地下水資源保護行政公益訴訟案件辦理中的大數據運用

鐘銳 匡牧霞 冷瀟

摘 要：高耗水企業用水量大，而自來水商業用水價格高，企業為節約經營成本，抽取地下水用于生產經營的行為比較普遍。因違法打井抽水位置較為隱蔽，水務部門通過傳統的走訪巡查方式難以進行監督管理，地下水保護檢察行政公益訴訟辦案也存在線索發現難、取證難、治理難等痛點。檢察機關針對違法抽取地下水、未依法繳納水資源稅等問題，通過大數據賦能，從類案中解析和梳理監督要素構建監督模型，精準發現違法取水線索，高效固定案件證據，通過行政公益訴訟檢察類案監督，促進高耗水行業合法用水系統治理，為“統籌水資源、水環境、水生態治理”提供檢察保障。

關鍵詞：地下水保護 電子數據 行政公益訴訟 行業治理

地下水是生態環境系統的基本要素，其不僅對河流、湖泊、濕地等生態系統發揮著重要的調節作用，同時在保障我國城鄉生活生產供水、支持經濟社會發展中發揮著重要作用。四川水系發達，河流眾多，是長江黃河上游重要生態屏障和水源涵養地，但從2020年到2022年由于氣候、降水等原因水資源總量持續減少。［1］四川省近三年地下水位逐年下降，而成都又是嚴重缺水型城市，全市常住人口人均水資源量不足500立方米［2］，僅為全國、全省人均水資源量的五分之一、八分之一，加之成都平原含沙量較重，過度抽取地下水不僅破壞地下水原有補排平衡關系，破壞“山水林田湖草沙”生態平衡，還會導致第四紀沉淀物含沙量較重的成都平原發生地面沉降、變形問題。違法抽取地下水行為如得不到有效治理將影響超大城市高質量發展，保護地下水資源具有緊迫的現實需求。

一、基本案情及辦理過程

【案例一】四川某農業有限公司成立于2004年，住所地四川省成都市某村X組，主營生豬屠宰。該公司2020年、2021年、2022年（1-10月）生豬屠宰總量分別為86462頭、165625頭、141569頭；該公司2020年無自來水用水數據，2021年、2022年繳費用水量分別為8444m?、7474m?。根據四川省人民政府印發的《四川省用水定額》（川府發〔2021〕8號）（以下簡稱《四川省用水定額》）工業產品用水定額（C1351）規定的“豬屠宰加工：通用值0.6m?/頭、先進值0.5m?/頭”。該公司自認在實際操作過程中用水較少，平均每頭豬用水量為0.25m?至0.3m?。為保護民營企業發展，采用企業自認的單位用水定額最低值予以計算，2021年該公司實際用水量為165625×0.25=41406.25m?，即該公司2021年支付用水量與實際用水量相差41406.25-8444=32962.25m?。

【案例二】四川某商品混凝土有限公司成立于2010年，住所地四川省成都市某村Y組，主營商品混凝土生產和銷售。該公司2021年、2022年商品混凝土年產量分別為612955方、415748方。2021年、2022年自來水用水量分別為21276m?、13427m?。生產1方混凝土用水的行業標準約為0.16-0.18m?。為保護民營企業發展，采用企業自認的單位用水定額最低值予以計算，2022年該公司實際用水量為415748×0.16=66519.68m?，公司支付用水量與實際用水量相差約為66519.68-13427=53092.68m?。即使在實際生產過程中砂石含有一定的水分（砂石中的水分含量一般不超過10%），該公司商品混凝土支付用水量與實際用水量仍相差66519.68-415748×0.1-13427=11518.18m?。

行政審批局數據顯示，上述兩家公司均未辦理地下水許可證，系違法抽取地下水，嚴重損害國家利益和社會公共利益。2022年11月，成都市龍泉驛區人民檢察院（以下簡稱“龍泉驛區院”）利用構建研發的“違法抽取地下水公益訴訟類案監督模型”篩查出本區屠宰領域違法抽取地下水線索2條，商砼領域9條，立即對數據異常的線索開展立案調查。為精準固定涉案證據，查明企業生產用水來源及實際用水數據，龍泉驛區院針對本區正常經營的2家屠宰企業分別向屠宰企業行業主管部門農業農村局調取近三年的屠宰量、向自來水公司調取自來水用水量、向水行政主管部門調取取水許可數據；針對正常經營的9家商混企業分別向行業主管部門住建局調取近三年的年產量、向自來水公司調取自來水用水數據、向水務局調取取水許可數據等，結合《四川省用水定額》（見表1）關于生豬屠宰、混凝土攪拌單位用水標準，進行數據分析，快速估算案涉企業特定時間段的實際用水量和支付用水量，并將二者進行碰撞，鎖定差值大于零的企業名單。

在數據分析的基礎上，龍泉驛區院對實際用水量與支付用水量差值顯著大于零的企業開展線下調查工作，通過實地勘驗、詢問企業負責人、調取企業行政處罰信息等方式對違法事實進行確認并形成完整證據鏈條，通過將水務局的行政處罰記錄數據與檢察業務應用系統數據碰撞，篩查出案例一中的屠宰公司2021年因鉆井取水被水務局行政處罰。

根據查明的事實，結合《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）、《地下水管理條例》，2022年11月10日，龍泉驛區院向龍泉驛區水務局發出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議其履行地下水資源保護職責，依法查處涉案企業違法抽取地下水行為。同年12月28日，區水務局函復：一是責令并監督案涉企業立即停止違法行為并及時完成封井措施；二是與稅務部門溝通協作，開展水資源稅核定，督促涉案企業補繳水資源稅共計19.4萬元。

二、地下水資源保護的檢察公益訴訟監督要點

地下水資源源頭保護是有效防范地面沉降、水體污染、巖溶塌陷的重要方式。檢察機關對于違法抽取地下水的行為，運用電子數據分析，充分發揮公益訴訟檢察職能督促行政機關依法履職，促進高耗水行業企業落實主體責任，以溯源治理助推地下水資源保護。從以上兩件案件的辦理過程來看，主要有以下三個監督要點：

（一）電子數據歸集破解線索發現難問題

地下水資源保護公益訴訟案件線索中涉及的高耗水企業存在以下特征，導致案件線索發現難度較大：一是企業數量多、位置分散。成都市屠宰、商砼等高耗水企業有298家，均分布在不同縣區、街道、鄉鎮，檢察機關傳統調查取證方式耗時耗力。二是存在大量“僵尸企業”。在天眼查輸入“商混”“混凝土”等詞條檢索，全市商砼企業有100余家，包含部分已停止經營但未注銷登記的企業。三是人力巡查走訪成本高、效率低。在工業區集中的地方，即使排除“僵尸企業”，高耗水企業數量只能相對減少，逐一調查耗費大量人力物力。四是企業隱瞞真實情況。企業往往在廠區隱蔽位置鉆井取水，并采取掩蓋措施，人工開展巡查走訪、現場調查和詢問，企業通常不會如實告知。

為解決上述問題，龍泉驛區院通過分析研判類案特征歸集相關電子數據，匯聚工商注冊登記信息篩選屠宰、商砼、洗滌等高耗水行業，對比企業的用電量、納稅數據，剔除“僵尸企業”，再與地下水取水許可量、自來水開戶信息、行業應用水標準等多維度數據進行大數據碰撞分析，準確篩查違法抽取地下水線索。

（二）電子數據分析破解調查取證難問題

高耗水行業用水實行定額管理，即國家采取一系列管理活動，針對造紙、石化等高耗水企業，通過對生產單位產品、創造單位產值或一定時期內用水量進行限定，以設置通用值、先進值的方式規定行業單位最小用水量，倒逼用水戶提高用水效率，防止粗放用水、浪費水資源。高耗水行業用水定額管理為開展違法抽取地下水電子數據分析提供了數據基礎，結合企業的生產數據，能夠精準計算企業實際用水量。

屠宰、商砼等高耗水企業的年產量能夠確定，結合用水定額及行業標準等數據，可以計算出企業的實際用水值，運用公式“實際用水值－支付用水值”得出差值大于零的，可以初步判定企業用水存在異常，可能存在違法抽取地下水的情形。在公益訴訟案件辦理過程中，檢察機關主要通過現場勘驗、詢問當事人、證人等方式柔性取證，在無剛性措施的情況下，多數企業、公民配合度不高，違法抽取地下水的企業負責人、員工在無證據支撐的狀態下不會如實告知其真實用水狀況。

通過電子數據分析，將各項數據清單、研判規則、分析結果作為證據清單呈現給違法行為人，在用水數據缺口作為關鍵證據的基礎上，再開展詢問、現場勘驗等調查取證工作，能高效突破取證難問題。如案例一的四川某農業有限公司在初次供述中稱生產經營所用水源均為自來水，未使用過地下水，在7.2萬噸的用水數據缺口以及行政機關的歷史處罰記錄下，企業最終承認確有重啟已封閉井口再次違法抽取地下水的行為。

（三）電子數據延展破解長效治理難問題

龍泉驛區院通過電子數據分析，在本區辦理高耗水企業違法抽取地下水案件共計9件，涉及企業9家，督促補繳水資源稅10萬余元，補繳30682噸水量水費，涉及行政處罰6萬余元。依托上下一體化辦案機制，成都市人民檢察院（以下簡稱“成都市院”）在龍泉驛區院運用模型取得成效的基礎上，在全市開展違法抽取地下水公益訴訟專項監督，對違法抽取地下水案件中反映出的共性問題進行梳理分析，向成都市水務局提出社會治理檢察建議，建議該局加強地下水保護執法檢查、建立聯動機制、加強執法力度和執法宣傳。

成都市水務局收到檢察建議后，立即部署開展違法抽取地下水專項整治行動，印發《成都市取用水管理監督檢查工作方案》，重點對城鄉結合部、農村、工業園區及用水量較大的行業開展專項監督檢查。全市水務部門共檢查出無證取水企業272戶，對案涉取水戶罰款共計69.7萬元。同時，會同市場監督管理部門、屬地街道鄉鎮等探索建立違法取水問題整治聯動工作機制，動態摸清地下水取水口1918個，取水口全部安裝取水計量設施，取水許可證全部轉換成電子證照，并積極推進全市水資源監測體系總體方案編制工作。此外，成都市檢察機關聯合水務部門在“世界水日”“中國水周”等重要時間節點，積極開展法治宣傳20余次，發放宣傳資料6000余份，切實提高公眾對水資源的有償使用和節約保護意識。

三、通過行政公益訴訟推動地下水保護的建議

（一）充分發揮行政公益訴訟檢察職能，推動系統解決違法抽取地下水問題

一是充分運用現場勘驗、實地走訪周邊群眾、詢問企業負責人等線下調查取證方式，固定企業抽取地下水證據，向水務部門制發行政公益訴訟訴前檢察建議，督促其依法對違法抽取地下水的行為履行監督管理職責，促進企業依法依規取水，保護水資源。二是結合企業的年產量、申報納稅數據，篩查企業是否存在未依法申報繳納所得稅、增值稅、水資源稅等違法行為，同步開展國有財產保護領域行政公益訴訟監督。三是針對違法抽取地下水的高耗水企業業務性質，如屠宰企業生豬內臟分類清洗、商砼企業運輸車逐輛清洗產生大量污水存在超標排污、雨污混排的情形，開展生態環境保護領域行政公益訴訟，督促生態環境局依法履行環境監督管理職責。

（二）充分運用大數據思維，提升證據標準和轉換辦案理念

習近平總書記強調：“要深化訴訟制度改革，推進案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，推動大數據、人工智能等科技創新成果同司法工作深度融合。”［3］通過電子數據分析開展公益訴訟監督是基于大數據國家戰略、數字經濟的檢察履職創新。檢察人員應增強數字思維、數據理念、數據意識，從海量數據中發現規律和問題，深挖數據潛能。在地下水資源保護公益訴訟檢察工作中運用大數據思維，在于將傳統的巡查走訪、卷宗審查、人工排查等理念轉變為系統整體思維，以小切口為基點，匯集數據主動發現批量監督線索，精準發現類案背后的系統性、鏈條性漏洞，以改變傳統法律監督方式被動性、碎片化和淺層次問題，提升地下水保護案件辦理質量。

檢察機關在辦案中應根據類案特征分解出監督思路，提煉類案特征要素，精準獲取數據、精心研判線索、精準固定證據。通過將從各行政機關獲取的數據對比碰撞，推送線索及固定客觀證據，企業違法抽取地下水的事實得到證實，節約辦案力量的同時保證了案件質效。同時，檢察機關在實地勘驗及走訪調查過程中應注意對企業的打井位置、打井數量、抽取地表水的管道等通過照片、視頻等方式充分固定證據，以防止行政機關執法撲空。

（三）充分發揮協同效能，共建法治化營商環境

檢察機關行政公益訴訟案件辦理，一是要強化外部協同，加強與行政機關在業務指導、證據調取、技術咨詢、鑒定評估等方面的協作配合，會同行業主管部門、水務部門、稅務部門、自來水公司等召開座談會，建立信息共享和案件通報機制，匯集各方力量助推違法抽取地下水損害公益問題的解決，推進公益訴訟檢察工作和行政執法工作雙贏發展。二是要在推動解決違法抽取地下水行為發現難、查處難、常態化監管難等問題的基礎上，聚焦保護民營企業合法權益，助力企業綠色健康發展，優化營商環境。例如龍泉驛區院聚焦鄉鎮民營企業違法抽取地下水問題，在辦理四川某洗滌公司違法抽取地下水案中，為確保四川某洗滌公司能繼續正常生產經營，與該公司所在的街道辦事處、自來水公司等單位溝通協商，協調多單位幫助企業解決經營取水困難，推動鄉鎮自來水管網鋪設規劃工作。在多方努力下，四川某洗滌公司成功接入自來水管網，其生產經營用水難問題得以徹底解決。