在效率與公平之間找到平衡點
——對財政政策促進共同富裕的觀察與思考

文/ 潘毅剛 郎金煥 顧艷偉 祝立雄 張武杰

財政政策要發揮好重要而又積極的力量，大張旗鼓地鼓勵創業創新、創富致富，努力實現發展與共享的辯證統一

共同富裕是“國之大者”。自2021年5月黨中央、國務院支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區以來，浙江不斷夯基壘土、立梁架柱，既盡力而為、又量力而行，示范區建設進入了接續推進、厚植成勢的新階段，各項工作更加強調系統集成、協同高效，各項舉措更加注重在提高效率中體現公平、協調和包容，在市場有效中展現政府有為，在解決眼前問題中攻堅長期難題，高質量發展建設共同富裕示范區取得了階段性成效，財政在支持共同富裕上更是發揮了不可或缺的作用，取得了積極成效，但也面臨一些深層次的問題，亟需從頂層制度設計層面深入思考與應對。

對浙江在推進共同富裕中財政發揮積極成效的觀察

財政作為國家治理的基礎和重要支柱，作為優化資源配置、調節收入分配、改善人民生活、守牢安全底線的政策內容，在促進共同富裕中理應發揮不可或缺的積極作用。從兩年多來浙江高質量發展建設共同富裕示范區看，浙江財政緊扣示范區建設的四個戰略定位，深化迭代、接續推進相關工作，從省域實踐層面，探索回答財政促進共同富裕的具體路徑。結合觀察到的浙江實踐案例，主要是在四個方面發揮了積極而又不可替代的政策效應。

財政是撬動高質量發展的重要杠桿。一是實現“穩”經濟。充分發揮財政支持經濟的杠桿作用，精準聚焦、靶向發力，持續優化營商環境、著力激發市場主體活力，為經濟穩進提質賦能蓄勢。近年來，浙江突出系統謀劃、政策實效和長短結合，因勢迭代、動態調整推出“8+4”穩進提質政策體系，把“財政金融保障清單”作為四張要素保障清單之首，聚焦集中財力辦大事，統籌安排財政專項資金、政府債券、產業基金，促進八大政策包切實落地。二是塑造“新”動能。圍繞加快實施創新驅動發展戰略，突出企業科技創新主體地位，從“量”上加大研發投入保障，從“效”上優化資金配置效率，充分激發創新創造活力。例如在山區縣新昌，明確了財政科技支出年均增幅不低于15%，嚴格做到科技政策“五個100%”兌現，并設立“專精特新”科技攻關專項資金、組建總規模10億元的高層次人才科創投資基金，研發經費支出占GDP比重連續8年保持在4%以上，形成資源不足科技補、區位不足服務補、動力不足改革補的“小縣大科技”新昌模式，相關做法由科技部向全國推介。三是打造“高”產業。充分發揮產業基金資引導作用招引大項目、推動關鍵核心技術攻關，構筑共同富裕的物質技術基礎。例如，紹興濱海新區在國家集成電路基金、國家先進制造業基金、國家中小型企業基金等三大國字號基金的支持下，撬動形成百億級集成電路產業基金，累計投資項目92個。其中，單筆投資最大的中芯集成項目實現創業板上市，地方政府所占股權比例形成約40億元投資浮盈，初步探索出一個國家支持、地方領投、企業發起、團隊激勵、社會資本參與、多方獲利的新興產業培育孵化模式。

財政是打造高品質生活的重要保障。一是率先構建省域層面“錢隨人走”制度體系。浙江是農業轉移人口流入大省，根據2020年第七次全國人口普查，當年浙江農業轉移人口總量達到1374萬人，其中外省籍農業轉移人口約1200萬人，占比87.2%，是浙江規模最大的中等收入群體。為更好向這個群體提供公共服務，浙江重點聚焦什么“錢”、什么“人”、怎么“走”、“誰”來改等四大改革路徑，依托智能化“財政大腦”精準識別地區間、人群間基本公共服務水平和財力保障上的差異，構建形成體系化、集成化的“錢隨人走”制度體系，把財政資金配置到最需要的地方，讓市縣的財力保障更加均衡、各地提供的基本公共服務水平更加均等。二是破題探索“長期護理險”制度。長期以來，我國失能、半失能老人占60歲及以上老年人口比重近兩成，“一人失能，全家失衡”成為多數失能老人家庭面臨的窘境。針對這個痛點問題，嘉興市以“長期護理險”為抓手，提高風險分擔水平，整合護理資源，解決失能老人護理問題。目前，嘉興已經打破傳統社保制度城鄉二元結構，將職工醫保和城鄉居民醫保參保人員全部納入長護險覆蓋范圍，籌資標準為每人每年120元，其中個人繳費30元、職工醫保單位繳費90元（暫由職工醫保統籌基金劃轉）、城鄉居民醫保財政補助90元。在待遇保障方面，按人次計算，每月為提供護理服務的養老機構和醫療機構最高支付3000元和2400元，其中基金支付70%；居家護理服務每月最高支付1500元，其中基金支付80%。

財政是縮小城鄉區域差距的重要工具。一是發揮轉移支付平衡地區間財力差距的作用。浙江設立區域協調財政專項激勵資金，以山區海島縣為重點激勵對象，將激勵資金與山區海島縣收入增長、經濟社會發展重要指標的完成情況、區域統籌協調發展等緊密掛鉤。二是通過專項轉移支付加大對“三農”發展、鄉村振興、環境保護等方面的投入力度。浙江20年來持之以恒實施“千萬工程”，全省各級財政累計投入村莊整治和美麗鄉村建設的資金超過2000億元，由環境變革催化帶動生態變革、產業變革、社會變革，推進鄉村振興。三是建立和完善區域間橫向轉移支付和幫扶機制。浙江20年來持續推進“山海協作”工程，發達地區的產業、資金、科技和市場，與偏遠山區的特色、資源、優勢產業相嫁接，通過山海協作引進特色產業項目12000余個、到位資金7400余億元。

財政是優化收入分配制度的重要力量。一是探索家庭型財稅政策。當前，我國個人所得稅以個人為征收對象，與公共服務有關的財政政策也以個人為目標對象，但從促進共同富裕角度看，“一個吃飽”不代表“全家不餓”，以家庭為基本單元可以更加客觀、真實地反映實際情況，給予精準施策。近年來，浙江的財政部門著力探索構建家庭型財稅政策體系，目前已建立覆蓋戶籍人口700余萬人的家庭基礎數據庫，探索出增收、共享、減負、補償四條改革路徑，初步構建了家庭型財稅政策體系的基本框架。二是推出“新型慈善”體系。第三次分配是再分配的重要補充，對促進共同富裕有重要意義，但是，無論從絕對值還是相對水平來看，我國公益慈善捐贈總額都不高，其中的一個原因是捐贈的稅前抵扣機制不健全。浙江持續推動“新型慈善”稅費優惠政策，開展慈善信托公益性捐贈稅前扣除試點，已在杭州、寧波成功向慈善信托委托人直接開具公益性捐贈票據。

財政是建設和諧美麗家園的重要機制。一是構建綠色發展財政獎補機制。創建“綠色指數”，完善主要污染物排放財政收費制度、實施單位生產總值能耗財政獎懲制度、建立省內流域上下游橫向生態保護補償機制等。2020年，出臺新一輪綠色發展財政獎補機制。全省每年安排綠色獎補資金100億元以上，較好地體現了集中財力辦大事，有效避免了政策碎片化、資金分散化等情況。二是完善財政文化投入機制。初步理順公共文化領域省級以下財政事權與支出責任，明確財政補助資金不直接投入由市場定價運作的競爭性領域，主要支持文化產業發展平臺、文化產業公共服務平臺、國有文化企業重點改革任務和引導文化產業發展政策舉措等方面。

當前促進共同富裕面臨的主要矛盾和問題

總體看，浙江共同富裕建設走在全國前列，但作為首個共同富裕示范區浙江面臨的一些問題和矛盾，也先于全國，突出表現為“四個最”。

發展依然是加快推進共同富裕面臨的最緊迫任務。當前國內外宏觀環境壓力大，共同富裕的物質基礎有待進一步筑牢。既要克服中小企業經營壓力上升，出口企業訂單下滑，財政收支壓力加大，企業和居民預期不穩、信心不足等周期性、短期性困難，又要下大力氣解決創新動能不足，資源能源土地瓶頸約束等結構性、中長期問題，高質量發展建設共同富裕示范區任重道遠。

在高收入高均衡基礎上克服共富分化是最大挑戰。縮小收入、城鄉和區域差距是共同富裕的主攻方向，但面向未來，目前我們要在高收入高均衡基礎上進一步取得成效的空間正在收窄，共同富裕分化力量依然較強。以“三大差距”相對較小的浙江為例，從收入看，人均可支配收入占人均GDP比重有所下滑，浙江已經連續兩年沒有達到在2021年設置的年度目標。2022年，全省居民人均可支配收入實際增速2.5%，低于GDP增速。從城鄉區域差距看，2022年浙江城鄉居民人均可支配收入倍差進一步縮小至1.9，但是城鄉居民收入的絕對差距仍在拉大；浙江11個設區市人均GDP最高最低倍差，從2021年2.26擴大到2022年2.30。在發展情況相對偏弱的山區26縣，也出現了明顯的分化態勢，一些山區縣發展勢頭良好，已基本可以納入發達及較發達縣行列，也有個別山區縣出現負增長。

人口結構趨勢性變化使民生保障進入最復雜階段。伴隨全國大趨勢，浙江人口規模和結構也已發生變化，2022年人口自然增長率下降至0.04‰，而且浙江還面臨自身人口結構的問題。2022年，60歲及以上的老齡化率為20.2%，比上年上升1.1個百分點，已經步入中等老齡化社會；浙江0～15歲少兒和60歲及以上老年人合計占比為34%，已經超過總人口的三分之一；預計今年進入負增長，老齡化、少子化趨勢日趨嚴峻，公共服務的供給理念、設施布局、供給方式等，都還來不及應對這種趨勢性長期性變化。大樣本調查顯示，人民群眾在公共服務主要領域、精神文明和人居環境等方面仍有不少問題訴求，比較突出的表現在托幼、教育、醫療等領域，這些都是長期存在的老大難問題。

形成有利于發展促共富的政策合力仍是最新課題。自示范區建設以來，有50多個國家部委、央企和金融機構出臺了支持意見、政策或者方案，為浙江高質量發展建設共同富裕示范區匯聚起磅礴合力，但如何推動這些內容更好落地還需要進一步探索。當前，如何讓發展政策和共富政策相互包容互促是關鍵。既不應該談共富時沒有發展思維，推出一些不可持續的共富政策，也絕不能讓共富政策變成收縮性政策，與發展背向而行。同時，在激發社會活力、完善要素分配、探索第三次分配有效實現形式方面，我們還需要解放思想、拓展思路，也需要得到國家有關方面的大力支持和包容試錯，無論是初次再次還是三次分配都應該充分尊重市場化原則；主流輿論要能及時回應社會上對共同富裕的片面認識，進一步強化共同富裕要靠共同奮斗、要靠全社會共商共建共享，這需要全國層面做好宣傳引導、營造良好環境、不斷凝聚社會共識。

思考和建議

實現全體人民共同富裕是中國式現代化的本質要求之一，是前無古人的偉大事業，也是最具挑戰、最需開拓、最講實戰的工作，涉及方方面面，沒有先例可循，沒有經驗可鑒，必然要通過發現問題、解決問題的方式，積小勝為大勝。示范區建設兩年多來，我們深刻感到，沒有發展就沒有富裕，更沒有共同富裕；沒有高質量的發展，也就沒有持續的共同富裕。因此，推動全體人民共同富裕，要堅持把高質量發展放在首位，讓創新創業活力競相迸發，讓創造財富活力充分涌流，厚植共同富裕的物質基礎。要在高質量發展中，充分發揮社會主義制度優越性，強化“先富幫后富”體制機制，不斷縮小城鄉、區域和群體間不合理差距，逐步實現共同富裕。要堅決摒棄共同富裕是去搞“大鍋飯”“均貧富”的錯誤認識，財政政策要發揮好重要而又積極的力量，大張旗鼓地鼓勵創業創新、創富致富，努力實現發展與共享的辯證統一，在效率與公平之間找到政策平衡點，加快推動高質量發展的共同富裕。建議如下：

用好財政杠桿撬動社會資本成為高質量發展和國家戰略力量的主導力量。當前，抓項目就是抓經濟，就是抓高質量發展。在外部環境出現“脫鉤”“斷鏈”、內部發展強調技術攻關的背景下，產業項目的風險和投資規模都遠高于過去，這是很多企業家不敢投、不愿投的深層次原因。從我們的調研感受看，企業家精神是在的，關鍵是重新構建合理的投資風險分擔機制，特別是政府要更加有為。目前，受國有資產保值增值等規則要求，以政府產業基金為代表的財政資金發力還不夠，存在投資決策周期過長、對收益率提出硬性要求等問題，很難做到和產業項目共成長，基金投不出、項目缺資金現象并存。建議深入研究全國各地的一些好做法，就如何發揮財政資金撬動產業投資做出更加有效部署。要著重考慮如何用好財政杠桿作用，撬動社會資本力量成為國家戰略力量的主導力量。

更大力度改革創新有利于激發社會活力的財稅分配政策。黨的二十大提出“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”，這也是浙江示范區建設最難破題的領域。下一步財稅政策尤其是分配制度改革的方向，是要把創富與共富有機結合起來，逐步在較低稅負、品質保障、合理債務三者之間找到財稅政策的平衡點。在初次分配方面，要更加注重激發腦力勞動者的活力，要加大財稅政策支持人力資本成長的制度創新。目前，科研經費在間接費用使用和分配方面仍然存在堵點、手續繁雜，既影響積極性，也制約中等收入群體培育擴大。在再分配方面，要注重激發家庭的活力。建議指導浙江以低收入群體為核心，在教育、醫保、財金協同等領域實施家庭型財政政策改革試點，以家庭為基本單元增強保障和發展能力。在此基礎上，逐步考慮探索以家庭為單位的稅收政策。在第三次分配方面，要注重用財稅政策引導發社會組織和市場主體自愿成為促進共富的生力軍。建議支持浙江進一步落實公益性捐贈稅收優惠政策，創新股權、不動產等非資金慈善信托方式，支持浙江公益性慈善組織設立信托專戶，從更大資源、更廣主體角度入手，鼓勵企業和個人投身慈善事業。

進一步優化事權與財權對等的居民福利分擔機制。共同富裕是一個循序漸進的過程，人民對美好生活的追求永無止境，這也需要我們不斷優化財力保障機制。面對人口結構結構性變動下日益多元化、品質化的公共服務需求，有必要進一步推動發展型財政向公共財政轉型，加快完善中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架，優化央地財政關系，加強中央財政在基本公共服務保障上的力度，支持有條件的地區利用好財政力量支持優質公共服務供給，以滿足不斷提高的居民福利需求。在此基礎上，要支持各地探索建立集中財力辦大事財政政策體系，加強財政資源統籌、提高省市縣財政調節能力，強化地方財政在優質公共服務、鄉村振興、住房保障和重大基礎設施建設方面的公共產品和服務供給能力。