城市生活垃圾分類治理標準化路徑初探

李慧 蔣兢 周紅纓 梅萍

關鍵詞：城市生活垃圾，生活垃圾分類，標準化，綜合標準化

0 引言

近年來，我國全面加強生態文明建設和生態環境保護，開展了一系列根本性、開創性、長遠性工作。推行垃圾分類作為其中的一項重要舉措，以減量化、資源化和無害化為原則，目的在于改善人民群眾的生活環境，提高廢棄物的經濟價值和資源價值。但隨著我國城鎮化的不斷發展，城市生活垃圾產生量迅速增長，根據生態環境部官方統計，2013年我國大、中城市生活垃圾產生量為16，148萬噸，至2022年已達到27，119萬噸，環境隱患日益突出，這對城市生活垃圾分類治理能力提出了更高的要求。

標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮的基礎性、引領性作用愈加顯著[1]。如何借助標準化推進城市生活垃圾分類治理已然成為當前研究的新熱點。本文從頂層規劃角度探究城市生活垃圾分類治理標準化路徑，為今后實踐提供參考。

1 城市生活垃圾分類治理發展歷程

我國垃圾分類最早開始于20世紀90年代。1995年發布的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》就規定城市生活垃圾應當逐步分類收集、貯存、運輸和處置。

2000年，為了更好地解決我國城市生活垃圾問題，建設部提出城市生活垃圾分類收集試點工作，確定將北京、上海、南京等8個城市作為生活垃圾分類收集試點城市，由此開啟了解決我國城市生活垃圾問題的積極探索。

2017年，國務院辦公廳發布了《生活垃圾分類制度實施方案》，明確部分范圍內先行實施生活垃圾強制分類，這標志著我國正式步入生活垃圾強制分類階段。隨后，全國地級及以上城市全面啟動生活垃圾分類工作，編制生活垃圾分類實施方案，相繼出臺地方性法規，明確生活垃圾強制分類的法律責任。

2 城市生活垃圾分類治理標準化的必要性

2.1 戰略政策提出了標準化要求

在國家戰略方面，2021年發布的《國家標準化發展綱要》指出“標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面。此外，提出要完善綠色發展標準化保障，構建垃圾分類等綠色生活標準”。在國家政策方面，《生活垃圾分類制度實施方案》要求“形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，建立垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式”。因此，推進城市生活垃圾分類治理標準化是積極響應和貫徹國家戰略政策，是推進工作的必然道路。

2.2 高質量發展需要標準化賦能

許多先試先行的城市經過多年探索實踐，生活垃圾分類工作已經從“以建為主”向“建管并重”轉變、從“粗放管理”向“精細管理”轉變、從“單一管理”向“綜合治理”轉變，實施全周期管理、全流程創新、全社會參與、全方位組織[2]。一方面，這些城市積累了相對科學和成熟的經驗，具備標準化的基礎和條件。另一方面，在新時代推動高質量發展的背景下，城市生活垃圾分類更加注重綜合治理、精細化管理，強調各領域、各部門之間的協作，強調形成“精準、細致、深入、規范”為內涵的城市管理模式，需要標準發揮對法律法規的技術支撐和必要補充作用，為高質量發展和高水平治理賦能。

3 城市生活垃圾分類治理標準化存在的問題分析

我國對于生活垃圾分類治理的標準化建設仍在探索中，目前存在以下主要問題。

3.1 標準的成套性、協調性欠缺

在全國標準信息公共服務平臺上，我國與垃圾分類、垃圾處理等方面相關的國家、行業標準、地方標準、團體標準多達上百余個。從標準內容上看，涉及分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理等環節，也涉及環境保護、城鎮建設、機械、電力等行業領域；從標準類型上看，既有技術標準，也有管理標準等。但是，將這些標準集中起來看，仍然存在一些問題，主要體現在標準制定缺乏統籌協調。標準是由不同部門在不同時期、不同背景條件下，根據各領域當時的需要制定的，呈現出分散、零星地制定標準的特點，導致各個領域的標準獨立存在，標準的成套性不足，并且不同層級標準之間，標準相關指標、內容等易出現重復、交叉或矛盾的問題，導致標準之間的協調配合程度有所欠缺。

3.2 標準的有效性、先進性和適用性有待增強

現行的國家標準和行業標準中，技術標準占很大比例。從標準化對象來看，國家標準主要涉及垃圾填埋、垃圾焚燒的處理技術、污染控制、相關指標的監測與檢測。行業標準主要包括垃圾處理配套設施設備的技術指標，如收集裝置、轉運設施、運輸車輛等，還包括垃圾的采樣、分析方法、化學特性檢測的技術要求。

技術標準力求反映科學、技術和生產的先進成果，同時只有先進的技術標準才能促進生產、推動技術進步。但是，從現行技術標準發布實施的時間來看，在一定程度上存在標齡過長的問題，一些標準的發布實施時間距今已超過10余年，在這段時間里社會發展日新月異，垃圾種類、垃圾產生量、環境條件、人口規模、技術水平可能有極大的變化，如果沒有經過適時的標準復審，其內容是否符合當前科學技術水平和社會需要，可能有待商榷。

4 城市生活垃圾分類治理標準化的路徑

4.1 開展綜合標準化進行頂層系統規劃

綜合標準化是指為了達到確定的目標，運用系統分析方法，建立標準綜合體，并貫徹實施的標準化活動[4]。推進城市生活垃圾分類治理標準化適合采用綜合標準化的方法，這是由于：

城市生活垃圾分類治理是一項系統工程，這項工程涉及多行業、多部門和多學科，需要多方配合、通力協作、廣泛協調才能有效推進[3]。例如，實際治理工作通常由城市管理行政主管部門負責，生活垃圾源頭減量相關工作需要由發展和改革行政主管部門負責和協調，生活垃圾分類教育和實踐需要由教育行政主管部門負責和協調，生活垃圾轉運和集中處置設施建設需要由城鄉建設行政主管部門負責和協調，生活垃圾中可回收物的回收管理工作需要由商務行政主管部門負責和協調。同時，涉及生產者、消費者、回收利用者、處置者等相關方，需要政府、企業、公眾協同治理。

城市生活垃圾分類治理具有共同的整體目標。其目標在于既要保護生態環境，改善人居環境，也要同時提高廢棄物的經濟價值和資源價值，避免資源的浪費。例如，既需要考慮生活垃圾填埋、焚燒等處理方式采用先進技術達到最佳效率，也需要考慮這些處理方式帶來的對土壤、空氣質量等負面影響，兩者之間如何達成一種平衡？這就需要確保在當前的治理范圍和階段目標內的相關要求、指標、參數等是最佳協調的，并不刻意追求每個標準都要達到最高水平，而是為了實現整體目標而確定的。

因此，可以開展城市生活垃圾分類治理綜合標準化，對整個治理工作進行頂層系統規劃，讓標準系統整體最佳，達到“見樹先見林”的效果。

4.2 合理設計標準綜合體，科學制修訂標準

根據《生活垃圾分類制度實施方案》，城市生活垃圾分類治理標準化的總目標可以確定為改善城市人居環境，促進資源回收利用。結合所定目標，全面分析相關要素，見表1。

依據選定的相關要素，系統設計標準綜合體結構圖，系統成套地列出所需要的全部相關標準，包括現行有效的標準、需要制定的標準、待修訂的標準，明確國家標準、行業標準層次，從而構建相互配套、相互協調、層次分功能完備的城市生活垃圾分類治理標準化綜合體。根據各項標準的相互關系和輕重緩急，明確標準制修訂計劃。整合專業資源，充分動員社會、行業、市場中的專業人士積極參與標準制修訂。

4.3 加強標準實施和效果評估

標準化是一個活動，標準制定、標準實施、信息反饋這三個環節組成的連續過程視為標準化的基本過程，缺一不可，尤其標準實施效果是影響標準作用發揮的重要因素[4]。因此需要全面促進城市生活垃圾分類治理相關標準的有效實施，采取政策解讀引導、標準宣貫培訓、標準化氛圍營造、關鍵技術指導、標準實施監督檢查等一系列方式。尤其要推進城市生活垃圾分類治理標準化進機關、進企業、進社區、進學校，引導全社會增強生活垃圾分類標準化意識，提升全社會參與標準化工作的積極性。大力開展城市生活垃圾分類治理標準化實施應用試點示范，從而強化標準與法律法規、行業政策的協調，推動標準成果轉化和應用[5 ]，將這些形成的經驗在其他更廣的范圍內進行復制與推廣。

此外，建立標準信息反饋和評估機制。廣泛收集與標準實施有關的數據和信息，包括標準實施具體情況、標準實施效益、標準實施存在問題、修改完善標準建議等內容。建立標準質量和實施效果評價體系，一是評價標準自身的水平，包括標準的規范性、合法性、適用性、可操作性、先進性；二是評價標準實施產生的效果，即生態效益、經濟效益和社會效益。通過科學分析和專業研判，開展標準制修訂，進一步提升標準的技術水平，動態完善城市生活垃圾分類治理標準綜合體。

5 結語

標準是實現城市生活垃圾分類治理目標的重要技術支撐，在標準化起步階段，更要科學做好頂層統籌規劃，有效開展標準制定和實施評估，創造城市生活垃圾分類治理的最佳整體效益，助力實現美麗中國。