固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度的銜接融合分析

陳洲洋

（廣東環境保護工程職業學院，廣東 廣州 510000）

引言

2016年11月，國務院印發了《控制污染物排放許可制實施方案》，在方案中明確指出環境影響評價制度是建設項目環境的準入門檻，企事業單位要排放生產期間的污染物需要遵循排污許可制度。這兩項制度是我國環境保護方面的重要法律制度，前者側重從源頭預防、控制污染源，后者側重污染源的事中和事后管理，這兩項工作的充分銜接，能夠讓建設項目實現事前、事中、事后全過程的監管，從而為加快污染物的減排奠定良好基礎。

1 固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度銜接的必要性和可行性

1.1 必要性

1.1.1 全面提高政府部門的工作效率

無論是固定污染源排污許可制度還是環境影響評價制度，都是一種行政許可行為。在“放管服”改革持續深化的當下，我國逐步加大簡政放權的力度，而排污許可制度和環境影響評價制度的審批過程比較復雜，難以很好地滿足新時代項目發展的需求。通過將二者有效銜接，不僅能夠滿足“放管服”的要求，還能讓項目審批流程得到優化，使行政資源的浪費有所減輕，并推動工作效率的進一步提升。

1.1.2 實現污染源全過程管理

無論在項目建設的哪一個階段，都容易出現環境污染的情況，因而需要做好環境保護工作。在項目建設的前期、中期和后期都要進行污染源管理，如在項目前期需要明確對環境可能產生的影響，在項目建設中期需要采取一些規范的行為，在項目建設后期需要注重跟蹤與反饋的效果[1]。環境影響評價制度具有較強的預防性作用，是在項目前期產生效果，而固定污染物排污許可制度是項目生產運營期間排污的法律依據，適用于建設項目的中后期。為此，將這兩個制度有效銜接能夠實現污染源的全過程防控和管理。

1.2 可行性

1.2.1 法律基礎層面

我國在2016年實施《“十三五”環境影響評價改革實施方案》，方案中提出，應注重排污許可證與環境影響評價的結合應用，實行目標措施一體、制度關聯的方針，為兩項制度的銜接奠定良好基礎。2017年，我國提出兩種制度融合的工作內容，到2020年，新發布了與固定污染物排放的相關通知，這是兩項制度銜接的又一次實踐，為兩項制度的銜接提供了相應的法律保障。

1.2.2 銜接過程層面

這兩種制度在程序方面是先后銜接的，固定污染源排污許可證的必備申請材料是環境影響評價文件，環境影響評價制度屬于項目開展的準入門檻，在進行排污前也需要取得排污許可。所以在項目具體施工期間，應當保障先符合評價制度的要求再進行建設，取得許可證之后再排污的流程，如此才能為這兩項制度的銜接提供必要條件。

1.2.3 功能互補層面

污染源管理的前置保障是環境影響評價制度，項目的事中和事后監管核心要點就是排污許可制度，在我國的《中華人民共和國環境影響評價法》中，對相似的評價制度有所規定，但是其中的內容不夠詳細，存在功能性缺失。為此，兩種制度的銜接融合，既能夠補足環境影響評價制度事中和事后監管薄弱的發展現狀，還可以發揮排污許可制度的優勢，從而在一定程度上完善我國環境污染治理體系[2]。

2 固定污染源排污許可制度與環境評價制度銜接的進展情況

2.1 污染物減排成果明顯

在建筑項目新增污染物中，環境影響評價制度等同于“準生證”，是項目進入環境管理的門檻。在十三五期間，對建筑項目有著嚴格的要求，不能是高污染和高耗能項目。各地區在審批項目時，也將污染物總量指標作為評價的先決條件，以此控制污染物的排放增量。環境影響評價制度與污染許可制度的有效銜接，能夠顯著降低廢水、廢氣等污染因子的排放量，如二氧化硫減少了約19.0萬噸，化學需氧量減少了46.8萬噸，因而減排效果十分明顯。

2.2 行政審批更加便捷

固體污染源排污許可制度與環境影響評價制度的有效結合，形成了“兩證合一”的審批模式，該模式在蘇州、合肥、上海等地已先行開展，排污許可證核發時間點也發生了變化，由原來的項目建設后、排污前變成項目建設前，這也就是說，建設單位要同時辦理固定污染物排污許可手續和項目環境影響評價手續，實現“一個過程辦理、一套程序審批、一套材料申報”的目標，如此能夠提升審批效率，減輕企業負擔。從操作層面來說，兩項制度從審批發證到事中、事后監管可以實現全周期的銜接融合。

2.3 制度改革創新不斷得到推進

隨著“放管服”改革的不斷深入，環評登記表發生了改變，由審批改為線上備案，基層單位在審批、事中、事后監管方面有了更多的權利。企事業單位可以自行編制環境影響評價的相關條款，不必委托第三方，這意味著環評機構資質管理改革瓜熟蒂落。同時，建設項目環境保護驗收主體也發生了改變，由生產環境部門改為建設單位，在項目驗收方面建設單位要擔負起主體責任[3]。在實施排污許可改革后，我國在鋼鐵、火電等重點行業上核發的排污許可證有12萬余張，在排污許可證得到管控的污染物排放口有7萬多個，還有上百萬家企事業單位辦理了固定污染源排污手續。

3 固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度銜接面臨的困境

3.1 兩項制度的銜接缺乏制度的安排

固定污染源排污許可制度和環境影響評價制度雖然都是環境保護方面的制度，但二者在污染源管理方面存在差異，前者側重于事后監管，是排污單位污染源排放的法律依據之一。環境影響評價制度側重事前預防，存在潛在環境影響風險的項目以及排放不達標的項目不會發放環評合格證書，還會督促相關建設單位進行整改，以適應環保制度。另外，不同立法制度在技術標準、適用對象、設計思路方面存在差異，如此便導致排污許可制度和環境影響評價制度在立法方面存在不對等的情況，這兩項制度銜接優勢的發揮受到了阻礙。此外，我國近幾年雖然頒布了相應的制度，提出要將固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度進行銜接，但缺少具體細化的規章制度，這也表明二者在銜接方面缺少制度的安排。兩項制度在制度安排方面的主要差異見圖1。

圖1 兩項制度在制度安排方面的主要差異

3.2 技術規范尚未統一

通常情況下，固定污染物控制排放量的核算方法有多個，如污染源普查數據、排污申報數據、環境統計數據等，而環境影響評價工作者在核算污染源時，會根據現場實際情況運用經驗計算法、實測法、物料平衡法，得到更精確的排放量，然而在監測數據時能力不足，使得最終的計算結果與實際排放量不相符合。

從上面分析可以看出，這兩項制度運用的核算技術方法和標準并未統一，使得排污量核算結果的科學性無法得到保障，如此會對兩個制度的高效銜接產生影響。同時，固定污染物排污許可排放量與環境影響評價考慮的關鍵要素各不相同，技術規范缺乏統一性，導致二者銜接融合的優勢有所降低，也會影響污染管理效力。兩項制度在核算方法方面的差異見圖2。

圖2 兩項制度在核算方法方面的差異

3.3 銜接缺乏聯動機制

我國固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度各自依靠不同的系統，前者依靠的是國家排污許可管理信息系統，后者依靠兩種系統，一是建筑項目竣工環境保護驗收信息系統，二是建筑項目環評審批申報系統。當前這三個系統平臺是平行的關系，三方數據并未實現整合，兩項制度之間存在數據信息無法有效銜接的問題，共享難度較大，導致兩種制度在執行時的效率相對較低。另外，兩項制度屬于不同的職能部門，在銜接上缺少必要的聯動機制，而現階段并沒有統一的如何進行污染物管理、污染物排放的標準要求，外加受到其他因素，如地方政府環保利權法的干擾，兩項制度在銜接方面存在著阻礙，因而導致污染物排放超標、責任主體落實不到位等問題很容易出現。兩項制度在聯動機制方面存在的差異見圖3。

4 完善固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度銜接的路徑

4.1 完善相應的法律制度

目前，我國雖然已經對這兩種制度進行了一定的法律完善工作，但是二者的緊密性不強，還是處于各自為戰的局面。為了將這兩種制度有效銜接，政府部門要看到這兩種制度在銜接方面遇到的挑戰，立足現有的法律法規政策，站在整體的角度明確這兩種制度的銜接原則，從整體上規劃具體要求、制度內容、適用對象，以此為基礎完善現有條款，才能將兩項制度更好地銜接。另外，國家不僅要在基本法律體系中寫入這兩項制度，還要出臺專項法律，提升這兩項制度的銜接地位，確保其具有實際運用性，以此做好兩項制度的有效銜接工作。同時，環保部門要出臺兩項制度銜接的配套政策，以確保兩項制度銜接的效率和質量，同時還可利用信息技術搭建兩項制度銜接的平臺，使兩項制度能夠相互促進。

4.2 統一銜接技術標準

基于綠色可持續發展的理念，想要提升環境保護力度，避免環境對人類產生巨大的影響，政府相關部門應當深入研究生態保護與綠色發展的關系，并始終堅持綠色發展理念，創新排污檢測技術，并將兩項制度的標準進行統一化和標準化建設，使兩項制度能夠在評估結果時具有一致性，以免標準差異過大，影響環境保護工作的效率，不利于污染治理工作的開展。只有這樣才能夠保障兩項制度實施的有效性，促使二者有效融合。為了實現這一目標，政府部門要對兩項制度的重點要素以及核心內容進行完善和梳理，進一步將相關技術體系進行整合與規范，從而有效規范污染物排放量的計算。建筑單位也需在項目進行中使用統一的方法，對污染物排放量進行核算，并借助目前先進的信息技術建立數據庫，同時也要建立污染源排放清單，實現兩項制度銜接的精細化管理，使兩項制度能夠統一標準并共同運行。

4.3 建立聯動溝通機制

為了充分發揮固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度的優勢，就需要各職能部門積極配合。為此，政府相關部門應當發揮自身的力量，利用統籌協調的職能完善各個主體之間的溝通機制，并加強主體聯動，采取多種方式推進工作進程透明化和兩項制度之間的數據共享，從而實現兩項制度全面、有效地銜接。在實際運行中可從以下幾方面入手：第一，行政環保管理部門應當明確自身的職責要點，對自身工作進行全面梳理，并深化政府的職能，以提高管理的有效性與精細化。通過完善責任問責機制，進一步發揮公眾監督的作用，促使企業做好排污方面的工作，使企業能夠主動提交排污許可證的后續執行報告，從而使兩項制度能夠得到閉環發展。第二，隨著信息技術的不斷發展，生態環境部門要充分運用大數據、云計算、互聯網資源等先進技術的優勢，構建兩項制度的信息管理系統，以保障兩項工作的數據能夠進行有效傳遞和實時共享，從而使企業所提交的數據更加可靠我、精準，同時還要科學發放排污許可證。

5 結語

新時期人們對生態環境有著更高的要求，所以做好環境保護工作是非常必要的。為了充分發揮固定污染源排污許可制度與環境影響評價制度在環境保護方面的作用，國家要站在整體高度建立健全相關的法律保障制度，并不斷探尋兩項制度銜接的方法。同時，政府相關部門要針對當前兩項制度銜接過程中存在的不足，發揮統籌、協調職能，利用各種先進技術建立聯動溝通機制，進一步推動兩項制度在權責、內容、程序上的銜接，并實行精細化管理，充分落實主體責任，以便在項目的全生命周期將兩項制度有效銜接，促進生態文明的發展。