提升精治共治法治慧治水平　推進首都城市治理現代化

張繼穎?邱倩?楊旎

為全面學習貫徹黨的二十大精神和習近平總書記關于城市工作的重要論述，深入貫徹落實北京市第十三次黨代會部署要求，2023年5月，北京市委組織部、北京市城市管理委員會、北京市政務服務管理局和北京市委黨校聯合舉辦了城市精細化治理專題研討班。北京市委黨校教學團隊結合學員的精彩觀點和廣泛調研情況，從精治、共治、法治、慧治四個方面提出了推進首都城市治理現代化的意見建議。

一、以“精治”為目標，構建城市精細化治理體系

在存量更新精細運營的城市發展新階段，構建城市精細化治理體系是滿足人民日益增長的美好需求、持續提升城市品質的內在訴求。當前首都城市精細化治理仍存在規劃引領不足，建管不同步；部門間、層級間職責權屬不清，跨部門協同聯動乏力；城市管理工作精細化程度不夠等問題。對此，應在城市規劃建設管理全周期構建精細化治理體系，進一步明晰職能權責，以“繡花精神”持續提升城市精細化治理水平。

（一）建立城市精細化管理運營體系

一是形成全周期全鏈條的精細化管理模式。在城市規劃、建設、管理全周期，以及審批、管理、執法全鏈條中，以“長效管理”為核心考量統籌制訂方案和科學配置資源，確保實現城市建設運行各階段的精細化治理。二是加強城市公共空間精細化規劃。結合城市運行管理中的關鍵點和薄弱點，加強公共服務供給和城市家具布局的精細化、科學性、前瞻性和統籌性，以差異化需求為導向細化規劃與建設；充分發揮街巷規劃師制度，做好微觀公共空間規劃布局，促進公共空間精細化治理。三是細化規建管一體化機制。如在背街小巷治理和城鄉接合部改造中，重視引入專業管理機構或第三方運營單位，建立“規、建、管”一體化機制，防止整治成果反彈。

（二）構建明晰的“大城管”職責體系

超大城市具有規模超大、問題復雜、流動性高等特點，要實現其精細化治理離不開多部門協同配合，構建“大城管”工作格局對于提升城市精細化治理至關重要。一是清晰層級間權責邊界。厘清市、區、街道城市管理部門權責邊界，制定各層級任務清單、責任清單和權力清單，并向社會公開部門職責、執法依據、處罰標準和管理流程。二是明確部門間職責分工。細化城市管理相關部門的職責劃分，全面厘清部門間職能交叉、主體不明的責任邊界，建立各部門職責清單，進一步明確城管部門在城市管理工作中的決策指揮地位。三是加強部門間、層級間聯動機制。明確精細化管理協調部門，增強其話語權和調度力度，健全部門間信息共享機制、定期聯席會議機制，以及協同行動的監督考評機制；強化區城管部門的統籌協調能力，完善不同層級的監督考評機制、數據共享機制和資金保障機制，促進市區街（鎮）上下聯動。四是建立城市治理聯席會議制度。串聯駐地中央單位、相關委辦局、市政設施管養單位和地區公安、武警、交管、消防、城管、市場監管等執法部門，形成央地間、部門間工作合力和資源整合，共商解決地區治理問題。

北京市東城區城市管理指揮中心。東城區城市管理委員會提供

（三）形成以人為本的精細化公共服務供給體系

城市精細化管理不僅在于提升城市部件的精細化，更在于為民服務的精細化和人性化。一是以群眾需求為導向，不斷擴充和細化公共服務類型和內容。如充分發揮網格化在基層治理的作用，將社會服務、流動人口普查、規劃核實、糾紛調解、村（居）民互助等內容納入網格化管理服務事項中，提高網格管理的精度與深度。二是持續優化問題發現與解決機制。如推動“熱線”與“網格”融合，將市民熱線訴求問題和網格采集問題在區、街、社區、單元網格落點落圖，依托“接訴即辦”構建以網格為基本單元的高效回應機制，提供精細化公共服務。

（四）建立高效精細的城市管理工作體系

一是完善辦件人員考核機制。建立從主要領導、主管領導到主辦人員的“接訴即辦”工作檔案，掌握人員辦理軌跡，基于辦件量、回訪情況、響應時間等促進辦件人員考核和內部管理優化。二是優化派單機制。對特殊領域訴求和歷史遺留問題專門統計，建立直接拉手機制和靈活退單機制；針對職能交叉訴求，深化轉派訴求的分類處置和精準派單，細拆訴求多頭派單。三是完善日常培訓機制。加強城管隊伍的多樣化、多層次、系統化培訓，從觀念、思維、行動、方法等多層面提升精細化管理素養與能力。四是探索一線容錯機制。允許基層以靈活人性化的工作方式解決一線問題，建立容錯機制和糾錯機制。

二、以“共治”為基礎，釋放城市精細化治理活力

要建設和管理好首都、形成有效的超大城市治理體系，最基礎、最廣泛的一項工作就是統籌政府、市場、社會和市民，推動形成共建共治共享的治理格局。當前首都城市治理的社會協同共治機制尚待完善，市民在城市治理中的參與度仍有待提高，需進一步探索和完善相關機制、渠道和方法，以更好地支持多元參與，不斷夯實首都超大城市治理的人民性，釋放城市精細化治理活力。

（一）以高質量黨建引領構建共治格局

充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，包括強化街道黨建的引領力，突出發揮其資源整合、目標設計、計劃安排和考核監督作用；提升社區黨建的組織力，形成“黨建+網格”治理機制；發揮黨員示范作用，通過在職黨員進社區方式，帶動影響群眾參與社區治理。最終以黨建匯聚街道、社區居委會、業委會、物業公司、轄區單位等多方力量，形成城市社會治理共同體。

（二）以制度平臺建設保障共治參與

健全城市治理信息公開制度，增加信息透明度，讓市民了解城市治理的決策和實施過程，提高參與的積極性。建立和完善市民參與機制，如通過設立公共咨詢平臺，發揮“12345”市民服務熱線“民意連心橋”作用，構建協商議事平臺等為市民提供更加便利和廣泛的參與渠道。建立反饋機制，及時反饋市民的意見和建議，讓市民在感受到參與得到認可和重視的同時使其真正成為社會治理的最廣參與者、最大受益者和最終評判者。

（三）以宣傳激勵激發共治動力

通過開展宣傳教育，讓市民認識到自己的參與對城市治理的重要性，增強其主人翁意識和參與城市治理的意愿。例如，在垃圾分類工作中，通過向市民宣傳正確認識垃圾分類所帶來的經濟與社會效益，充分調動市民參與垃圾分類的主觀能動性。加強激勵措施，為市民參與城市治理提供一定的獎勵和激勵，增強市民的參與積極性。例如，開展“文明樓門”和“最差樓門”評選，通過授牌和掛牌的形式激發市民的榮辱感；為志愿者發放相應積分，作為申請入學、評優、等級考試等的參考，并對優秀的志愿者給予榮譽和物質獎勵，讓全社會形成參與奉獻的積極氣象。

（四）以自治品牌建設增強共治能力

鼓勵市民加入兼職網格員隊伍，主動參與發現問題、解決問題。引導志愿者組織開展“新時代文明實踐”“月末清潔日”等美化環境、宣傳教育、維護秩序方面的志愿服務活動，為城市治理營造良好社會氛圍。打造“拉家常”等協商議事品牌，創建“小院議事廳”“線上樓門長”“左鄰右舍”等協商議事形式，提升社區市民自我管理、自我約束的能力。例如，倡導廣大群眾在環境衛生、垃圾分類等“身邊小事”上形成普遍認可、務實管用的契約辦法，打造熱心參與治理、共享治理成果的群眾隊伍。

（五）以標準化規范化管理提升共治效力

強化監管，提升物業企業服務水平。持續滾動開展物業管理突出問題專項治理，切實解決一批重點難點突出問題。進一步規范物業企業工作標準，并完善物業企業監督考核機制，定期公布紅黑名單和信用評價名單，對考核成績較差、整改不落實的物業企業，取消和限制其物業服務市場準入資格。加強指導，規范業委會依法合規履職。對業委會委員人選嚴格把關，強化業委會團隊的組織力。加強對業委會履職的指導與監督，引導和鼓勵廣大業主依法監督業委會履職，探索建立業委會監督考評和獎懲制度。

三、以“法治”為保障，增強城市精細化治理效力

法治是預防城市粗放經驗式治理、提升城市治理水平的根本保障。當前，首都城市管理標準體系尚待完善，仍存在“缺”“散”“低”“弱”等問題，城管執法效能還需提高，門前三包和私搭亂建整治反彈問題亟待破解，城管執法隊伍規范性也有待加強。應進一步加強規范保障，不斷提高首都城市管理法治化水平。

（一）健全完善城市管理政策法規體系

一是進一步加強城市精細化治理的頂層設計。推動市級層面城市精細化管理立法，在城市管理工作的范圍、職責、流程和標準等方面形成規范，形成由法律法規、具體規劃、制度文件、標準規范等組成的城市精細化管理政策法規體系；圍繞重點難點問題和機制性、瓶頸性問題，建立由市級城市管理部門牽頭的政策協調與政策突破研究機制，為解決問題提供政策支持。二是建立區域性城市精細化管理法規。推行分區分類差異化治理，鼓勵各地區、各部門在基礎性制度之上結合本地實際進行探索和創新，形成區域城市精細化治理的適應性法規體系，比如根據街區特色編制管控導則。三是完善行業管理標準建設。加快制定行業管理標準，為精細化治理提供法治保障，包括加快制定廣告牌匾標識導則、充電柱安裝收費標準、共享單車管理（限停）標準等關鍵環節的標準，制定完善北京市室溫標準及配套的管理辦法、供熱管線工程技術標準等。

（二）提升城管執法效能

一是強化區局統籌指導職能。強化區城管執法局的政策指引、業務指導、定期培訓、日常督查等職能，由區城管執法局牽頭職權下放部門進一步強化對基層綜合行政執法的業務指導，統籌協調解決制約基層綜合執法的難點問題；強化基層綜合行政執法考核制度化建設，將街道、鄉鎮綜合執法效能考核評價結果納入區績效考評體系。將統一調度、聯合執法的工作優勢充分發揮出來。二是發揮街鎮綜合執法效能。加強基層綜合執法改革，盡快制定相應配套政策文件，優化基層執法力量資源配備，選強配齊執法人員，切實落實街道（地區）的事權、人權、財權，強化綜合執法的相應保障，包括配備執法裝備、執法用房、獎勵激勵機制，以及完善一線執法人員晉升機制，將統一調度、聯合執法的工作優勢充分發揮出來。

（三）加強城管執法規范性和專業性

一是規范執法過程。明確法定職責邊界、工作任務分工、群眾訴求，并進行量化處理和清單式管理，以問題和結果為導向開展精準執法；強化街道、鄉鎮執法主體責任，調整理順街鄉鎮綜合執法隊伍職能，嚴格落實其行政執法職能定位，避免城管執法隊成為基層治理的“萬能貼”。探索柔性執法和包容審慎工作模式，推廣分級分類執法、輕微問題不予處罰以及行政執法免罰慎罰制度；重視城管執法的宣教作用，做好對市民的教育引導等服務。二是加強執法隊伍建設。研究制定城市管理綜合執法隊伍規范化建設標準和城市管理綜合執法人員行為規范，全面提升隊伍規范化、專業化、標準化水平；加強執法業務培訓，將輔助人員也納入培訓范圍。

四、以“慧治”為手段，提升城市精細化治理能級

運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等現代科技手段讓城市更聰明、更智慧，是推動超大城市治理體系和治理能力現代化的必由之路。隨著大數據行動計劃和全球智慧城市、標桿城市建設的深入推進，北京在科學決策、數據協同、管理創新等方面的潛能還有待進一步挖掘。例如，“城市大腦”應用場景有待進一步豐富，平臺間互聯互通、數據共享，業務系統數據要素有序流動、深度利用仍有不足，需以“一網統管”為牽引，強化新技術運用，推動數據匯聚共享，不斷提升城市治理信息化、智能化水平。

（一）夯實數據底座，提升城市運行的感知力

強化頂層設計，統籌做好“一網統管”的規劃和建設。將北京城市運行整體作為系統化大平臺，整合分屬不同部門不同層級單位管理各業務信息系統數據，建成集應急管理、交通運輸、視頻監控、城市部件、地下管網、城管執法等業務數據于一體的綜合性城市管理數據庫，打破部門之間的“信息孤島”。依托城市管理指揮中心，協調推動網格平臺、熱線平臺和綜合執法平臺多網融合，實現網格、熱線、執法相關數據同圖管理。在此基礎上，打造“人、地、事、物、組織、情”立體化、全覆蓋的城市治理電子地圖，進而借助大數據、云計算等信息技術時刻把握城市運行、社會發展動態的“脈搏”與“心跳”。

（二）深化數據分析，提升治理決策的科學性

不斷挖掘數據“富礦”，持續提升數據分析能力，為科學決策精準施策提供支撐。例如，通過大數據匯聚分析，研判季節性、規律性、苗頭性的城市管理問題，“算”出百姓“吐槽”最集中的民生問題，為前瞻治理和專項治理提供決策依據。建立“熱線+網格”數據綜合對比分析模型，為區域開展主動治理提供優化方案。在“熱線”反映問題和“網格”發現問題數量均較高時，根據高頻問題確定區域主動治理的重點難點；在“熱線”問題較多而“網格”問題較少時，加強該區域網格巡查，提升主動治理效能。運用大數據推演各項政策措施實施時會帶來的各種風險，及時預測和防患在治理過程中帶來的次生危害，提高城市治理的科學性、嚴謹性。

（三）強化數據賦能，實現問題處置高效化

通過不斷增強數據賦能和科技支撐，構建智慧城市運行體系，實現城市治理減員增效。例如，整合現有街面探頭，利用高科技技術實現違法形態主動抓拍和非現場取證工作，有效解決人力不足、車輛不足造成的取證難和管理盲區現象，做到精準執法。統籌推進數字停車場、智慧公共交通與共享單車數據的建設與融合，有效發現并打通交通循環堵點，推進實現機動車停車資源與公共交通資源間的相互流動。建立先進技術賦能的城市大腦，推進打破部門、層級之間的阻隔和壁壘，降低政府內部的溝通成本，實現社會綜合治理、綜合執法、市場監管等內容的協同治理，以及公安、城管執法、網格管理、綜合治理、市場監管等主體的聯勤聯動，從而提升問題處置的敏捷度和有效性。

（四）活化科技支撐，推進治理模式創新

通過信息化系統實現各類數據的打通與融合，以“數據流”優化“業務流”， 實現從單一要素治理向綜合治理轉變，從被動響應、事后補救向全面感知、協同共治、主動服務、未訴先辦等轉變。例如，將文明城區創建、環境衛生整治等重點工作通過“熱線+網格”系統進行部署、檢查和監督，形成“熱線+網格+N”的治理模式和“問題發現—快速處置—群眾監督”的治理閉環。依托市局綜合行政執法大數據平臺和區級大數據平臺、城市大腦等載體，實現綜合執法“到人、到點、到事”，日常勤務、巡查監管、執法辦案、督察督辦、指揮調度、協同聯動、考核考評等工作全過程可追溯、全過程可監督，推動形成“一端智慧執法、一網統籌管理”的綜合執法工作新模式。

（責任編輯：嚴陳玲）