“家庭”在我國養(yǎng)老服務體系中的職責定位分析

于建明

孝老、敬老是中華民族的傳統(tǒng)美德，老年人的“養(yǎng)老”問題長期以來都是由家庭成員在家庭內完成，養(yǎng)老服務體系建設也因此在較長的時間里并未受到重視。老齡化和少子化的加深，加之小型化、核心化等家庭結構的變遷以及人口流動的加劇，進一步凸顯了我國的“照顧赤字”[1]，僅僅依靠家庭難以解決老年人的養(yǎng)老問題。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》明確提出，要“支持家庭承擔養(yǎng)老功能”，那么支持家庭承擔養(yǎng)老中的哪些功能、怎么支持就變成必須回答的問題。對這個問題的回答不僅對于提高老年人的滿意度和減輕家庭的壓力具有重要意義，對于政府在老年人福利體系的構建中做到既不缺位也不越位、精準施策也具有重要意義。

本文聚焦現有養(yǎng)老服務相關政策對于家庭職責的定位，對支持家庭養(yǎng)老的政策措施進行梳理，從而進一步分析現有政策體系中有關家庭的定位存在的問題，并提出對策建議。

一、現有養(yǎng)老政策體系中的“家庭”

養(yǎng)老服務相關法律、法規(guī)、部門規(guī)章中有關“家庭”的內容主要包括兩個方面：一是“家庭”要做什么，二是政府、社會如何支持家庭。

（一）關于家庭的職責定位尚不清晰

1996年8月29日頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》專設了第二章“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”，指出“老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人”，這是關于家庭應該做什么的最具有法律效力的定位。關于贍養(yǎng)人，明確為老年人的子女以及其他依法負有贍養(yǎng)義務的人（包括老年人的配偶，老年人作為兄、姊扶養(yǎng)的弟、妹）。養(yǎng)老內容被明確為“經濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉”三方面。同時規(guī)定了對老年人負有贍養(yǎng)義務、扶養(yǎng)義務而拒絕贍養(yǎng)、扶養(yǎng)，情節(jié)嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。2012年12月28日經過修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》增加了“家庭成員應當關心老年人的精神需求，不得忽視、冷落老年人。與老年人分開居住的家庭成員，應當經常看望或者問候老年人”的內容。

2011年印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》在基本原則中提到“著力鞏固家庭養(yǎng)老地位，優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務”。同年印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）》在加強社會養(yǎng)老服務體系建設的必要性時指出“我國實行以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式，但隨著計劃生育基本國策的實施，以及經濟社會的轉型，家庭規(guī)模日趨小型化，‘4-2-1’家庭結構日益普遍，空巢家庭不斷增多。家庭規(guī)模的縮小和結構變化使其養(yǎng)老功能不斷弱化，對專業(yè)化養(yǎng)老機構和社區(qū)服務的需求與日俱增”，“加強社會養(yǎng)老服務體系建設，是解決失能、半失能老年群體養(yǎng)老問題、促進社會和諧穩(wěn)定的當務之急。由于現代社會競爭激烈和生活節(jié)奏加快，中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，照護失能、半失能老年人力不從心，迫切需要通過發(fā)展社會養(yǎng)老服務來解決”。“社區(qū)養(yǎng)老服務是居家養(yǎng)老服務的重要支撐，具有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區(qū)老年人提供服務。”這里指出了家庭在失能、半失能老年人照護中的力不從心，雖然沒有明確在這種情況下家庭應承擔什么職責，但是從社會養(yǎng)老服務的發(fā)展目標看，無人照料及無能力照料的老年人的照護都可以尋求社會養(yǎng)老服務。由于沒有提及使用社會養(yǎng)老服務的資金是否全部由家庭承擔，也沒有提及政府、社會對于有社會化養(yǎng)老服務需求的家庭是否給予支持，因此對于非政府兜底保障對象而言，社會養(yǎng)老服務的購買能力是關鍵問題。

2013年《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（以下簡稱《意見》）等一系列配套文件陸續(xù)發(fā)布，養(yǎng)老服務體系建設藉此進入快速發(fā)展期。《意見》在基本原則中提到，要“支持家庭、個人承擔應盡責任”；在主要任務中主要針對農村老年人家庭，提出“充分發(fā)揮村民自治功能和老年協會作用，督促家庭成員承擔贍養(yǎng)責任”，強調了農村老年人由家庭承擔贍養(yǎng)責任。

2017年國務院辦公廳發(fā)布的《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》提出，“堅持社會參與、全民行動，注重發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎作用”。在具體任務中提出鼓勵制定家庭養(yǎng)老支持政策，引導公民自覺履行贍養(yǎng)義務和承擔照料老年人責任。同年民政部等部門聯合印發(fā)的《關于加強農村留守老年人關愛服務工作的意見》的總體要求中提到，要“強化家庭和子女在贍養(yǎng)、扶養(yǎng)留守老年人中的主體責任和法定義務”。關于家庭的主體責任和法定義務具體表述為：“家庭是農村留守老年人贍養(yǎng)和關愛服務的責任主體。子女或其他贍養(yǎng)人要依法履行對老年人經濟上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務，扶養(yǎng)人要依法履行扶養(yǎng)義務。子女或其他贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人應當經常看望或者問候留守老年人，不得忽視、冷落老年人。支持家族成員和親友對留守老年人給予生活照料和精神關愛，鼓勵鄰里鄉(xiāng)親為留守老年人提供關愛服務，避免讓生活不能自理的老年人單獨居住生活。在尊重老年人意愿的前提下，贍養(yǎng)義務人可與親屬或其他人簽訂委托照顧協議，相關情況應向村民委員會報備。提高子女或其他贍養(yǎng)人的守法意識，增強村規(guī)民約對家庭贍養(yǎng)義務人的道德約束，發(fā)揮孝親敬老典型的示范引導作用。對贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務的，村民委員會、老年人組織或者贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人所在單位應當監(jiān)督其履行；情節(jié)嚴重的，相關執(zhí)法部門要依法追究其法律責任”。比起《中華人民共和國老年人權益保障法》的要求更為具體，同時考慮了家庭成員不方便直接進行照顧的情況，并對監(jiān)督環(huán)節(jié)有所涉及。同年印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》提出，要健全老年人精神關愛、心理疏導、危機干預服務網絡，督促家庭成員加強對老年人的情感關懷和心理溝通。

綜合以上養(yǎng)老服務相關文件中關于家庭職責的內容可以看出，在對養(yǎng)老服務體系建設中家庭應該承擔什么職責的描述非常籠統(tǒng)，定位也不夠清晰，既有做全面要求的，也有對諸如精神慰藉等某一方面提出要求的，要求的具體內容還停留在應當、督促、要求等層面，對于家庭“不能”和“不愿”等情況還缺乏相應的對策措施。

（二）對家庭的支持措施逐漸具體但尚不全面

1.政府兜底責任明確。1996年出臺的《中華人民共和國老年人權益保障法》做出了家庭承擔老年人養(yǎng)老主要責任的定位，也因此對家庭無法承擔贍養(yǎng)義務的情況進行了規(guī)定：城市的老年人，無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人的，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由當地人民政府給予救濟。農村的老年人，無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人的，或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)能力或者扶養(yǎng)能力的，由農村集體經濟組織負擔保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五保”供養(yǎng)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負責組織實施。

2012年12月28日修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》明確提出，“國家建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系。”并在“家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)”中增加了“國家建立健全家庭養(yǎng)老支持政策，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為老年人隨配偶或者贍養(yǎng)人遷徙提供條件，為家庭成員照料老年人提供幫助”的內容。從修訂的內容可以看出法律對家庭照護的依賴，同時家庭支持政策的增加意味著家庭照護的困難已經被意識到。但是在操作層面，對于鼓勵家庭成員與老年人共同生活或者就近居住并沒有具體措施。北京、上海、天津、廣州、深圳等相繼出臺老年人投靠子女的落戶政策，但是由于與戶口利益密切相關的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等并不能隨遷，也使得戶口隨遷的意義大打折扣。

2019年國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》提出，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構及公建民營養(yǎng)老機構兜底保障作用，在滿足當前和今后一個時期特困人員集中供養(yǎng)需求的前提下，重點為經濟困難失能（含失智）老年人、計劃生育特殊家庭老年人提供無償或低收費托養(yǎng)服務”。政府兜底的養(yǎng)老服務對象在傳統(tǒng)的城市“三無”和農村“五保”的基礎上，進一步擴大到了經濟困難失能（含失智）老年人、計劃生育特殊家庭老年人。

2.聚焦老年弱勢群體的幫扶支持內容不斷豐富。2011年印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出，健全家庭養(yǎng)老保障和照料服務扶持政策，第一次在規(guī)劃中提出家庭養(yǎng)老扶持政策。該規(guī)劃同時提出要完善農村計劃生育家庭獎勵扶助制度和計劃生育家庭特別扶助制度，落實城鎮(zhèn)獨生子女父母年老獎勵政策，建立獎勵扶助金動態(tài)調整機制。該規(guī)劃將扶助獨生子女家庭承擔養(yǎng)老職責納入了政府職責的一部分，同時提出要重點關注高齡、空巢、患病等老年人的心理健康狀況。老年性癡呆、抑郁等精神疾病的早期識別率達到40%。

2017年印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》提出要施行居家社區(qū)養(yǎng)老服務工程：依托城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務綜合信息平臺，以失能、獨居、空巢老年人為重點，整合建立居家社區(qū)養(yǎng)老服務信息平臺、呼叫服務系統(tǒng)和應急救援服務機制，方便養(yǎng)老服務機構和組織向居家老年人提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)、日間照料等服務。同時提出推動開展老年人心理健康與關懷服務。啟動老年人心理健康預防和干預計劃，為貧困、空巢、失能、失智、計劃生育特殊家庭和高齡獨居老年人提供日常關懷和心理支持服務。

3.對普通居家養(yǎng)老老年人及其家庭的支持逐步具體化。對老年人家庭的支持包括三方面的內容：一是硬件環(huán)境設施的改造，二是對于老年人本身的關注與支持，三是對于老年人家庭成員的支持。2011年印發(fā)的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》在主要任務中專門增設了“老年家庭建設”的內容。在硬件設施上，提出要改善老年人居住條件。引導開發(fā)老年宜居住宅和代際親情住宅，鼓勵家庭成員與老年人共同生活或就近居住。推動和扶持老年人家庭無障礙改造。在對于家庭成員的支持上，提出“完善家庭養(yǎng)老支持政策。完善老年人口戶籍遷移管理政策，為老年人隨贍養(yǎng)人遷徙提供條件”，并在主要任務中提出要鼓勵為老年人家庭成員提供專項培訓和支持，充分發(fā)揮家庭成員的精神關愛和心理支持作用。除了以上兩方面的支持以外，該規(guī)劃還提出弘揚孝親敬老傳統(tǒng)美德，營造溫馨和諧的家庭氛圍，發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎作用。同年發(fā)布的《社區(qū)老年人日間照料中心建設標準》要求，日間照料中心設立心理疏導室，為日托老年人及老年人家庭照顧者提供心理咨詢和情緒疏導服務。

2016年人力資源和社會保障部辦公廳印發(fā)的《開展長期護理保險制度試點的指導意見》中提到“鼓勵護理保障對象的親屬、鄰居和社會志愿者提供護理服務”。之后在各地試點方案中，江蘇省南通市、安徽省安慶市、江西省上饒市、湖北省荊門市四個城市將家庭成員的護理納入了長期護理保險給付范圍。南通市對重度失能人員按每人每天15元，中度失能人員按每人每天8元標準發(fā)放補助；安徽省安慶市對重慶失能參保人員每天發(fā)放15元護理補助；江西省上饒市方案中表明家庭成員進行護理的“享受小額護理補助”，但沒有提及具體額度；湖北省荊門市是要求親屬經過定點護理服務機構培訓后，可以納入護理服務人員管理范圍。

2017年印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設建設規(guī)劃》提出，推動扶持殘疾、失能、高齡等老年人家庭開展適應老年人生活特點和安全需要的家庭住宅裝修、家具設施、輔助設備等建設、配備、改造工作，對其中的經濟困難老年人家庭給予適當補助。同時提出要“逐步建立支持家庭養(yǎng)老的政策體系，支持成年子女與老年父母共同生活，履行贍養(yǎng)義務和承擔照料責任”。

2019年國務院辦公廳印發(fā)的《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》提出，要將失能老年人家庭成員照護培訓納入政府購買養(yǎng)老服務目錄。同時提出實施老年人居家適老化改造工程。

綜上可以看出，對于需要政府兜底的老年人，政府責任清晰，對于弱勢及普通老年人的家庭支持，盡管內容逐漸變得豐富，但還缺乏系統(tǒng)性和全面性。

二、養(yǎng)老服務政策體系中“家庭”的特點及存在的問題

（一）養(yǎng)老服務政策體系中“家庭”的特點

1.從發(fā)展歷程看，1949—1986年，養(yǎng)老服務體系處于以城市“三無”老人與農村“五保”老人為主要對象的初步發(fā)展時期，政策沒有涉及有子女的老年人，意味著家庭承擔著老年人的全部照護責任；1986-1999年，養(yǎng)老服務體系建設為以政府承擔費用直接舉辦為主要方式、以機構建設為重心的時期，在提及家庭的養(yǎng)老服務相關法律法規(guī)政策文件中，僅僅強調了家庭的作用，至于家庭是否能夠承擔這些職責、如何承擔這些職責沒有提及，原因在于實際上家庭仍然是絕大部分老年人照護的責任主體；2000-2012年，養(yǎng)老服務體系建設以社會化為主要方向，向公建民營、民辦公助、民辦等市場化經營模式轉變的時期，家庭支持政策在這一階段的末期初次被提出，這意味著政府與市場開始介入一直以來承擔老年人照護責任的家庭；2013-2018年，養(yǎng)老服務體系建設進入由重機構向重社區(qū)與居家轉變的結構調整期，與前一個時期僅僅提出了家庭支持的概念相比，這一時期家庭支持政策更加聚焦特殊困難老年人全體，內容變得更加具體且有一定的操作性；2019年開始，養(yǎng)老服務體系建設進入聚焦重點難點堵點問題的精準化推進階段，家庭支持政策在更廣泛的范圍內被提及和推廣，但是還沒有成為政策的核心對象，且缺乏系統(tǒng)性，內容也并不全面。

2.從政策的對象和內容看，呈現出從農村“五保”到城市“三無”，之后首先擴大到計劃生育家庭，再到有失能失智老年人家庭及留守老年人家庭，最后到所有老年人家庭的特點。到“十三五”時期內容逐步擴展到高齡、獨居、空巢、貧困、失能失智、計劃生育特殊家庭老年人的助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)、日間照料等服務以及日常關懷和心理支持服務。對家庭照顧者的政策支持，擴展到為家庭照顧者提供照護服務培訓、心理咨詢和情緒疏導服務，為失能老人家庭照護者提供補貼，支持成年子女與老年父母共同生活，為老年人家庭提供適老化改造工程等內容。

（二）養(yǎng)老服務政策體系中“家庭”存在的問題

1.“家庭”的內涵不清晰。家庭從其結構、規(guī)模、成員等因素來講，一直處于變遷過程當中，從老年人的角度看，家庭結構由和已婚子女共同居住的模式向子女結婚后成立核心家庭，老年人主要和配偶共同生活的模式轉變。在基本能夠實現自理的前提下配偶之間的相互照顧成為主要方式，在一方發(fā)生失能需要照護時，會存在以配偶照顧為主、以分居的子女照顧為主以及以社會化養(yǎng)老服務為主等不同的方式。同時出現因為喪偶、未婚、離婚等原因獨居老年人增多的現象，這部分老年人在出現失能狀況時的照護，只能依賴分開居住的子女或者社會化養(yǎng)老服務，也有部分老年人家庭在這個階段會選擇和已婚子女共同居住。再具體到城鄉(xiāng)之間的差距情況更為復雜，尤其是在農村，留守、空巢老人數量的增加以及孝親敬老文化受到一定的沖擊，家庭的內涵更為復雜。比如，已婚女兒是否和兒子承擔同樣的責任，部分農村地區(qū)存在的老人在多個兒子家輪飯、老年夫妻分別住在不同的兒子家等情況。那么政策中設想的老年人的家庭在結構上、規(guī)模上是什么樣的，就成為極其重要的因素。從已有政策中有關家庭的內容來看家庭的內涵還比較模糊。

2.家庭的價值取向不明確。政策中的家庭價值取向是指政策希望引導怎樣的家庭模式，包括居住方式、結構、家庭關系等。比如，是否鼓勵子女與老年人同城且就近居住？現有的個別政策提及了鼓勵父母隨遷，但是因為缺乏具體可行的支持政策，因此難以實現。新加坡的組屋①制度規(guī)定，子女購買與父母同小區(qū)的組屋，可以享受相應的優(yōu)惠政策或者津貼。在家庭文化及關系上，如果認為“孝道”仍是維持家庭內代際支持與照護的核心價值觀，那么如何讓“孝道”變得可行就很重要。比如對于家庭成員間的照護是否應納入社會福利政策的支持對象。現有的對家庭成員進行照護培訓等措施，還不足以支撐家庭成員承擔對老年人的照護。對于這一點，老年人福利制度相對成熟的國家也分別有不同的選擇。比如，同是實行了長期護理保險的德國和日本，德國就將家庭成員間的照護納入了長期護理保險的給付范圍，對其進行現金給付。而日本則處于種種考量放棄了對家庭成員間照護的現金給付。

三、養(yǎng)老服務政策體系中“家庭”的未來走向

（一）“家庭”的多樣性在養(yǎng)老服務政策中要得到充分考量

如上所述，我國“家庭”在經濟社會的快速現代化過程中發(fā)生了劇烈的變遷，從家庭的結構、規(guī)模、文化等方面都呈現出多樣化的特征。以三代同居為主要特點的大家庭在向由夫妻和未成年子女組成的核心家庭變遷的過程中，前者并沒有直接被取代，反倒是在原有模式的基礎上發(fā)生多種變化，又產生了許多新的家庭形式，如僅有祖輩和孫輩組成的隔代家庭、老年人到子女家中照看孫子女形成的開放的核心家庭等。另外，在現代化過程中同時出現的具有后現代的家庭的個體化特征凸顯，單親家庭、單身家庭、丁克家庭等新的家庭形式同時出現。家庭在養(yǎng)老中仍將承擔不可替代的作用的前提下[2]，在家庭不斷呈現多樣化變化的背景下，如何應對老齡化，以及定位家庭在老年人照護中的作用將變成新的挑戰(zhàn)，這一現象需要得到充分考量，同時家庭也要做好準備[3]。

（二）“家庭”的職責及功能需要得到充分評估

在“家庭”呈現多樣性特征的基礎上，對于養(yǎng)老服務中“家庭”能承擔的職責、能發(fā)揮的功能需要進行充分的評估，這是在政府、市場、社會、家庭等多元主體中讓有能力的家庭承擔相應的職責，以減輕政府和社會的負擔，并提高老年人幸福感的重要手段，同時讓確實沒有能力承擔養(yǎng)老服務的老年人也能夠有尊嚴地度過晚年是政府兜底保障責任的重要體現。在對家庭的職責及功能進行評估的過程中可以按照既有政策框架中的經濟供養(yǎng)、生活照料及精神慰藉分別進行。

（三）家庭支持政策需分層分類有序進行

通過評估對家庭的職責和功能有了總體的把握后，通過家庭支持政策，讓各種類型的家庭在老年人的養(yǎng)老服務中發(fā)揮盡量大的作用就成為養(yǎng)老服務體系建設中充分發(fā)揮家庭作用的重要舉措。除了現有體系中包含的為家庭照顧者提供照護服務培訓、提供現金補貼、家庭適老化改造等內容外，還可參考國外成熟的經驗和做法，嘗試為家庭照護者提供社會保險繳費支持、提供護理假等措施，同時對于提供喘息服務、將家庭照護納入長期護理保險等已有嘗試的做法進行細化和推廣。

注釋：

①組屋是新加坡的政策性福利住房，由政府修建，以相對低價賣給公民居住，組屋制度是新加坡社會福利制度中最重要的內容之一。