城市居住小區體育場地設施有效供給的法律規制
——基于新修訂的《中華人民共和國體育法》第83條的思考

張紅艷 鄒 京

(1.廈門城市職業學院 體育教學部,福建 廈門 361008;2.集美大學 體育學院,福建 廈門 361021)

1 問題的提出：大眾體育場地設施供給不足引發的思考

大眾體育場地設施供給不足是一個不爭的事實,國家體育總局發布《2022年全國體育場地統計調查數據》顯示,人民群眾日益增長的體育需求與體育資源相對不足的矛盾依然突出。大眾體育場地設施供給存在的問題成為制約全民健身實現的瓶頸因素[1];主要表現在大眾體育場地設施人均面積占比偏低、布局失衡、結構和內容有待適應性調整等。2020年9月,習近平總書記在教育文化衛生體育領域專家代表座談會上指出,“要緊緊圍繞人民群眾需求,統籌建設全民健身場地設施”,并將這一問題納入國家決策予以統籌解決;同年10月,國務院辦公廳頒發《國務院辦公廳關于加強全民健身場地設施建設發展群眾體育的意見》明確要求,完善健身場地設施頂層設計,增加健身設施供給,補齊健身設施短板。2022年6月,《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)明確“優先保障全民健身體育場地設施的建設和配置”,同時新增第83條“新建、改建、擴建居住社區,應當按照國家有關規定,同步規劃、設計、建設用于居民日常健身的配套體育場地設施。”將這一問題上升到法治層面予以保障。

新修訂的《體育法》明確堅持全面貫徹習近平法治思想,踐行“以人民為中心”的法治理念,在“總則”、新增“第83條”等相關條款中,明確范圍“居住社區”,明確用途“用于居民日常健身”,明確內容“體育場地設施”。在上位法為《憲法》的《體育法》中提出如此明確的法律條款,既是原則性規定又為具體操作執行和細化內容和要求設定范圍。

大眾體育場地設施不足在一定程度上制約我國公民體育權利的實現[2,3]。解決這一問題的不是建什么的問題,而是“建在哪兒”的問題,是土地利用的問題,即本研究核心議題“體育用地有效供給”。新修訂的《體育法》新增第83條明確具體,針對解決大眾健身場地設施不足是根本性進步,對此,本研究認為,落實新增第83條原則性規定仍有具體問題有待進一步細化,即在“居住社區”范圍設定的基礎上提出向“居住小區”的下沉。雖然,城市居住小區體育用地有效供給看似是一個具體的、局部的、低層級的“小問題”,但關系到“老百姓”居住環境改善、身體健康、人心向背,故可積“小”而成“大”;“小區”雖小,但是數量多,用地總量“大”,所以,必須“小題大做”。

研究聚焦于城市居住小區體育用地“供給”正當性的法理闡釋,目的就是貫徹《憲法》法治精神并提出貫徹落實新修訂《體育法》第83條的具體思路,優化全民健身法律制度環境,促進《體育法》與《全民健身條例》的進一步銜接,使之原則性規定具有更明確的針對性和可操作性。

2 規制失靈：城市居住小區體育場地設施供給正當性缺失

2.1 體育用地有效供給正當性的法理闡釋

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)明確了“國家發展體育事業,開展群眾性的體育活動,增強人民體質”。這決定了我國公民參與體育運動是國家權力必須予以保障的基本權利。由此,說明城市居住小區體育用地供給正當性是法理解釋首先應該明確的問題;進而展開在“底線公平”論域下維護社會公平正義的政治倫理討論;并引用“公共服務均等化”概念,明確政府主體地位和法律責任。

2.1.1 我國公民體育權利實現的法理基礎

公民合法權利包括體育權利,特別在《憲法》中得以確認之后即上升為國家意志,就需要動用公權力予以保障。開展群眾性體育活動所必需的體育用地供給與場地設施建設,就是政府貫徹《憲法》精神落實公民體育權利所提供的公共產品和服務,是政府的法律責任[2,3]。對這一問題梳理和闡述是課題展開研究首先必須解決的法源和法理問題。

人的基本權利由應然權利、法定權利和實然權利等三種形態構成。最基本的是一種理想狀態的應然權利,是人們權利價值判斷基礎;要使應然權利在現實生活中被人們實際享有,還必須實現其從應然權利向實然權利的轉化,即以法定權利為媒介,通過具體的法律和制度設計使之具有可操作性,為應然權利的實現創造條件。所以,應然權利和實然權利是法定權利存在的根本取向。

2.1.2 城市居住小區體育場地設施的特別保障

社會經濟發展的不平衡導致了貧富差距和空間分異,其實質表現在資源占有和分配的失衡。大眾體育場地設施供給不足是其中表現形式之一,使處于城市內弱勢群體的體育權利保障問題變得更加突出[4]。社會公平主要問題不在于資源短缺,而在于分配的價值取向陷入了倫理困境。這個問題反映在兩個方面,一是居住社區公建配套中,對文化體育設施規定和建設整體的不確定性;二是作為國家對體育總體投入中,關于大眾體育場地設施的關注不夠。

新修訂的《體育法》第5條增加了公民“平等參與權”和特殊群體的“特別保障”。在特別保障規定上,將原規定的“青年、少年、兒童”修改為“未成年人、婦女、老年人、殘疾人等”,擴大了特別保障的主體范圍;將原規定的“體育活動給予特別保障”修改為“參加體育活動的權利給予特別保障”。新增“第六條 國家擴大公益性和基礎性公共體育服務供給,推動基本公共體育服務均等化,逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共體育服務體系。”為此,正確認識社會公平并厘清以“底線公平”為內涵的社會資源分配以及價值取向問題,有助于正確理解經濟發展成果在體育領域內的分配取向,繼而在政治倫理層面探究城市居住小區體育場地設施供給的理論意義和實踐價值。

2.1.3 城市居住小區體育場地建設中的政府責任

政府是提供公共產品的責任主體,提供公共產品是其得以產生、存在和發展的政治合法性基礎。城市居住小區大眾體育場地設施配套建設應該從特定時間、特定背景下的“民心工程”“德政工程”轉變成我們這個社會制度層面固有的規制。為此,國家先后出臺多項制度措施,目的就是要形成這樣的制度安排,使我們經濟轉軌、社會轉型時期出現的城鄉差距、區域差距、貧富差距不要轉化為人們基本權利不平等和機會不平等。

自20世紀90年代末住房貨幣化改革以來,政府在保障性住房領域的作用日趨淡化,市場化成為一種趨勢逐步進入公共服務領域,使得已有的多項制度措施制約力被削弱。究其原因,是強化了市場在資源配置中的作用,政府嘗試性地將公共服務職能讓渡于市場機制,因此出現了政府職能缺位。事實證明,在社會服務領域引入市場機制,難以使社會獲得更多的利益,某種程度削弱甚至直接剝奪了大眾獲得社會基本服務的權利。社會、市場、政府三者之間的關系經歷了探索、調整、修正的實踐過程,進而明確“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。惠及14億人的基本公共服務,既是社會發展的最重要的動力,也是政府最基本的責任。在社會公共福利領域,政府沒有不該管的事情;如果缺少了公權力的介入,維護公眾利益將是一句空話。政府責任主體作用應該體現在因“市場失靈”無法提供的,但卻有益社會大眾的公共產品和公共服務方面。

居住小區體育用地供給的不確定性,與“土地財政”制度不無關系。其中,涉及包括地方政府在內的多元主體在土地使用上的利益博弈。對此,需要政府在平衡利益方面做出正確取舍;同時進一步加強政策引導并強化法律制度層面建設。這是政府職能的體現,是實現民生體育、促進社會和諧、實現公平正義亟待解決的理論和實踐問題之一。

2.2 城市居住小區體育用地供給的相關法律法規分析

2.2.1 城市居住小區體育用地法規正當性缺失與補救

2000年《中華人民共和國立法法》頒布實施,2015年和2022年分別作了兩次重要修改,其基本精神及實施原則對比較分析和理解不同領域的法律法規有指導作用。研究通過對體育行政部門頒布的有關規定對照城市建筑規劃相對應的條款,認為城市居住小區體育用地法規正當性缺失是導致城市居住小區體育用地供給失衡的主要原因。“規制失靈”圍繞著城市居住社區體育用地供給具體問題展開討論,其論域范圍和涉及內容體現了集多學科和建筑規劃與設計領域概念以及相關政策法規于一體的綜合性闡述。

研究發現問題并力圖說清楚的是：現行法規“正當性缺失”主要緣于《劃撥用地目錄》(2011年10月22日國土資源部令第9號)、《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)、《公共文化體育設施條例》(2003年中華人民共和國務院令(第382號))、《城市居住區規劃設計標準》(GB50180-2018)等四部法規的三個節點。①將“居住小區及以下”體育用地排除在“公益性”“非營利性”“全民健身運動設施”之外,使之“劃撥”缺乏法源法理的正當性;②混淆了“居住社區”和“居住區”的概念,使體育相關法規在規劃設計領域失去合理和有效性;③把居住小區“配套公建”中的“文化”和“體育”混同為一個指標,使二者在規劃設計時可以互換和替代[5]。其中的核心是體育用地“公益性”的法理辨析,以及保證體育用地供給多種形式并重。

囿于學科知識把握的差距和相應技術使用的局限性,體育相關法規與建筑規劃領域標準進行比較和分析難度較大。我們必須發現并梳理清楚政出多門的規定和規則出現的問題是什么,在此基礎上有針對性地進行學理或法理的討論;在客觀實際的基礎上,建立科學、合理并具有約束力的技術標準及法規制度。提出公共服務“下沉”,建設居住小區體育場地設施網絡的設想。

2.2.2 城市居住小區體育用地供給過程失范的誘因分析

城市居住小區體育用地供給失范的因素,或無法可依,或有法不依,或執法不嚴,或違法不究,在這個過程中人們往往忽略了“程序正義”這一重要法律概念[6]。

針對這個問題,研究認為新修訂的《體育法》修改條款中必須明確政府職能部門的責任及執行標準。為此,應該著重突出四個方面的問題,首先,應統籌規劃體育場地設施,突出全民健身場地設施的建設,明確政府職責;其二,強調未經法定程序不得變更公共體育場地設施的規劃、計劃;第三,明確發揮體育行政部門在公共體育場地設施建設中的作用。第四,具有專業資質的“第三方”監督,進行公正客觀的全過程評估。

在城市居住小區體育用地供給過程中,反映出現行法規標準交織不清和全過程監督責任與制衡缺位的現實困境。要實現動態與靜態并行不悖,需要制定包括立法、規劃、執行和監督各環節和具體步驟的行為規范,保障全過程正當有序。

“程序失范”只是表面現象,當然存在相關規定和規劃設計標準有待完善的問題,更主要的是涉及到土地分配和利用所牽扯到各方面復雜的利益關系。所以,必須要通過地方性法規并通過“第三方”有效監督,實現體育場地設施配套建設的立項、施工、驗收全過程的“公平正義”。將“老百姓”的應然權利,通過完善法律制度和監督執行落實為實然權利。

“第三方”監督力量有序發展是當前健全體制的內容之一。順應我國法治化建設的要求,協調各方面利益,人員組成既要有專業特點性、又要有代表性,特別要重點保障市民、業主的利益表達、申述和法律救濟。

《全民健身條例》第29條規定了公園、綠地、廣場等場所管理單位負有安排全民健身活動場地的義務,但未明確上述主體違規時所應承擔的責任。健全公民健身權利保障機制,對行為主體違反義務時的法律后果應做明確限定;責任與處罰機制缺失會導致有關規定缺乏約束力,致使公民健身權利受阻時,缺乏相應的救濟途徑。法諺有云,有權利就該有救濟[3]。必須從健全體制和完善機制入手,從源頭規避“程序失范”。

3 增量與存量之辯證：城市居民小區體育用地供給“法治”路徑探析

圍繞提高體育用地“總量”這個核心議題,從技術操作層面有兩個途徑可以考慮：盤活“存量”緩解體育場地設施的迫切需求;擴大“增量”從根本上解決體育用地不足的矛盾。通過“法治”將居住小區體育場地設施建設做出制度上的原則性確認。

盤活“存量”,是管理層面提高固定資產使用率的技術問題;擴大“增量”,是從實質上應予以關注的根本問題。當然,“有效供給”不排除方法和途徑兩者間的辯證統一。其中的“供給”是核心概念,其含義是指產品和服務在特定時期為解決社會比較突出的問題,在一定價格水平上愿意且能夠提供一定數量的勞務或產品;理論上基于經濟學和社會學領域相關理論展開討論,圍繞“供給”的經濟學內涵和社會實際不難作出闡釋并取得共識[7,8]。

3.1 擴大“增量”：從根本上解決體育用地不足的矛盾

“新建居住小區要按照有關要求和規定配建社區健身設施,并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付,不得挪用或侵占。健身設施未達到規劃要求或建設標準的既有居住小區,要統籌建設社區健身設施。”城市居住小區體育用地供給有“劃撥”和“出讓”兩種形式,提升到法律位階較高的《體育法》中增加相應條款加以確認。究其實質而言,“新建小區”尚有相關規定可供參照力爭落實預留體育用地;而“改建、擴建居民小區”增加體育用地難度很大。這是城市改建中存在的普遍現象,也是困惑學界和業界的實際問題。

當然,解決基本居住需求固然是今天我國城市化發展進程中的主要問題,但是,住宅是一個使用周期長、滿足人際交往、娛樂休閑、文化體育等多種需求的特殊產品。因此,住宅區的規劃建設應以人的多樣化需求為旨歸[9,10]。如果由于我們今天的短視行為而造成明天將付出更大的社會成本和經濟成本是得不償失的。今天的舊城區改造,迫使我們不得不面對許許多多的“欠債”。經濟代價容易理解,社會成本的構成相對復雜,其實質則是發展成果共享的社會公平正義。有鑒于此,與其亡羊補牢、不如未雨綢繆。

3.2 盤活“存量”：以緩解體育場地設施的迫切需求

所謂“存量”,系指現有體育場館設施建設所占用土地的總量。具有統計意義的“體育用地”大體以三種形式存在：在長期計劃經濟體制下,為發展競技體育提供支撐的標準體育場館建設用地;學校、廠礦企事業單位所建體育設施用地;分散于城鄉社區以及居民區的體育公園、體育設施建設用地。

盤活“存量”,是提高固定資產使用率的管理層面的技術問題;“有效供給”是擴大“增量”應予以關注的根本性問題。當然也不排除兩者間的辯證。為此,有必要深入思考土地資源資產化管理和應用,合理拓展建設用地新空間,全面提升土地集約利用水平。2019年7月《人民日報》發文關注社區體育設施提出解決辦法,“健身場地和設施不足,仍是當前社區體育面臨的一大難題。在公共用地較為緊張的情況下,利用邊角地設置健身器材是一種辦法。另外,制定新建小區的體育設施規范并強化監管,也是解決社區健身設施不足問題的一個有效措施”。[4]充分利用各類閑置資源,建設用于日常健身的場地設施,可以緩解健身設施不足問題,且多地實踐證明行之有效。

當下,全國繼“農村精準扶貧”取得階段性成果之后,又統一部署開展城市老舊城區改造工作。就具體情況而言,對“改建、擴建居民小區”規范化地提供體育用地難以實現,目前可以著眼于閑置土地和空間的功能性改造與利用,即“任何資源均可通過存量結構調整和增量資源的配置實現功能結構的變化[11]”。

無論是直接供給體育用地的擴大“增量”,抑或是“鼓勵體育場館設施向公眾開放”,或是“鼓勵充分合理利用舊廠房、廢棄倉庫和老舊商業設施等閑置土地資源的體育功能改造,均可視為盤活“存量”、提高“增量”緩解大眾體育場地設施不足矛盾的有效途徑。

3.3 加強“法治”建設：《體育法》補充法條,《全民健身條例》細化規定

以往我國立法多以原則性規定為主,法律條文明確性不高,立法表達模糊而富于彈性,對法律適用造成了困擾。新修訂的《體育法》抓住全面深化體育改革中的重點領域和關鍵環節,針對全民健身發展中迫切需要解決的現實問題做好制度設計,突出關鍵條款,協調好利益關系,解決體育發展中的“瓶頸”因素,做到“針對問題修法、修法解決問題”[12]。

體育用地供給牽扯多方利益和多部門職責權限,以及由此產生的內容專業性和實施過程的復雜程度,必須形成制度安排強化規制。對此大致包括兩個步驟可供參考：第一,在以后修改《體育法》的過程中,增加獨立的具有約束力的條款;明確限定范圍的稱謂“居住小區”,明確目的“體育用地供給”。第二,研究“專項立法”或“授權立法”的必要性和可行性。

首先應該明確目的,將建設居住小區體育設施用地的公益劃撥性質予以確認。其次,明確稱謂以明確所指——居住小區,即居民住宅小區;區別于建筑規劃設計執行標準中的提法,相當于新冠肺炎對小區的“閉環管理”范圍,等同于農村的“自然村”,體現國家治理中公共服務“下沉”的指導性原則。

近些年來,國務院曾經出臺了多項體育行政法規,但是相關法律法規位階高,針對解決城市居民住宅小區體育用地供給事項的規定的可參照和可執行的約束力規章、制度和條例有待細化。從這個意義上說,低位階的、有明確指向性、具有專業特征并可參照執行的“授權立法”“專項立法”或原有體育法律規范做必要的修改,應該作為完善法治建設的選項予以關注[13]。

囿于專項立法的復雜程度、立法成本及必要時間的延宕,有鑒于我國土地所有權性質,相較于“授權”和“專項”立法,對現有體育行政法規《全民健身條例》修改和細化也是可供選項之一。2009年頒布實施的《全民健身條例》,是我國體育法制史上第一部具有較高法律位階層級的能全面地對政府職能工作做出原則性規定的行政法規,同時也是對《體育法》的細化和具體化,體現政府以專門立法形式對全民健身制度建設的重視[14]。

無論是修法抑或立法,取決于解決利益關系的必要和實際效果,同時也要考慮立法成本和立法工作程序的復雜程度和制定體育用地劃撥標準的技術難度。其中涵蓋兩個類型的三個技術操作層面問題,需要根據具體情況做理論和實踐的探索,即展開理論研究形成法律文本,檢驗或驗證法規的適用性和實效性。

因此,我們建議：根據新修訂的《體育法》新增第83條法律精神,在《全民健身條例》中必須予以細化,針對“居住小區配套體育場地設施建設”提出3條具體規定：城市規劃人均用地參照標準;“紅線”確定新建居住小區預留用地;老舊小區閑置空間(地)體育功能性改造后納入體育用地統計。前者是底線或參照標準;新建小區的“紅線”具有剛性要求,而后者是一個可量化具有激勵作用的調整,更有可操作性和實際意義。

4 結語

在我國城市化進程中,土地是稀缺資源。大眾健身體育設施“不是建什么、怎么建的問題,而是建在哪的問題”;本研究關注的就是一件事,即城市居住小區構建“第五級大眾體育場地設施”。

雖然,城市居住小區體育用地有效供給僅僅是一個具體的、局部的、低層級的“小問題”,但是,關系到“老百姓”居住環境改善、身體健康、人心向背,體現政府“堅持以人民為中心”,保障公民體育權利初衷。因此,無論是從技術角度抑或是政治考量,我們必須“小題大做”。

同時,課題研究密切關注國家提出城市舊城區和老舊小區改造實施過程中,增加或更新改造體育設施的可行性和可操作性問題。其中的“瓶頸”仍然是體育用地不足。我們必須“堅持問題導向”,調整健身設施空間布局,突出科學性、合理性。充分利用老舊小區閑置和可以改造利用的“金邊銀角”提高土地利用效率,并將其納入體育用地面積以提高“增量”,這也不失為一種務實的權宜之計可以利用和選擇。

落實城市居住小區體育用地有效供給,為老百姓做件實事,為政府提出可資借鑒的、可操作實施的方案,亟待展開相關領域的多學科綜合性交叉研究。為此希望引起有關方面的重視,通過多種渠道加強合作研究,進一步有效落實新修訂的《體育法》相關法條精神,依法保障公民平等地參與體育活動的權利,實現體育公共服務均等化[15]。