土地征收成片開發方案編制的優化路徑研究

文／趙玉華 濟南市土地征收和綜合整治服務中心 山東濟南 250099

1.土地成片開發的由來、演變以及研究進展

1990 年國務院發布的《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》中曾提出過“土地成片開發”，適用范圍主要針對沿海、經濟特區，沒有在全國全面進行推廣。隨著我國的經濟快速發展，該辦法于2008 年1 月5 日被廢止。1998 年版《土地管理法》提出“因城市建設需要可以占用農村集體用地，可實施成片開發征收”。2015 年出臺了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，指出進一步完善土地征收制度，明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。2019 年修訂了《土地管理法》,提出為了公共利益的需要，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收。2020 年，自然資源部發布的《土地征收成片開發標準（試行）》，指出縣級以上地方人民政府應當按照《土地管理法》第45 條規定，依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，組織編制土地征收成片開發方案，納入當地國民經濟和社會發展年度計劃[1]。綜上，土地成片開發在城市開發過程中逐漸被重視，因此它也引起了規劃學者的廣泛關注。

土地成片開發也是各方學者研究討論的焦點。提出公共利益導向下土地征收成片開發的對策，對公共利益進行討論。以武漢市為例“空間統籌—綜合評估—功能單元”的技術路線，保障公共利益。針對基層實踐等問題，整理梳理總結部分省市對征收開發政策，提出了相應意見。從布局界定、公共利益保障、監督檢查制度三個方面對成片開發與國空的協調路徑研究。概括“成片開發”政策的演變歷史，分析討論新《土地管理法》下成片開發應覆蓋的類型和制定標準參考因素[2]。

綜合來看，對于土地征收成片開發研究中針對不同規劃之間銜接，而整體指標體系思考以及基層實施問題討論較少。

2.方案編制背景及意義

為規范土地征收程序，新《土地管理法》明確符合土地征收的六種情況，2021 年11 月5 日自然資源部印發《土地征收成片開發標準<試行>》（以下簡稱《標準》），凡是涉及土地征收成片開發的，應依據當地國民經濟和發展規劃、國土空間規劃，編制土地征收成片開發方案，列入年度計劃。市為落實國家、文件精神，合理劃定土地征收范圍，有序安排土地征收報批時序，促進土地節約集約利用，保障農民合法權益，經省人民政府批準，編制了市中心城區土地征收成片開發方案。

該方案的編制有利于合理配置區域公益性用地和非公益性用地比例，能夠以高標準高規格統一實施成片開發，保障各類公共事業項目的規劃建設；有利于充分保障被征收農村集體經濟組織和農民的合法權益；有利于落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，充分發揮土地的綜合效益；統籌產業布局，完善對被征地農民合理規范多元保障機制，促進當地經濟社會可持續發展，保障項目用地；有利于科學有序安排下一階段工作，對于進一步實施成片開發工作具有重要指導意義[3]。

3.成片開發方案編制存在的問題

3.1 土地成片開發的部分制度設計與“規劃”、征地制度重疊

制度的重疊很大程度上導致用地報批程序增加、時長拉長、重復工作，還產生了各制度難以銜接的新問題，例如在項目安排、公益性用地布局等方面與“規劃”的功能重疊，在專家論證、征求意見等程序上與“規劃”、征地的程序重復。成片開發的實質性功能不及總體規劃和詳細規劃，更多的是程序性功能和合法性功能。審核內容重復，造成用地報批的程序增加、時長拉長，給自然資源部門保障社會經濟發展帶來了較大的壓力。同時，制度疊加產生了制度銜接的問題，例如對地塊具體用途的調整，規劃上有一套成熟的制度，但如何與已批準的成片開發方案銜接，調整后對成片開發方案乃至土地征收批復的合法性是否有影響等，將成為成片開發方案實施中面臨的重要問題[4]。

3.2 雙規要求有差異，整體協調不緊密

一方面，在國土空間規劃規劃過渡期中，盡管大部分省市出臺的相關指南要求與成片征收開發方案與其對接，但是依舊會存在部分征收開發方案涉及農村地區的情況，于是出現了先劃定方案再劃定集中建設區，導致成片征收方案與國空銜接不夠密切。另一方面，過渡期中，征收方案主要是依據城市總體規劃以及土地利用總體規劃作為上位規劃進行參考和劃定開發邊界，但兩者在編制方向、控制要求和空間布局中存在著明顯的差異化，城市總體規劃主要是以城市經濟發展為導向，用地布局上設計較為完整緊湊；土地利用總體規劃則以土地保護為主，建設形態和布局相對于較為分散。

3.3 范圍劃定形狀不規整，難以進行后續銜接

如按照非公益性用地構成可將成片開發方案分為三類，分別為：其一，居住用地占總用地比重一半及以上的稱為居住為主開發方案；其二，倉儲和工業用地占總用地比重一半及以上的稱為產業為主開發方案；其三，同理以商業用地為主的稱為商業為主開發方案。通過各地不同類型成片開發方案的實踐樣本分析，可得出產業為主開發方案中的公益性用地占比偏低，而為達到公益性用地滿足占比要求，其規整度方面就要做出一定犧牲。總結樣本規律來看，造成范圍劃定形狀不規整的原因就是“投機取巧”，由于公益性用地占比的不足，部分地區將狹長的道路用地劃分在公益用地占比中。而做出這種選擇的原因主要有兩點，其一，道路用地是具有最廣泛分布的公益性用地，產業園區附近公益相關設施偏少，道路用地是無奈之選；其二，道路用地具有較強的可實施性，因此也是產業為主方案公益用地的最優選擇。越來越多的地區在此原因下將道路用地劃入公益用地占比，將可能造成未來相鄰片區進行成片開發時由于道路用地的不足難以進行銜接[5]。

3.4 地塊公益性用地比例難以達到要求

實踐中，部分地方反映，目前按照審批規則，單個片區要達到自然資源部和浙江省規定的公益性用地比例存在困難，主要有以下三種情況。第一種情況：歷年的片區范圍不能重合，已批準的方案中已被算入公益性用地的項目在后續無法再作為新的公益性配比劃入下一年的方案，導致未來幾年的公益性用地不足，無法編制方案。第二種情況：成片開發方案批準后，存在因規劃調整影響公益性用地占比的情形，因上位政策未對該類情況做限制，控制性詳細規劃調整多依據城鄉規劃管理規定依法進行調整。第三種情況：各類開發區、重大產業項目因主要選址在已開發的產業平臺范圍，按《辦法》要求落實公益性用地占比存在困難。

4.土地征收成片開發方案編制的優化路徑

4.1 確定成片開發方案編制單元

按照市中心城區土地開發現狀和發展管理需求，在符合市國土空間規劃管控規則下，確定市中心城區2021 年土地征收成片開發方案編制單元為市城區的中心城區四至：西邊界至市域邊界，南至榆次區邊界，東至祁榆高速公路，北至太原中環路的東延線，總面積約為450km2范圍進行了土地征收成片開發方案編制工作[6]。

4.2 收集整理資料

收集市中心城區范圍內綜合地價成果、土地權屬調查成果、土地批供和閑置土地處置情況、最新基準地價成果、土地利用年度計劃、耕地占補平衡指標統籌情況、中心城區范圍的“三區三線”成果、集中建設區內最新的規劃用地布局（總規或控規）、市中心城區范圍內第三次國土調查2020 年變更數據、市中心城區范圍節約集約土地利用情況、耕地質量成果、方案所涉及的征收項目納入國民經濟和社會發展年度計劃情況。

4.3 對成片開發設計的制度進行完善，提升包容性

盡可能滿足公共利益的需求是開展成片開發方案的根本目的。現階段，成片開發在滿足公共利益的表現主要為公益用地的實際占比，這種單一的評判制度不利于成片開發的有效實施。例如，工業為主的成片開發方案區域一般無法達成公益用地占比40%的標準，這就導致了為滿足標準對規劃進行修改，使劃定范圍的規整度出現問題，區域形態怪異。成片開發應在公益用地占比方面設置彈性標準，根據劃定區域的用地性質不同做出相應調整。建議對成片開發的標準進行多元化評判，目前條件下，當工業用地面臨擴建需求或邊角地面臨補征需求時，也應對其進行成片開發方案的設計。成片開發方案應更注重整體性的結果，而不應該只評判單個片區。從規劃的角度來說，城鎮開發邊界范圍就屬于成片開發的一種形式，而在實施項目時，可以將項目現狀、成片劃定范圍以及周邊區域等方面的因素共同進行論證，以達成整體的片區開發。應對公益性用地占比以及劃定范圍面積進行彈性化管控，管控指標應作為建議性參考加入到成片開發方案當中。此外，應充分考慮耕地面積占比以及劃定范圍的規整度，從而實現多元化的成片開發評判機制。在考核標準達成且實施方案獲批后，應結合實際實施進程對成片開發方案進行合理調整，最終實現成片開發方案的順利有效實施。

4.4 界線明確區域劃分，全程動態銜接

建立動態調整機制，在土地成片征收方案編制過程中與國空進行動態銜接，依據現有的國土空間規劃編制成果為基礎，至少要在保證三條控制線能夠完全與國土空間規劃對應上，在方案征收范圍上盡量以城市主次干道、河流水系等界線明顯的區域進行劃分，有利于解決統一土地征收補償和避免征地糾紛等問題，也可以提高整體的土地利用效率，確保用地的規整性和最小面積。在方案編制到審批完成再到項目按時序實施，嚴格按照“規劃—方案—工地—開發”時序，并結合15、10 和5 分鐘生活圈為半徑，確保地塊的復合功能和整體用地合理布局。在實施過程中，建立與國土“一張圖”系統的動態銜接，保證方案與國空編制同步協調、共同推進。國土空間規劃若調整，則相應的成片征收方案也要調整，確保公益性用地的比例和質量不受影響，保證公眾利益。成片開發方案修改時，要調整國土空間規劃的近期規劃，確保實施方案的順利實施。

4.5 優化方案進出和調整機制

一是建立退出機制。省政府已批復的方案，地方計劃不再實施，需縮減成片開發范圍的，需由市、縣（區）人民政府同意并逐級報送省政府，對方案予以批準撤銷，并報省自然資源廳備案（撤銷內容既可以是方案全部實施面積，也可是方案部分地塊實施面積）；已實施征收的地塊不得調出。二是需擴大成片開發范圍的，對新納入開發范圍的土地，應當符合相關文件要求。針對新增地塊，需補充征求集體經濟組織意見，并重新履行公開征求社會意見和審查論證程序，按照原報批程序報原報批機關批準。三是明確成片開發方案的有效期限。針對年度實施計劃未能按時完成的方案，其有效期限為方案最終期限順延后3 年，有效期滿后，視為單個方案閉環，針對未實施完成的地塊，可重新納入新的成片開發方案。成片開發的主要用途調整的，應當按照有關規劃調整程序執行。

4.6 調整公益性用地設置比例

一是在控制性詳細規劃范圍內，分批編制土地征收成片開發方案的，可以按照整個控制性詳細規劃范圍核定公益性用地比例，而不單獨對每個土地征收成片開發方案內的公益性用地比例進行核定。二是個別難以直接把握公益性情形的或因歷史文化名城名鎮名村建設等原因受規劃限制無法達到公益性比例的，建議建立公益性用地和比例的認定機制（如通過專家論證形式或者政府組織相關部門聯席會議等），以確保符合土地征收的“公共利益”要求。三是為解決各地公益性用地達標難題，在認定公益性用地中建議增加兩種特殊情形：一種是土地征收成片開發范圍內用于保障性安居工程以及養老等住宅用地，提供相應證明材料后，可納入公益性用地統計；另一種是土地征收成片開發范圍內屬于為城鎮社區服務、農村社區服務的公共商業服務業用地，提供相應證明材料后，可納入公益性用地統計。

4.7 方案成果編制

4.7.1 編制原則

（1）合法合規性原則：遵循相關法律、法規的規定，符合國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，“三線一單”生態環境管控要求；（2）科學合理和可操作性原則：根據土地經濟規律、社會經濟發展和市場需求，注重節約集約用地，注重生態環境保護，并通過深度分析和科學論證，確定成片開發規模和范圍；（3）保護耕地的原則：確保土地征收成片開發范圍不占用永久基本農田，對非農建設占用耕地制定相關保障措施，確保耕地占補平衡的落實；（4）維護權益的原則：征求農村集體經濟組織和農民意愿，維護被征地農民合法權益；（5）節約集約的原則：建設項目均依據經濟社會發展情況、產業特征和建設實際合理確定建設規模、用地面積、容積率等，并針對“批供管”等各個環節制定相關保障措施；（6）可持續發展的原則：以市經濟社會發展現狀及區域招商進展為依據，結合中心城區土地利用計劃指標及補充耕地潛力，合理確定土地征收成片開發范圍，促進經濟社會可持續發展。

4.7.2 編制成果

（1）成片開發基本情況。市中心城區的地理位置、自然條件、人口和社會經濟條件等概況。按照地域位置、規劃結構和功能定位等確定開發片區。介紹成片開發片區的位置（包括鄉鎮/街道、行政村等）、面積（包含成片開發范圍和擬征收地塊的面積）和范圍（片區四至范圍）；成片開發范圍的土地利用現狀情況；土地權屬情況和周邊相關的基礎設施條件情況（包含交通條件和給水工程、排水工程、通訊網路、供電條件、供氣條件、供暖條件等市政設施）等。（2）必要性分析。結合市實際情況和未來發展規劃，論述土地征收成片開發對提高土地利用效率、促進經濟社會發展、基礎設施建設、生態環境的改善、帶動就業和規劃的實施等方面的積極作用，以及土地供求關系等方面對本方案項目的需求和本方案的實施時機與條件等情況。（3）主要用途和實現的功能。在充分銜接市空間規劃、城鄉總體規劃、控制性詳細規劃等相關規劃的基礎上，確定土地征收成片開發范圍內不同區塊的主要用途（涉及公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、商業服務用地、居住用地、綠地與開敞空間用地等）和需要實現的功能。（4）擬安排建設項目的開發時序和年度實施計劃。根據《標準》規定，經過摸查篩選各部門項目的基本信息，最終確定擬安排建設項目的數量和規模。確定土地征收成片開發方案的開發時序和年度實施計劃，詳細介紹各開發片區不同年度涉及的土地征收面積和項目數量。（5）合規性分析。分析土地征收成片開發方案是否符合《市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》、是否已納入國民經濟和社會發展年度計劃、是否符合《市國土空間規劃（2021-2035 年）》（在編）、是否符合《市土地利用總體規劃調整方案（2006-2020年）》、是否符合《市城市總體規劃（2012-2030 年》、是否符合“三線一單”生態環境管控要求、公益性用地比例是否不低于40%、是否存在《土地征收成片開發標準實施細則（試行）》第十八條規定的不得批準土地征收成片開發方案的情形。（6）效益評估。在土地利用效益（包含優化空間格局、集約節約利用土地、用地功能布局等方面）、經濟和社會效益（包含財政收入、基礎設施建設投入、生產消費和納稅、解決勞動力就業、提高周邊居民生活便捷程度等方面）、生態效益（包括公共服務設施營造的景觀、居住環境的改善、節能減排等方面）等方面對土地成片開發進行評估。

結語：

土地征收成片開發既可以保障耕地資源又可以節約用地，還可以優化城市空間布局。因此土地成片開發在國土空間規劃大背景下逐步推廣和應用，能夠有效促進城市高質量、可持續的綠色發展。