中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展的理論思考

崔香芬　姚佩欣

摘要：中國式現代化背景下推進農村養老服務高質量發展，是不斷滿足農民群眾對美好生活需要、構建中國式現代化特色的農村養老服務發展道路的戰略之舉。我國農村養老服務發展大體經歷了萌芽孕育期、緩慢發展期、初步建設期和增速提質期4個階段。中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展的基本內涵是精準化、去機構化、地方化和醫養一體化。中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展要分階段、分目標循序漸進，通過建設、夯實和融合三個階段，最終實現城鄉養老服務一體化。中國式現代化背景下推進農村養老服務高質量發展要著力于文化治理、制度創新、服務供給優化、內生性發展以及互聯網等新技術在農村養老服務實踐中的應用。

關鍵詞：中國式現代化；農村養老服務；高質量發展

中圖分類號：F323.89文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2023）21-0249-05

黨的二十大報告提出了“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”，同時強調“中國式現代化是人口規模巨大的現代化，發展途徑和推進方式也必然具有自己的特點”。我國老年人口規模龐大，自1999年正式進入老齡化社會后，老齡化程度日益加深且不可逆轉。與之相伴的是，我國老齡化“城鄉倒置”現象日益加劇，農村人口老齡化問題日益加劇。現階段，如何基于中國式現代化總體背景，推進農村養老服務高質量發展，是亟需解決的時代課題。本研究擬在回顧我國農村養老服務發展歷程基礎上，探究中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展的科學內涵，明確農村養老服務高質量發展的階段任務和目標，提出推進農村養老服務高質量發展的政策建議。

1 我國農村養老服務發展歷程

我國農村養老服務發展歷程具有獨特性。現階段，中國式現代化總體背景下，回顧我國農村養老服務發展歷程，對于科學認識農村養老服務高質量發展具有突出意義。我國農村養老服務發展大體經歷了萌芽孕育期、緩慢發展期、初步建設期和增速提質期4個階段。

一是農村養老服務萌芽孕育期（1949—1977年）。建國初期，鑒于我國農村經濟社會困境，黨和國家在一定時期內實施了一系列大規模、突擊性緊急救助。在此基礎上，伴隨農業集體化的興起和發展、農村集體力量日益壯大，以農村集體福利為主、民政福利為輔的正常化、制度化的農村社會福利體系初現端倪。這一時期，農村養老服務內在地包含在農村社會民政福利救濟中，并未作為一個獨立的概念存在，主要是依托集體力量開辦敬老院為農村五保老人提供粗放的生存保障的基本照顧服務［1］。因此，這一時期的農村養老服務本質上是集體福利性質的“五保戶”福利。

二是農村養老服務緩慢發展期（1978—1999年）。改革開放以來，農村家庭聯產承包責任制的推行和人民公社體制的解體，直接帶來了我國農村集體經濟的迅速萎縮和以集體經濟為主要資金來源的農村集體福利事業發展困境。這一時期，基于國家層面社會福利社會化改革取向，我國農村養老服務社會化供給初步萌芽，籌資渠道不斷拓寬，部分地區個人、社會和市場力量逐步探索參與農村“五保”老人供養。1997年，民政部出臺了《農村敬老院管理暫行辦法》，倡導企業、事業單位、社會團體、個人興辦和資助敬老院，標志著農村福利救濟性養老服務開始步入規范化進程，農村敬老院的服務對象也由原來單純的“五保”老人擴展面向社會老人。

三是農村養老服務初步建設期（2000—2011年）。2000年以來，我國農村養老服務事業進入實質建設期。2006年1月，國務院修訂的《農村五保供養工作條例》明確規定了中央、地方兩級政府在農村五保供養中的財政責任。自此，我國農村五保供養由集體供養轉為財政供養。2008年，全國民政工作會議提出建設“以居家為基礎、社區為依托、機構為補充”的中國特色養老服務體系。在此背景下，國家積極鼓勵和支持農村養老服務領域探索和創新，農村養老服務建設在擴大供給對象、完善供給主體、擴充服務內容等方面均有初步發展［2］。

四是農村養老服務增速提質期（2012年至今）。2012年以來，國家層面立足于補上農村養老服務發展薄弱的短板問題，農村養老服務發展進入增速提質期，主要表現在3方面：一是大力發展農村社區養老服務。現階段，社區養老服務已經覆蓋我國半數以上農村地區，在為農村老年人提供基本養老服務方面日益發揮重要的作用。二是針對農村養老服務設施薄弱現狀，通過中央投資實施社會服務兜底工程，重點支持醫養結合設施建設；民政部會同財政部加大資金投入，推進農村居家社區養老服務改革；中央財政還通過公益金對新建、改建、擴建的養老服務設施給予相應支持。三是著力構建多層次農村養老服務體系。經過多年建設與發展，目前我國已經初步建立起了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的農村社會養老服務體系，并逐步向高質量發展邁進［3-4］。

2 中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展的內涵

中國式現代化離不開農業農村現代化，農業農村現代化要兼顧“硬件”和“軟件”，不僅要實現生活條件現代化，還要實現公共服務現代化。養老服務是農村公共服務的核心內容。科學認識中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展內涵，事關農村養老服務現代化發展全局。立足中國式現代化發展背景，農村養老服務高質量發展至少有以下3個方面基本內涵。

一是精準化。精準思維是習近平總書記治國理政的獨特思維方法，也為農村養老服務高質量發展指明了方向。農村養老服務精準化包含精準化識別、精準化供給以及精準化管理3個方面。第一，精準化識別。就是要運用科學的方法有效識別農村老年人真實、全面、準確的服務需求，這是實現農村老年人養老服務需求的根本前提。第二，精準化供給。精準化供給包含了精準化供給內容和精準化供給主體2層含義。精準化供給內容，就是要在精準識別基礎上，對農村老年人服務需求進行歸納總結、分類施策，為不同服務對象提供差異性養老服務內容；精準化供給主體，就是要在識別服務需求和供給內容基礎上，精準化多元供給主體的服務范圍和建設規模。第三，精準化管理。精準化管理包含了精準化權責管理和精準化人員管理2層含義。農村養老服務發展從政策供給到服務供給涉及民政、醫療衛生等多部門，精準化權責管理就是要在精準明確相關部門相關權責基礎上，精準執行、協同合作，不斷提升養老服務管理效率和效能。精準化人員管理，就是要積極推進農村養老服務人員需求和評估平臺建設。

二是去機構化。“去機構化”就是要減少養老機構建設，發展社區為基礎的老年照顧服務。需要強調的是，“去機構化”不是徹底否定和終止機構建設和服務供給，也不是完全走向家庭化或非正式照顧化，必要的機構建設和服務還是要積極開展的。機構化、非正式化、家庭化乃至市場化老年照護服務等多種方式并存是老年照護服務的根本選擇［5］。對于多數老人而言，在熟悉的環境里生活是他們最理想的選擇。對于農村老人而言，除了熟悉的環境這一因素，傳統文化“養兒防老”思想影響下，除非迫不得已，他們是不愿意在機構度過老年生活的。現階段，農村老人的養老現實是：沒有“退休”、沒有固定收入、有限的養老金、自我照顧甚至還要為分擔子女生活壓力打工賺錢，直至無法從事勞作或無法自我照顧。與此同時，一些養老院、社區養老服務中心等養老機構都出現了床位閑置現象。因此，推進農村養老服務高質量發展必須樹立“去機構化”理念，從農村老年人需求側出發，原則上不進行機構建設，將有限資金用于養老服務提質增效。

三是地方化。全國統一的老年照護服務標準和制度并非是解決多樣化需求的必需手段。相反，既符合老年照護服務基本法律制度規定，又因地制宜實施多樣化的老年照護服務，才能更好地滿足老年人的多樣化、個性化照護需求［5］。養老服務地方化就是要突出地方政府在養老照護中的權利和責任。農村養老服務地方化的根本原因是基于公共服務供需關系的責權關系，及農村老人多樣化養老服務需求所決定的多樣化養老服務供給。農村養老服務地方化就是要在國家標準和制度框架下，積極順應地方經濟社會發展現實和農村多樣化需求現狀，著眼于提高規劃科學性和為老人提供全面保障這一基本出發點，在保證公平性、超前性與品質性的同時，突出農村養老服務地方化探索和實踐，走出一條具有針對性、可操作性的中國式地方化、特色化的農村養老服務現代化發展道路。

四是醫養一體化。醫養一體化就是要聚焦農村老年群體就醫難、照護難、康養難的突出難題，以實現社區居家融合、醫養康養融合為目標，積極構建高標準居家社區相協調、醫養康養相融合的醫養一體化養老服務新格局。醫養一體化發展是中國式現代化背景下推進農村養老服務高質量發展的題中之義，既有必要性也有緊迫性。就其必要性而言，醫養一體化是滿足農村老年人醫療照護需求，保障農村老年人晚年生活尊嚴和質量的“定心丸”；就其緊迫性而言，農村醫療照護供需缺口大于城市、軟硬件又大大弱于城市，發揮中國特色社會主義制度優勢，積極推進農村醫養一體化，適時推進農村老人健康管理，對于推進農村健康養老、節約醫療衛生支出成本也具有深遠的意義。

3 中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展的階段任務和目標

在明確農村養老服務高質量發展的基本內涵基礎上，必須強調的是，農村養老服務高質量發展并非一蹴而就，而是分階段、分目標逐步實施的（表1）。

第一階段即建設階段，主要解決的是“雪中送炭”的問題。在做好事關農村養老服務發展全局的基礎性工作的同時，主要做好兜底保障工作，解決特殊老年群體養老服務問題。事關全局的基礎性工作主要包括3方面：一是農村養老服務需求摸查，以精準識別農村養老服務需求；二是農村老人養老服務檔案建設，為農村養老服務精準化管理奠定基礎；三是農村養老服務人才挖掘和可持續發展建設，為精準服務供給奠定人才基礎。這一時期，鑒于農村有限的養老資源現實，無法充分滿足所有老年人的養老服務需求，在服務對象上，只能優先滿足特殊老年人群，繼而擴展至所有困境中的老年人群乃至全體老年人；在服務內容上，只能優先滿足基本生存生活養老服務需求，繼而擴展到更高水平、多層次、多樣化養老服務。因此，兜底性保障工作就是要集中有限資源重點解決農村孤寡、失能、失智、重殘、留守、空巢、計劃生育特殊家庭等特殊老年人養老服務需求。當然，建立統一、多渠道資金保障體系是推進上述工作的根本保障。

第二階段即夯實階段，主要解決的是“雨中打傘”的問題。在保障兜底性養老服務基礎上，立足滿足全體農村老年人生活照料、精神文化、衛生健康需求，加快推進普惠性農村養老服務建設和發展。該階段，一方面，要進一步夯實事關全局的基礎性工作：一是探索推進村級養老服務管理平臺。圍繞農村老人精準養老服務需求，基于農村老人養老服務檔案基礎上，探索推進村級養老服務管理平臺。需要強調的是，在探索推進村級養老服務管理平臺建設方面，區縣政府需要規范建設標準，內容涉及平臺基本功能、數據規范等，為建設統一的區級養老服務平臺奠定基礎；二是立足區域內生資源，探索建立區域范圍內農村養老服務人才建設和管理的長效機制。另一方面，要加快推進普惠性農村養老服務建設。主要是立足地方實際逐步擴大農村基本養老服務覆蓋范圍，同時立足“去機構化”理念不斷完善農村養老服務資源、豐富養老服務內容，切實推進全體農村老人共享的普惠性、多層次農村養老服務體系不斷向縱深發展。在此過程中，要特別重視立足地方資源，逐步實現資金投入的多元化、長效化、規范化。

第三階段即融合階段，主要解決的是“錦上添花”的問題。在完善農村地區基本養老服務基礎上，使得所有農村老人能夠獲得更加豐富、更高質量、更加便捷、更低成本的養老服務。進一步，構建并依托區縣級養老服務平臺逐步實現城鄉養老服務一體化。一是提質增優，進一步完善面向全體農村老人的基本養老服務，并逐步實現城鄉養老服務一體化供給。這一階段的養老服務是面、量、質、效的全面提升，從根本上有利于滿足城鄉老年人多層次差異性養老服務需求。二是區縣級養老服務平臺建設和運行。在前階段村級養老服務管理平臺建設基礎上，適時通過技術、非技術手段實現村級養老服務管理平臺合并管理，建設區縣級養老服務平臺，在一定區域規模范圍內，借助“信息服務+居家養老上門服務”平臺及“智能養老信息化”管理平臺［6］，通過大數據技術及時準確地提供上門養老服務，并對服務質量進行及時監控和反饋。特別強調的是，任何階段推進農村養老服務高質量發展一定要遵循2個基本原則：一是養老服務高質量發展一定要建立在經濟高質量發展基礎之上，絕不能逾越經濟基礎推進“高質量”發展；二是養老服務高質量發展一定要創新養老人才隊伍建設，破解“三低三高”（社會地位低、收入待遇低、學歷水平低、流動性高、勞動強度高及平均年齡高）人才隊伍瓶頸。唯此，才能穩中求進，有條不紊地推進農村養老服務高質量發展。

4 中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展的政策建議

中國式現代化背景下推進農村養老服務高質量發展，就是要立足于提升鄉村治理能力和治理體系現代化水平，依托鄉村文化治理，從制度創新和政策完善入手，著力構建系統融合、協同高效、形式多樣、內生可持續的農村養老服務體系。具體來說：

一是推進鄉村文化治理，激活孝善文化、重塑鄉村共同體。鄉村文化治理可以為推進農村養老服務高質量發展提供堅實基礎和全新思路。第一，弘揚積極養老理念。一方面，要從社會層面消解“消極養老”觀念。從社會文化層面而言，“消極養老”是青年文化影響下視老人為負擔甚至因為需要被照顧而處處遭人嫌棄的消極養老觀念。消解“消極養老”觀念，需要在全社會弘揚“老年人群是資源而非負擔”的基本理念，實現青年文化、老年文化和諧共生、優勢互補。另一方面，要從老人層面改變“被養老”觀念。“被養老”觀念是農村固化的、不成文的養老習慣認知，即被兒女養或被政府養。然而，農村生育少子化、人口流動長期化趨勢下，加之我國農村老年人基數大，政府養老金投入即使總量較大，具體到個人也不會有顯著改善，最終老年生活也難得如意［7］。當務之急，要從文化治理層面改變農村老年人“被養老”觀念，積極主動探索養老新模式。二是激活孝善文化、重塑鄉村共同體。鄉村不僅是地域生產的經濟共同體，更是文化、情感共同體，立足各地鄉村文化基礎，激活和弘揚“老吾老，以及人之老”的孝善文化、重塑鄉村共同體，必將在凝聚鄉村情感認同、規范村民行為等方面發揮重要作用［8-9］。

二是強化農村養老服務制度創新，健全農村養老服務政策體系。現階段，國家立足全局層面出臺了一系列養老服務制度，同時給予了一攬子政策支持，但針對農村發布的專門性養老服務制度和政策支持較少。事實上，城鄉養老資源的客觀差距意味著要在整體推進城鄉養老服務發展基礎上將農村養老服務制度創新作為農村養老服務發展的關鍵環節，立足農村現實深入推進農村養老制度建設，特別是地方和農村基層養老服務制度創新，健全完善農村養老服務政策體系［10］，是中國式現代化背景下農村養老服務高質量發展順利推進的重要保障。現階段，要著力通過制度創新和政策支持，創造性地解決農村養老服務資源整合利用、資金長效投入、養老服務人才隊伍建設等一系列頂層設計問題，構建中國式現代化特色的農村養老服務制度體系和政策體系。目前，我國一些農村已經開展了類似的探索，為農村養老服務高質量發展提供了可參考、可借鑒的樣板。

三是優化農村養老服務供給，有效推進農村醫養結合。優化農村養老服務供給，既要立足實際又要著眼長遠，既要確保操作性、科學性、實效性，又要確保前瞻性、預見性、持續性。優化農村養老服務供給，就是要立足供給對象、供給內容、供給主體、供給方式、供給管理多層面統籌考慮、系統推進農村養老服務供給側結構性改革。本著城鄉養老服務統籌發展的總基調，要充分發揮政府在農村社區養老服務供給中的作用［10-11］。值得強調的是，優化農村養老服務供給的一個重要方向是發展中國式農村醫養結合。眾所周知，醫療需求是老年人最大的需求。事實上，大量老年人的醫療行為完全可以由非醫療護理行為替代。因此，必須積極探索農村醫養結合機構整合和人才整合創新機制，有效推進農村醫養結合。

四是推動農村養老服務內生性發展，整合內生資源同時鏈接外生資源。農村養老服務高質量發展一定要走一條地區特色的內生性發展道路。農村養老服務內生性發展道路源于養老服務主體和資源的內生性動力，而非中央政府自上而下的行政任務；突出強調養老服務多主體主動參與，同時減少對中央財政的依賴，重在以提高本土能力為基礎，依靠本地資源、本土居民滿足老年人養老服務需求。農村養老服務內生性發展，本質上是一種社區內生力量推動的整體性發展。所以激發社區內部多元供給主體（地方政府和基層單位、社會組織、老年人）的能動性是根本保證［12］。近年來，全國多地興起的模式多樣的“互助養老”［13-15］就是內生性發展的優秀案例。與此同時，還要盡可能鏈接外生資源，并尋求內生資源和外生資源的有效鏈接，不斷開辟農村養老服務發展新視野、新路徑。

五是推進互聯網等新技術在農村養老服務實踐中的應用，創新農村養老服務模式。“互聯網+”時代，農村養老服務發展具備了很好的技術支撐。目前，不少地方政府積極搭建網絡平臺，通過網上、云端為農村老年人提供養老服務，如蘇州居家樂養老服務中心、大田縣的澤惠養老服務中心等。因此，如何在搜集農村區域范圍內養老服務信息基礎上，整合形成養老服務需求數據庫，并關聯服務供給相關主體、需求方及相關管理部門是農村養老服務高質量發展的一個重要方向，有利于整合資源、降低養老服務成本、提高養老資源利用率。

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收稿日期：2023-04-21

基金項目：江蘇省社會科學基金（編號：19SHD002）；廣東省哲學社會科學“十四五”規劃2022年度學科共建項目（編號：GD22XGL35）；國家社會科學基金一般項目（編號：19BSH170）；江蘇省高等教育教改研究立項課題（編號：2021JSJG050）；江蘇省高職院校教師專業帶頭人高端研修項目（編號：2022GRFX062）；無錫職業技術學院校級社科招標課題（編號：DS202101）。

作者簡介：崔香芬，博士，副教授，主要從事社會建設和民生保障研究，E-mail：lhsacxf@sina.com；共同第一作者：姚佩欣，碩士研究生，主要從事農村集體經濟研究，E-mail：586317680@qq.com。