淀山湖堤防昆山段岸線占用管理問題探討

徐建平，滕兆明，許晨杰，張 儀

(1.昆山市水事綜合管理中心，江蘇 昆山 215300，2.昆山市淀山湖水域綜合管理中心，江蘇 昆山 215300)

0 引言

水域岸線是河湖生態系統的重要載體。淀山湖位于太湖流域東南部，是太湖流域內第二大省際邊界湖泊，涉及江蘇省和上海市，水域面積60.2km2。淀山湖具有防洪、生態、航運、養殖及旅游等綜合功能，對周邊地區經濟社會發展具有舉足輕重的作用。隨著長三角一體化深入發展，淀山湖規劃為世界級湖區[1]，對岸線管理提出新的要求。本文對淀山湖岸線昆山段開發利用情況及管理模式分析，對堤防岸線占用管理提供參考。

1 基本占用情況

淀山湖岸線昆山段總長25.6km，堤防等級為Ⅲ級，因早期周邊地產開發配套需要，沿線涉及占用岸線堤防和水域的房地產開發公司共計14家，占用岸線累計總長度7.348km，占用水域總面積49552m2，涉及占用均取得水行政許可。占用年限從20年到70年不等，其中占用費1家免繳，4家在取得許可審批后一次性繳存，另9家根據協議每年支付。具體占用情況見表1。

表1 淀山湖岸線昆山段占用情況統計表

2 占用存在的問題

在日常占用管理中，占用方對岸線利用管理重要性理解不夠，管理責任落實不到位，不能全面履行占用協議等問題。主要存在問題及監管措施如下。

2.1 局部用地紅線和堤防管理范圍線重疊，監管要求難界定

在2017年實施的淀山湖河湖劃界中，存在湖泊管理范圍線與沿線地塊用地紅線重疊，因地塊出讓較早，有些沿線地塊用地紅線傾入湖泊管理范圍線內，因湖泊管理需要不能設置圍墻等[2]，開發商因配套景觀建設需要提出申請占用堤防岸線，造成后期堤防管理存在一定問題。例如沿岸線一段開發商在長期占用管理中，存在違規在堤防范圍種植果樹，跨堤取水供內部景觀河換水等問題，水利部門最終聯合屬地區鎮綜合執法局執法完成相應整改。

2.2 委托管理主體不明確，部分占用段管理不到位

水行政許可對象主體多為原房地產公司，存在有的地產公司在建設開發結束后進行了注銷，現狀日常管理單位多為物業公司，房產公司對物業公司沒有進行正式的移交，占用協議明確開發商對占用段堤防綠化、損壞擋墻進行維修，管理方由于專業性、資金等限制，物業公司對占用岸線范圍內景觀設施維護不到位，堤防險工險段整改不及時等現象。因管理不到位，水利部門對不按占用協議要求履行的4家占用方進行起訴，通過司法介入，提高占用方履行占用協議的法律意識，提高岸線長效管理水平。

2.3 局部占用段防汛通道不暢，影響日常岸線巡查

占用范圍包括堤防及防汛通道，小區內全敞開影響小區安防。因占用范圍多是小區規劃建設前就取得水行政許可批復，大部分小區均以臨湖為邊界，保證一定親水性，未另設置圍墻與堤防隔開，個別小區占用段兩端進行攔擋設置。每次岸線巡查，管理部門巡查人員需提前告知占用方進行敞開，不夠及時迅速，影響日常的堤防巡查及防汛暢通。占用協議中明確要求不得設置攔擋。違規設置的應當按水行政案件進行處理。

2.4 占用范圍景觀配套設施權屬問題

個別占用方物業因管理原因，提出提前結束占用，占用淀山湖堤防及管理范圍木質景觀平臺、臨水木棧道、綠化景觀、休閑景觀等景觀設施較為完好，提出不拆除全部移交，并由占用方告知業主不屬于小區所有，同時明確為政府公益性設施，移交區鎮代為管理，沿線水利防洪設施由水利部門負責日常管理。移交前按水利部門要求整改完善。

2.5 占用方涉水建設項目事中事后監管不夠及時

占用方涉水項目通過審批建設完成后后未及時報驗，水利部門在巡查過程中，偶爾發現侵占水域岸線和破壞堤防的活動。按照涉水項目監管要求，加強涉水項目檢查，建立事前事中事后全過程監管機制。水事案件實現一項一檔，優化移交流程，實現水事案件閉環化。

2.6 缺少信息化監管手段，難以及時發現

淀山湖大堤僅以28個穿堤建筑物為點設有必備的信息化設備，缺少大量的基礎監控系統來彌補工作人員的日常巡查時間空擋、夜間巡查空擋中在堤防上發生的情況，如在部分占用堤防段常發生偷倒渣土、偷倒建筑垃圾等。及時發現并制止違法違規行為并給予相應處罰能有效避免后期出現的扯皮、推諉、賠償等情況。

3 監管對策建議

3.1 制定占用管理標準，做好專業指導

管理部門應明確占用期管理標準，提供專業指導。建議占用方委托第三方水利咨詢公司對防洪設施進行情況進行評價，針對問題制定每年度管養計劃，定期進行維修養護，同時占用段不得設置臨時攔擋，每年度向管理單位報備防汛應急預案，定期舉行聯合防汛演練。

3.2 嚴格對占用方督查考核，形成占用退出機制

應嚴格對占用方占用情況進行定期督查考核。對拖欠占用費、管護不到位的進行通報，對不及時整改，影響防洪安全的及時解除占用，同時將企業失信行為上報市級信用部門，對企業聯合懲戒。同時加強水行政執法力度，加強與區鎮綜合執法局的聯動，對占用期違規行為早發現、早處置。

3.3 嚴格控制岸線利用占用率，集約節約岸線使用

根據淀山湖岸線利用保護規劃，嚴格控制新增占用，強化岸線功能區管理和湖泊資源用途管制，嚴控開發利用，將岸線劃界成果納入國土空間規劃，加強涉水行政審批，岸線控制率控制在35%。例如斜路港以南、臨水控制線臨湖側已建范圍內，不得再新建、改建、擴建建設項目，嚴格控制利用區管理，并研究清退的可行性和方案。水上運動場岸段要嚴格控制利用區管理，進一步研究岸線調整方案和水域占用補償方案[3]。

3.4 聯合多方部門監管，加強聯合管控

加強環淀山湖沿線日常管理，增加巡查頻次，針對重點問題，聯合區鎮相關部門制定岸線綜合整治方案；同時建立淀山湖水域聯合監管機制，沿線區鎮綜合執法局聯合巡查，對發現的問題信息共享及時聯動處置；另外利用河長制平臺，聯合沿線區鎮及上海青浦水利部門加強水域岸線聯保聯控。

3.5 優化基層水政監察體系，鞏固執法基礎

加強基層水政監察，可以從縱向理順條塊關系、橫向合理配置執法力量、合理配置編制資源、完善執法監管體系、健全公務協作配合機制、加大執法保障投入、健全考核激勵機制、拓寬公眾參與渠道等舉措[4]入手，旨在多層次、多角度的加強堤防占用段監管部門的管理手段與區域協調聯動機制，及時解決河湖“四亂”問題。同時對占用方違法行為的信用應用，規范占用行為。

3.6 強化現代化堤防管理手段，提升管理能力

將堤防管理模式從工程檔案存檔、管理人員沿線巡查轉變為以堤防管理信息化為依托，管理人員精確管理[5]。以可持續發展與保持堤防現狀為基點，可以使用風光互補的監控設備系統與滲流、滲壓等堤防狀態監測系統相結合，提高智能水平，為水利設施安全管理提供良好的保障手段。另外加強淀山湖占用岸線監測、監控，掌握岸線動態變化和開發利用情況。大力推行衛星遙感、無人機航拍、視頻監控等信息化科技手段應用于違法建設和岸線、生態緩沖區的動態監控。加強在線自動監測系統建設和信息共享。

4 結語

淀山湖岸線作為淀山湖水生態、水資源重要的載體，對沿線景觀提升起著重要的支撐，平衡好開發利用和保護顯得尤為重要。管理部門將嚴格淀山湖岸線管理，將不斷創新淀山湖昆山段岸線占用管理新模式，明確占用方管理標準及管理責任，形成聯合管理的良性循環，為“十四五”期間打造成為安全的、生態的、美麗的幸福湖泊，為建設世界著名湖區、長三角一體化協調區提供基礎性保障。