國土空間規劃背景下的“多規合一”實用性村莊規劃技術路線研究

孫晨雪 劉榕琦

1.江西省地質局地理信息工程大隊 江西 南昌 330002

2.南昌工學院 江西 南昌 330002

隨著鄉村振興戰略的提出，村莊建設和發展被提到了議事日程上來，開展“多規合一”實用性村莊規劃工作，既是國土空間規劃的重要內容，也是實現鄉村振興的關鍵。傳統的村莊規劃以建設為主，缺少對村莊的保護以及對村莊整體的統籌。而空間治理系統則為村莊的規劃提供了“完全空間利用”的控制模式，從而有效地解決了傳統村莊規劃中所存在的問題。對此，針對當前村莊規劃中存在的種種不足，在國土空間規劃的大背景下，是“多規合一”實用性村莊規劃工作必須要完成的重要任務。

1 規劃背景

目前，在國土空間規劃中，已經明確提出了“硬性”的“多規合一”實用性村莊規劃要求。“多規合一”實用性村莊規劃的編制，要嚴格按照國土空間規劃的程序進行。在“多規合一”實用性村莊規劃編制完成后，將耕地、山川、歷史和人文等要素保持到最大程度，使鄉村地區的經濟發展得到極大改善。我國地域廣闊，民族眾多，所以在發展的過程中，各個區域都有自己獨特的文化特征，而且各個區域的交通建設水平也有很大的差別。因此，在進行村莊規劃時，有關部門應采用向周邊較發達的小城鎮靠攏戰略。此外，有關部門在制定“多規合一”實用性村莊規劃時，也應充分考慮到不同區域之間的經濟發展情況。比如，農牧業和漁業都有不同的特點，這就造成農牧業基礎設施建設的內容和所支持的地區功能也有很大不同。因此，工作人員必須做好現場調查，并結合自身的工作經歷，進行全面分析，從而保證鄉村規劃可以適應鄉村區域發展和鄉村空間發展的要求。

2 規劃定位研究

“多規合一”實用性村莊規劃是指導鄉村建設的政策性工具，從建國初期的“無序引導”到改革開放的“規劃引導”到如今的“鄉村振興”，村莊規劃每個階段都與我國經濟社會的發展情況緊密相關。從本質上來看，是一種空間區域規劃，規劃的目標區域很多，既有耕地、山林等區域劃分，也有山、水、湖等區域的劃分。相關部門在進行村莊規劃工作時，為了加快鄉村的發展，使我國進入一個嶄新的時期，就必須要明確村莊規劃的目標和要求，以長遠的眼光為指導，采取統籌規劃的基本理念，強調鄉村建設，確保一切規劃工作具有科學性和指導性。除此之外，在規劃設計環節，要采取整體規劃的方法，著重進行旅游規劃、鄉村建設和鄉村保護等工作。此外，在推動鄉村發展前，還必須要摸清村莊的具體情況，確保鄉村的獨特價值可以獲得保障，讓其回歸自然，努力開發出村莊獨特的價值。

3 規劃原則及理念

3.1 規劃原則

3.1.1 以人為本

“多規合一”實用性村莊規劃的終極目標是提高鄉村居民的生活品質和經濟文化水平，這一點在很長一段時間里都是如此。堅持以人為本，在“多規合一”實用性村莊規劃工作中，主要體現在關注居民的訴求，把居民最關心的問題作為第一工作，并在實際規劃中及時解決。之后，通過選擇合適的宣傳方式，來激發村民參與到“多規合一”實用性村莊規劃中來，這樣才能體現出“多規合一”實用性村莊規劃中“以人為本”的原則，最后才能讓“多規合一”實用性村莊規劃能夠滿足鄉村居民的需要。

3.1.2 因地制宜

實施鄉村振興戰略，必須將鄉村劃分為不同的類別，因此，在國土空間規劃框架下，實施實用的村莊規劃，也必須根據每個鄉村的特征和具體情況，將其劃分為不同的類別，并據此制訂有針對性的保護方案，并提出相應對策。原有村莊規劃形式大于實際，過于追求外觀設計，同質化較為嚴重，存在對村莊實際情況考慮不足，對產業謀劃不足；過于強調村莊發展、建設，在耕地和永久基本農田、生態保護紅線等全要素保護意識不足，保護與發展協調不足的問題。在實際的村莊規劃中，即使對相同類型的鄉村，也要防止“一刀切”，要充分挖掘其特色，合理安排其規劃內容。因此，要想避免出現一刀切的情況，就必須對這些村莊的特點進行深入挖掘，以此為基礎，再制定出有針對性的規劃。

3.2 規劃理念

3.2.1 社會規劃思維

由于鄉村和城市有著很大的不同，因此不能采用相似的規劃方法，鄉村的面積要小得多，相互之間的聯系也要緊密得多，因此，“多規合一”實用性村莊規劃必須要有一個系統，要有一個合理的規劃體系、秩序、規劃主體之間的關系、共同的利益，不能只靠規劃師的一句話，要有足夠的自覺性。

3.2.2 管控式技術方法

在國土空間規劃框架下，“多規合一”實用性村莊規劃更注重“底線”，也就是，在進行規劃時，必須要有一個清晰的發展底線，以控制空間為基礎進行規劃工作。在國土空間規劃的背景下，“多規合一”實用性村莊規劃需要具備同步與統一性，在對底線管控進行明確之后，進一步推動鄉村可持續發展的建設。

3.2.3 實施型成果

在戰略目標的指導下，對各個村莊的預期目標進行切實實施，并與現實情況相結合，進行階段性的規劃，從而更好地推動每一項工作的有效實施。與此同時，在“以人為本”的原則下，要滿足居民的各種需要，為鄉村居民創造一個理想的居住環境，使一系列的規劃工作變得更加具有實用性。

4 空間規劃體系下村莊規劃方面的不足

在國土空間體系規劃的背景下，如果要全面提升村莊規劃的效果，就必須要在實踐中不斷提升規劃水平。但是，從目前的情況來看，在村莊規劃工作開展的階段，因為受到了各種因素的限制，仍然存在著許多的問題，下面就是一些常見問題進行探討。

4.1 脫離村民的實際需要

村莊規劃無法滿足村民的真實需求，而這一問題主要表現在以下兩個方面:一方面，村民缺乏對村莊規劃的全面認識，缺乏對規劃方案的理解，無法完全參與到村莊規劃工作的實施階段。另一方面，就是村莊規劃的特殊性，一般村民根本看不懂村莊規劃的內容，所以很多工作都會走個過場，而且村莊規劃和建設，都是一件長期的技術活，鄉村的專業人士，根本無法滿足村莊規劃的需求，這也是村莊規劃能否順利進行的一個重要原因。此外，在一些規劃完成后，并沒有真正落實到基層，許多村民對集體土地使用權缺乏認識，認為自己所擁有的土地是自己的。所以，在提供土地和建設公共基礎設施方面，進行起來的難度較大，這就造成了村莊規劃和實施難度較高，相應的公共基礎建設項目受到影響較大。

4.2 村莊土地規劃比較混亂

目前，隨著城市化進程的加速，城市建設用地變得越來越緊張，必須對鄉村地區進行大規模的征地，導致鄉村地區的耕地越來越少，對鄉村地區的工業發展產生了很大的限制，這也反映出在鄉村地區的規劃中，村莊土地規劃和布局比較混亂。產生這一問題的原因在于:（1）由于土地控制制度的限制，鄉村宅基地沒有得到有效的控制，違法建設現象比較嚴重，同時鄉村土地的規劃和權屬證書也不夠清晰，鄉村土地的流轉十分困難。（2）為了更好的體現鄉村現存的風土人情與歷史文化，國家自然資源部或地方自然資源部門對鄉村用地進行了相關的技術規范與規定，但因為缺乏鄉村用地的分類標準，造成鄉村用地的科學性與合理性不高，致使鄉村用地的規劃不能順利進行，從而不能實現鄉村產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的目的。

4.3 村莊規劃村民參與率較低

由于社會經濟快速發展，加之鄉村工業發展滯后，村民收入偏低，鄉村勞動力均外出務工，留守的多為老人、小孩，難以表達自己的訴求，導致村莊規劃的參與程度偏低。雖然村莊規劃是一個“低層”的計劃，但是它對于解決村莊問題有著舉足輕重的作用。鄉村居民的利益是村莊規劃工作的重點，鄉村居民既是村莊規劃的主體，又是村莊規劃的受眾，其在村莊規劃中的作用不言而喻。這就需要以“人”為本，對“人”的需求有深刻的認識。然而，在實際的規劃工作中，村民對規劃參與程度很低，對村莊規劃編制了什么內容、有什么作用、目的等都沒有一個明確的認識，這也影響了規劃工作的順利進行。另外，目前的村莊規劃設計者在沒有對鄉村進行細致調查的情況下，仍然是按照“城市化”的思路來編制村莊規劃，而且，他們在與村民交流時，也沒有征詢村民的意愿，從而造成了村民對村莊規劃的消極態度[1]。

5 國土空間規劃背景下村莊規劃技術路線

要想在國土空間規劃的框架下，全面提升“多規合一”實用性村莊規劃的水平，就必須要增強相關規劃的知識，并建立專門的規劃機構，增強對規劃工作技術的認識，以促進各項工作的順利進行。

5.1 推廣規劃常識

“多規合一”實用性村莊規劃具有一定的專業性，但目前各級政府舉辦的培訓機構和服務對象僅限于縣級以上的專業技術人員，為全面推進村莊規劃工作，有關主管部門還可以加強對村莊或村干部的建設控制，同時，在進行村莊規劃工作的過程中，要突出村民的主體地位，改進村莊規劃的表達方式，編寫易于讓村民理解和實際操作的村莊規劃方案。除此之外，政府有關部門還需要積極地對與村莊規劃有關的配套文件進行完善，同時采取多個方向的宣傳方式，來提升文件的宣傳性。首先，制定一份專門的技術指南，這份指南中，包括土地的綜合治理、生態治理、生態修復、鄉村振興等等。其次是村莊規劃建設的控制體系，由住房和城鄉建設局共同制定，并在制定后付諸實施，只有這樣，才能提升村莊規劃的總體成效[2]。

5.2 完善村莊規劃政策體系

國土空間規劃體系下的“多規合一”實用性村莊規劃，應銜接市縣級國土空間規劃內容，并要整合原村莊規劃、村莊建設規劃、村土地利用規劃、土地整治規劃等形成“多規合一”,真正實現“一張圖”指導規劃建設管理。實用性，是針對使用者而言的，面向管理和實施至少應當包括政府、村民、社會等不同類型群體，要從不同使用群體的不同使用需求著手，研究確定村莊規劃的內容重點、編制深度和實施手段，真正實現村莊規劃“有用，好用，管用”。

5.3 合理規劃村莊用地布局

把規劃和用地規劃結合起來，是實現“多規合一”實用性村莊規劃的關鍵。加強對鄉村的監督控制，加強與村民的協商，落實一戶一個宅基地的政策，加速鄉村土地規劃工作的推進，避免鄉村土地資源出現浪費現象。其次，對技術制圖進行標準化。鄉村規劃要在科學性的指導下，以土地利用變更調查結果為基礎，通過對鄉村用地現狀類型的優化，可以有效地解決鄉村用地類型不統一的問題，使鄉村用地類型符合國土空間規劃的需要。但是，對于鄉村地區，土地利用變更調查資料的準確性卻遠遠達不到對居民點進行詳細規劃和布局的要求。村莊規劃是一項精細的規劃，其規模小、精度高，需要實施多規合一，突破原有空間規劃系統的界限，實現“一圖一策”[3]。

5.4 廣泛吸收社會各界的參與

在規劃的全過程中，要有村民的參與，主要包括：信息收集、方案執行、規劃內容的確定、規劃目標的確定、區域問題的診斷等。例如，將“參與性村莊規劃”應用于一個村莊的規劃工作中，收到了良好的效果。通過開展參與式規劃，可以產生一種科普效應，村民們可以在與規劃者的交流中，達到對村莊資源的科學認識；它可以加強村民的團結，促進村民的自治。在持續不斷的協商和討論中，村民們會發表自己的看法，并積極地表達出自己的想法與觀點，但是，即便是這樣，也并不代表著所有人的愿望都會得到滿足，因為有些人的愿望僅僅是為了自己的利益，比如他們想要讓自己的家門變得更寬敞、想要建立一個新的鄉村、想要擁有與之相匹配的基礎設施等等，所以，必須要經過慎重的考慮，才能做出正確的選擇。另外，要使村民委員會和村委更好地合作，才能達到較好的公共參與效果[4]。

5.5 村莊區域的空間治理

村莊是否能夠形成一個高效的自然生態系統，關鍵在于對村莊區域空間進行合理的調控。村莊空間是保障自然環境與村莊聚落的相互關系，體現了人與自然的和諧關系。鄉村生態空間的構建應遵循生態適宜性原則。將村莊空間劃分為多個評估測量單元，根據評估指標的不同指標，確定相應的生態敏感性得分。用分數的取值范圍來確定村莊的控制范圍。將地域空間劃分為一個網格的評價單元，根據各個生態因子的分項進行權重疊加，從而得到一個生態綜合評價值。根據各評估值的間隔確定各評估單元的分級，并對鄰近的評估單元進行合并。通過對地域敏感度的劃分，指導村莊的空間開發。這樣可以讓村莊的發展更加的科學、合理、生態。重點突出的生態敏感帶是指嚴格的保護區，不允許人類在這一地區進行破壞生態環境的活動。對淺層生態敏感區域的開發要加以限制，禁止進行大型的工程建設[5]。

6 結語

總而言之，村莊規劃中會存在一些問題，應制定村莊規劃技術路線，在村莊土地的規劃和布局上實行多規合一，構建一個鄉村用地的分類系統，對村莊工業進行科學的指導，并始終貫徹以人為中心的原則，另外，合理的調整村莊生產、生活和生態空間，可以為村民提供一個更好的生活環境。