國之力應對金融風險和危機，維護金融穩定和國家經濟安全。1993年至1996年，我國政府運用經濟調控和政治手段［18］170178，抑制住20世紀90年代初出現的嚴重通貨膨脹，并實現經濟“軟著陸”；1993年至2000年，黨和政府完成金融“三亂”治理整頓任務，防范和化解金融體系風險［19］。1997年，我國成立中共中央金融工委、國有大型金融機構系統黨委和中央金融紀律檢查工作委員會，加強金融系統黨建和干部的垂直管理和領導，為金融安全和高效穩定運行提供組織和政治保障。

在1997年亞洲金融危機中，我國堅持維護人民幣匯率和香港金融市場的穩定。在2008年全球金融危機中，中國人民銀行創新貨幣政策工具，為金融機構、金融市場和企業紓困，同時政府制定和實施“4萬億”一攬子金融危機的救助和刺激計劃，并采取大規模投資、大范圍產業調整和振興以及大力度科技創新和大幅度提高社會保障水平等方式，成功抵御和化解國際金融危機對我國經濟造成的直接沖擊。

三是以舉國共識加快和推進金融業的國際化進程。黨和政府凝聚共識，于2001年加入世界貿易組織，積極推動和擴大金融業對外開放的廣度和深度，推出合格境內和境外機構投資者制度（QFII和QDII），發展境外人民幣離岸市場，擴大跨境貿易人民幣結算范圍等。2008年后，中國人民銀行加入金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會等國際金融組織，全面參與《巴塞爾資本協議Ⅲ》和系統重要性金融機構等國際監管標準和規則的制定工作，并利用國際經濟的各種治理機制，積極融入經濟和金融全球化的歷史進程中。

黨和政府從全局出發積極推進資本市場改革和發展，推動金融機構的規模擴張，以及農村信用合作社、國家投資管理和金融監管體制等各項改革。至2012年，我國已建立起多樣化金融機構體系，構建有序競爭和嚴格管理的多層次資本市場，形成市場化利率和匯率機制，中央銀行制度不斷完善，金融監管法律體系日益完備，所有金融機構本外幣各項存貸款余額都有較大幅度提高。

舉國體制的金融改革和發展實踐，實際上就是自上而下的頂層設計，這是黨和政府對金融改革開放頂層設計的一種決策機制，改革成效顯著。

（三）頂層設計機制：制度化和正規化組織建構

2013年至2023年是頂層設計機制正式形成和運行階段。2013年12月30日召開的中共中央政治局會議決定成立習近平任組長的中央全面深化改革領導小組（下文簡稱“中央深改組”），負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進和督促落實，成為黨總攬全局領導全面深化改革頂層設計的重大制度建構。

一是金融改革攻堅克難的頂層設計。2013年后，根據中央深改組的戰略部署，金融領域的改革在理論和實踐方面實現四大重要突破：首先是把發展混合所有制經濟作為基本經濟制度的重要實現形式，允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟，形成資本所有者和勞動者利益共同體；其次是完善國有資產管理體制，從原來以管資產為主向以管資本為主轉變；再次是改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司；最后是打破金融壟斷格局，大力發展民營金融機構，允許具備條件的民間資本依法設立各種形式的金融機構，使不同所有制的金融機構平等競爭。

二是深化金融改革和高水平對外開放的頂層設計。如：2015年實行“8·11”匯率改革，2019年實行利率并軌改革和金融監管制度改革；2014年至2018年我國先后建設滬港通、深港通、債券通和滬倫通等中外證券市場交易的互聯互通機制；2023年2月實行股票市場注冊制。又如對外開放方面：2020年后，我國政府統一內外資法律法規，放寬外資投資準入，鼓勵銀行業金融機構引進外資，全面實施市場準入的負面清單制度，擴大金融市場的對外開放范圍；原定于2021年取消證券、期貨、壽險外資股比限制的規定提前至2020年，允許外國銀行在我國境內同時設立分行和子行，允許境內企業及個人通過各種形式擴大對外投資合作空間等，以推動貿易和投資自由化和便利化；建立開發性金融機構，加快與周邊國家和區域基礎設施互聯互通建設；黨的二十大后，進一步推動高水平的制度型金融開放。

三是基于基礎設施底層思維的“大金融”頂層設計。如完善多層次資本市場體系建設，2013年正式設立和運營全國中小企業股份轉讓系統（即“新三板”市場），2019年在上海證券交易所設立服務于中小科技企業的科創板，2021年9月設立服務于創新型中小企業的北京證券交易所；又如以央行征信體系為基礎，我國政府投資建設全球規模最大的社會信用征信系統、網上支付跨行清算系統、人民幣跨境支付系統和全國統一的非銀行網絡支付清算的網聯平臺等金融基礎設施。

近年來，在綠色經濟和數字經濟發展背景下，金融領域的頂層設計與時俱進，如：2014年央行成立綠色金融工作小組，把發展綠色金融上升為國家戰略；2015年國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》；2019年中國人民銀行推出《金融科技（FinTech）發展規劃（2019—2021年）》，并于2022年2月印發第二版《金融科技發展規劃（2022—2025年）》，2022年發布《金融標準化“十四五”發展規劃》；等等。習近平總書記強調，發展數字經濟是把握新一輪科技革命和產業變革新機遇的戰略選擇，要不斷做強做優做大我國數字經濟［20］，政府各部門都在積極探索金融支持國家重大戰略的實現途徑，2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》。

四是以底線思維的頂層設計防范和化解系統性金融風險。黨的十九大報告要求健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線。2017年我國政府啟動“最嚴金融監管年”計劃，排查各種金融亂象和風險事件；積極參與國際金融治理結構調整，推動相關標準和準則在國內落地和實施；建立宏觀審慎評估體系（MPA）、外匯和跨境資本流動的宏觀審慎政策框架；正式實施存款保險制度，建立多部門協調的金融消費權益保護制度，從多維度筑牢金融安全的“防火墻”。黨的二十屆二中全會強調金融監管改革、中央銀行制度改革和國家金融安全問題，成立黨中央的議事決策機構中央金融委員會和派出機構中央金融工作委員會，組建金融監督管理總局，對金融制度進行重大改革。

在黨中央頂層設計下，近十年來我國金融改革開放穩步推進，金融系統有力支撐經濟社會發展大局。2015年，我國首批獲準試點5家民營銀行，截至2023年2月，共成立19家民營銀行；建立貸款基準利率集中報價和發布機制（LPR），形成“二委一行二局一會”新監管體制“二委”是指2023年組建的中央金融委員會和中央金融工作委員會，不再保留2017年11月成立的國務院金融穩定發展委員會及其辦事機構；“一行”是指中國人民銀行；“二局”是指國家外匯管理局以及2023年新成立的國家金融監督管理總局；“一會”是指中國證監會。；推動資本市場雙向開放和“注冊制”改革，真正實現“非禁即入”；不斷擴大內陸沿邊開放，積極推進“一帶一路”和絲綢之路經濟帶建設。金融業改革和對外開放進入新時代，奮力開拓中國特色金融發展之路。

三、 我國金融改革開放頂層設計的主要形式

經過多年實踐摸索，我國逐步形成四種金融改革開放頂層設計的主要形式，分別對應頂層設計的主體、政府部門、會議機制和專門機構。

（一）黨的領導和重要會議的戰略謀劃

一是黨的領導人重要談話闡述的頂層設計思想。如鄧小平在1979年［18］9、1986年［18］68和1991年發表的談話［18］111，提出銀行要成為發展經濟、革新技術的杠桿，要把銀行真正辦成銀行，強調要加快金融體制改革，把銀行真正辦成現代金融企業，提出金融是現代經濟的核心、“金融搞好了，一著棋活，全盤皆活”等重要論斷［18］111。這引領著當時的金融改革和發展方向，也一直是后來改革所要達到的高目標。

又如，1992年鄧小平視察南方談話中提出了關于證券和股票市場“要堅決地試”的觀點，指出：社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，消除人們關于股份制“姓資”“姓社”的疑惑。這為我國發展股份制和股票市場以及金融體制的全面改革起到了撥云見日的指導作用。

再如，習近平在2017年7月14日至15日召開的第五次全國金融工作會議上發表的重要講話，從全局和戰略高度對金融工作和金融改革作出了重要指示。他強調：金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經濟社會發展中重要的基礎性制度；金融是實體經濟的血脈，為實體經濟服務是金融的天職，是金融的宗旨，也是防范金融風險的根本舉措；堅持黨中央對金融工作的集中統一領導，以確保金融改革發展的正確方向和國家金融安全；新時期金融工作的三項主要任務為金融服務實體經濟、防控金融風險和深化金融改革。這是從國家層面為金融工作提供重要遵循和實踐指南，發揮頂層設計的作用。

二是黨中央召開重要會議的集體戰略決策。從1978年12月至2023年8月，中國共產黨共召開九次黨的全國代表大會，以及數十次中國共產黨中央委員會全體會議。每次會議都在不同程度上對經濟和金融改革等重大問題進行集體討論，最終以會議公報和決議等形式公布集體決策結果，這是黨中央在事關金融領域全局性問題上的前瞻性戰略謀劃，具體內容如表1所示。

表1顯示，不同時期黨中央召開的重要會議都對金融改革方向和目標進行了頂層設計。如：1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》成為我國經濟體制改革（含金融體制）的指導性和綱領性文件，奠定了金融改革的基調，由此真正開啟金融體制改革的進程；2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，聚焦農村金融體制改革和創新、建立現代農村金融制度問題；2013年黨的十八屆三中全會要求全面深化改革，完善金融市場體系，決定成立中央全面深化改革領導小組，使改革頂層設計和推進有了總指揮部；2023年黨的二十屆二中全會更是把改革的重點聚焦在金融領域，對金融制度改革做出重大決策部署。

三是中共中央發布的一號文件與年度工作部署。1982年至1986年連續5年、2004至2022年連續19年期間，中共中央共發布24個以“三農”（農業、農村和農民）為主題的一號文件，對農村改革和農業發展做出年度部署，其中有6個一號文件的內容涉及農村金融改革和金融服務供給問題，如表2所示。

表2顯示：1984年的中央一號文件相關內容涉及農村信用社改革問題，要求把農村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織；1985年的中央一號文件提出要放活農村金融的有關政策，以提高資金的融通效益；2014年的中央一號文件要求加快農村金融制度創新步伐，對農村和農業現代化建設加以部署落實；2016年后，中央一號文件逐步把金融的改革發展和金融科技創新與“三農”問題、鄉村振興和農業現代化建設聯系起來。

（二）政府制定五年規劃（計劃）與中長期布局

我國政府制定和實施的“五年規劃（計劃）”是對社會經濟發展的中長期布局和科學安排，具有上下結合性、反復研究性、國際比較性和發展前瞻性等特點，對金融改革全局具有重要指導意義。1978年以來，我國政府共制定和實施九個五年規劃（計劃），其中涉及金融改革和發展事項的有8個，如表3所示。

表3顯示，政府制定的八個五年規劃（計劃）涉及金融改革方向、目標和改革內容等。如：“十三五”規劃提到要堅持深化改革，做好對外開放的戰略布局，提升利用外資和對外投資水平，以及完善境外投資管理體制和擴大金融業雙向開放等問題；“九五”計劃和“十四五”規劃還涉及未來15年經濟和金融的中長期遠景發展規劃。

除五年規劃外，政府還通過部門文件等形式對金融改革開放和發展進行部署。如：1983年9月17日國務院通過《關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，重點是改革和完善中央銀行制度；1988年2月23日國家經濟體制改革委員會制定《關于1988年深化經濟體制改革的總體方案》，決定加快各項金融體制改革步伐；1993年12月25日國務院發布《關于金融體制改革的決定》，提出要建立在國務院領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行宏觀調控體系，建立以國有商業銀行為主體、多種金融機構并存的金融組織體系，從此開始金融體制的全方位改革歷程；2021年7月16日中國人民銀行數字人民幣研發工作組發布《中國數字人民幣的研發進展白皮書》，涉及數字人民幣的具體設計、運行架構和制度安排。

（三）全國（中央）金融工作會議的部署和落實

從1997年開始，我國每隔5年舉行一次全國（中央）金融工作會議，至今已舉辦6次。這是黨中央、國務院聯合召開的事關全局的金融系統最高規格的重要會議，具體情況如表4所示。

表4顯示，黨中央和國務院歷來高度重視對金融工作的領導，在把方向、管大局、定政策、促改革和保落實方面發揮著不可或缺的作用。每次全國（中央）金融工作會議都對下一步重大金融改革政策和方向進行“定調”，并推出相應改革舉措。

1997年召開的第一次全國金融工作會議的重點是“治亂”，會后出臺的重大舉措包括中國人民銀行、金融監管、商業銀行經營管理等方面的重大制度改革，以及關于國有獨資商業銀行的資本注資和不良貸款處置方案等。2017年第五次全國金融工作會議后，圍繞服務實體經濟、防控金融風險和深化金融改革，政府出臺一系列舉措：成立國務院金融穩定發展委員會，組建中國銀行保險監督管理委員會，擴充和強化中國人民銀行的相關職能，形成“二委一行一會二局”加地方監管局的金融監管新格局，及時出臺“資管新規”和嚴監管的具體舉措，有效控制了金融體系內部的高杠桿違規行為；同時也強調發揮市場在金融資源配置中的決定性作用，重塑我國的金融體系。

作為頂層設計的一種形式，全國（中央）金融工作會議部署和確定每個時期金融改革發展的方向和目標，為我國實現“金融穩，經濟穩；經濟強，金融強”的經濟發展目標奠定堅實基礎，不斷開創新時代金融工作新局面。

（四）中央全面深化改革委員會的改革設計與總攬全局

2013年12月30日，中共中央政治局召開會議，決定成立中央深改組，下設經濟體制和生態文明體制等6個專項改革小組，其職責是對改革的重大原則、方針政策和總體方案設計進行統一部署和統籌協調，重點處理全局性、長遠性、跨地區部門的重大改革問題，指導、推動和督促中央有關重大改革政策措施的組織落實。

從2014至2017年，中央深改組共召開38次會議，其中有7次會議涉及金融制度改革相關內容，具體內容如表5所示。

表5顯示，中央深改組召開的7次有關會議對自貿區的金融改革開放創新、普惠金融、綠色金融、投融資體制、國有資產監督職能轉變以及進一步放款投資準入和擴大對外開放等重大事項進行頂層設計，為新時代金融改革開放指明方向。

2018年2月26日至28日召開的黨的十九屆三中全會后，中央深改組改為中央全面深化改革委員會（以下簡稱“中央深改委”），并于2018年3月28日召開第一次會議。從2018年3月至2023年7月，中央深改委共召開29次會議，其中10次會議涉及金融制度改革內容。議題包括金融制度創新、金融監管制度改革、上海和北京金融法院設立以及科創板開設、創業板改革、注冊制試點等資本市場改革發展等問題。中央深改委關于這些重要金融改革問題的研討和方案設計，為深化金融體制改革、探索混合所有制形式、重視系統性金融風險防范和金融安全穩定問題提供了戰略決策和戰術實施方案，起到改革設計和總攬全局的作用。

上述四種形式的頂層設計形成了內在統一的運行機制，其中：黨的領導人和黨中央領導集體是頂層設計的主體，負責戰略謀劃和決策；國務院和有關政府部門是規劃和實施頂層設計方案的主要機構，負責把頂層設計方案具體化，形成國家任務和社會共識；全國（中央）金融工作會議是落實頂層設計方案的長效會議機制，是黨政聯合的金融系統高級別頂層設計實現機制；中央深改委是頂層設計的組織機制，負責改革設計和總攬全局，體現頂層設計的制度化。

四、 我國金融改革開放頂層設計的經驗啟示

頂層設計貫穿于我國金融改革開放的始終，不僅在過去對金融改革開放和發展具有重要的指導意義，也為未來經濟發展和金融改革開放以及國家治理現代化提供了重要的經驗啟示。

（一）頂層設計是金融領域體現黨的領導的重要機制

金融領域是我國經濟發展的核心組成部分，黨是領導金融事業的核心力量，是中國特色社會主義金融制度的設計者和踐行者，黨的領導是中國特色社會主義金融制度的本質特征和最大優勢［21］。

歷史實踐證明，頂層設計是金融領域有效體現黨的領導的重要機制。我國金融改革開放能夠取得驕人的發展成就，關鍵在于堅持黨領導下的頂層設計機制。根據頂層設計的方法論，形成黨領導金融的總體格局，堅持黨中央集中統一領導，完善黨領導金融工作的體制機制，加強制度化建設，完善定期研究金融發展戰略、分析金融形勢、決定金融方針政策的工作機制，提高金融決策科學化水平［22］。

在頂層設計機制中，在金融領域黨的領導主要體現為對金融工作高瞻遠矚的總體布局與戰略謀劃，使政府能夠把握正確的改革方向，制定切實可行的改革方案、法律法規，以及通過制度化形式實現黨在金融組織的內生化領導，統籌協調、整體推進、督促落實，發揮“總指揮”的作用。特別是中央深改委（組）的成立，是黨領導頂層設計機制的新形式，必須在實踐中堅持和不斷完善。習近平關于堅定不移走中國特色金融發展之路的有關論述，是黨的領導下頂層設計在金融領域的理論成果和實踐指南。

（二）頂層設計是金融改革開放取得成功的重要方法論

加強“頂層設計”和著力“整體推進”是黨在十八屆三中全會以來提出的馬克思主義方法論［23］。想要達到改革的目標，如果沒有正確的方法論是不行的。掌握正確的改革方法論，才能在確定“搭橋過河”的目標時，搭建一座“過河”的橋梁，在此過程中，黨領導下的頂層設計機制就起到方法論的作用。

頂層設計的方法論不僅是過去我們在金融領域改革開放取得成功的保證，而且是未來金融改革開放進入深水區的方法論。黨的二十大后我國改革發展各領域的關聯性日益增強，實現中華民族偉大復興和中國式現代化的總體性要求更加凸顯，堅持頂層設計的方法論，才能加強改革發展的整體性、系統性和耦合性。

在未來的金融改革中，只有秉持頂層設計的改革方法論，才能處理好金融改革過程中的多種復雜關系。同時，推進中國式現代化過程中需要正確處理若干重大關系，如頂層設計與實踐探索、戰略與策略、守正與創新的關系等。

（三）頂層設計與“摸著石頭過河”相結合凝聚了中國智慧

2012年后頂層設計得到加強，但我們也沒有否認“摸著石頭過河”的底層探索和創新，二者之間并不是截然分開的，而是有機統一的，都集中凝聚了中國智慧。

如我國金融改革發展的起點是中國人民銀行的“大一統”金融體制下的計劃金融，改革開放的核心是增加企業化、商業化、市場化和國際化的要素成分，但發展過程并不是完全自發的，很大程度上是經過自上而下的規劃設計、自下而上的政策配合和底層創新不斷推進的，這體現出金融體制變革的強制性與誘致性結合的特點，這與西方發達國家市場經濟自然演進背景下自下而上的發展路徑不同。又如我國20世紀90年代末和21世紀初對金融不良資產的處置、國有商業銀行的現代股份制改造上市等，都遵循了頂層設計的原則方法。

實踐表明，頂層設計與“摸著石頭過河”相結合，使得我國金融改革開放事業順利推進，推動金融事業不斷進步。至2022年12月底，我國全年社會融資規模增量為32萬億元，比上年多0.7萬億元；社會融資規模存量為344.2萬億元，比上年末增長9.6%，其中對實體經濟發放的人民幣貸款余額為212.4萬億元，增長10.9%；全部金融機構本外幣各項存款余額為264.4萬億元，比年初增加了25.9萬億元；全年各類主體通過滬深北交易所發行債券（包括公司債券、資產支持證券、國債、地方政府債券和政策性銀行債券）籌資64 494億元［24］。

（四）頂層設計化解了黨的領導與資本市場共存的難題

資本市場是西方國家市場經濟長期發展的產物，而中國共產黨領導下社會主義制度能否與市場經濟兼容這一重大現實問題也曾引起全國范圍的討論。但其最終是在改革開放總設計師鄧小平指引下通過試點和試錯方式發展起來的。在金融改革開放不斷向前推進過程中，多層次資本市場體系進一步發展。因此，在我國，資本和資本市場是在先進政黨、先進制度的駕馭和激活下發展起來的，必須服務于實體經濟，服務于人民和國家利益，服務于國家經濟發展的需要。

黨和政府以頂層設計的戰略定力突破了之前在計劃經濟時期的思想和實踐局限性，基于頂層設計的改革方案，發揮資本市場的積極作用，通過加強金融監管規制其消極面，重視防范化解系統性金融風險，防止資本無序擴張，維護市場秩序，保護廣大金融消費者和投資者的合法權益。中國共產黨通過頂層設計的體制機制逐步找到資本市場“紅綠燈”問題的解決方法，破解了黨的領導和中國特色社會主義與資本市場共存的歷史性難題，逐步學會了如何管理和駕馭資本來增強資本市場對實體經濟的適配性，充分發揮金融對實體經濟的支持作用以實現經濟高質量發展的戰略目標。

五、 結 論

通過文獻研究分析、理論梳理和歷史實證闡釋，本文得出以下結論：

一是中國共產黨是金融改革開放頂層設計的主導者和踐行者。從最初“摸著石頭過河”與“邊干邊學”相結合，到形成自上而下的舉國體制，再到組織化和制度化的頂層設計機制，黨和政府自始至終規劃和實施了一系列有利于我國金融發展的方針政策和改革方案，主導了金融改革開放的全過程，推動了我國金融體系的發展成熟、不斷開放和國際化，打破了資本市場自由發展的神話，證明了黨的領導和社會主義是可以與資本市場實現兼容發展的。

二是頂層設計是中國共產黨領導金融領域改革開放和發展的富有成效的方法論。通過頂層設計把黨和政府因素嵌入金融改革發展的復雜系統中，并以黨的領導和重要會議、五年規劃（計劃）、全國（中央）金融工作會議以及中央深改委的組織機構形成內在統一的頂層設計機制，即頂層設計主體—組織機制—規劃和實施—長效會議機制。

三是頂層設計為黨的領導和國家治理現代化積累了重要經驗。頂層設計是在金融領域充分體現黨的領導作用的重要機制。頂層設計與“摸著石頭過河”良性契合，體現了理性主義與經驗主義、問題導向與目標導向、頂層設計與實踐探索的統一，凝聚了金融發展模式的中國智慧，破解了黨的領導與資本市場共存的難題，以確保改革開放的行穩致遠。這體現了中國共產黨在金融領域極強的執政能力。

四是頂層設計是改革開放40多年來得到驗證的黨在金融領域治國理政的成功方法論，在未來金融改革的攻堅期和深水區，頂層設計仍不失為有效的戰略決策機制和方法論，將會隨著形勢變化而與時俱進。

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Research on the Top-Level Design of Chinas Financial Reform and

Opening Up Since 1978

WU Yunxian， ZHANG Zhijian

Business School， China University of Political Science and Law，Beijing 100088， China

Top-level design has been integral through Chinas financial reform and opening up since 1978. The top-level design goes through three main stages， forming its own distinctive methods， paths and mechanisms. From the perspective of organizational form， the strategic planning by the Partys leadership and important meetings， the five-year plan and medium and long-term layouts， the deployment and implementation of the National Financial Work Conference， and the reform design and overview of the Central Commission for Comprehensively Deepening Reform have become four main top-level design forms. The research shows that the Communist Party of China is the leader and practitioner of the top-level design of financial reform and opening up， and the top-level design is the main methodology for the Party to lead the reform and opening up， the development of the financial sector， and solve difficult problems between the government and the market， the real economy and virtual economy. Thetop-level design also accumulates important experience for the Partys leadership and the modernization of national governance. Futhermore， it finds that top-level design is not only a successful methodology that has been validated in the past 40 years of financial reform and opening up， but also an effective strategic decision-making mechanism and methodology for future financial reform and development， providing experience and inspiration for promoting high-quality financial development and building a strong financial country.

financial reform and opening up; reform and development of the financial industry; top-level design mechanism