全壽命周期下小浪底北岸灌區PPP 項目監管措施研究

袁榆梁，王璐瑤，張辰，熊玉東

（1.河南省水利勘測設計研究有限公司，河南 鄭州 450003；2.華北水利水電大學，河南 鄭州 450045；3.河南水投小浪底北岸灌區工程有限公司，河南 鄭州 450003；4.河南省海河流域水利事務中心，河南 新鄉 453005）

0 引言

PPP 模式在水利領域廣泛應用，涵蓋基礎設施、水資源開發、環境保護、農田灌溉、風險分擔、科技創新等多個方面。這種合作方式充分發揮了公私合作的優勢，提高了水利項目效率、質量和可持續性，同時改善了水環境質量、農業用水效率，推動了科技創新和數字化轉型。

國內外學者對水利PPP 項目監管問題進行了研究，KumaraswamyuM.M 等[1]提出在PPP 模式下政府既要妥善履行指導職能，又要重視參與企業的監管。葉曉甦等[2]認為在PPP 項目中，應首先關注立法體系的完善，幫助政府建立起良好的監管環境。陳婉玲等[3]認為，要實現水利PPP 項目妥善的監管，應該設立專門的政策部門和監管機構。

1 小浪底北岸灌區PPP 模式及監管架構

1.1 PPP 模式的全壽命周期架構

在PPP 項目中有三個關鍵階段：伙伴孕育期、談判期和全面合作期，這三個階段確定了伙伴關系建立、維系和結束的時間邊界（圖1）。在伙伴孕育期，政府考慮財政承受能力尋找合適的合作伙伴；在伙伴談判期，雙方通過綜合能力考察和協商談判簽署特許權協議；伙伴全面合作期是項目建設和運營的實施階段，政府和社會資本方按照契約履行權利和義務，共同創造價值。

圖1 政府與社會資本方全壽命周期合作伙伴關系圖

1.2 小浪底北岸灌區PPP 項目概述

小浪底北岸灌區工程位于黃河北岸，灌區涉及河南省濟源市和焦作市的沁陽市、孟州市、溫縣、武陟縣。設計灌溉面積51.7 萬畝，設計引水流量為30m3/s，屬于大（2）型灌區，工程等別為Ⅱ等。本項目分兩期實施，目前一期工程已建，二期工程為新建工程，主要涉及渠道及城市輸水工程、排水工程、調蓄池工程、泵站工程以及建筑物工程。

1.3 小浪底北岸灌區PPP 項目監管框架

本項目政府方采用三個層面的監督管理方式[4]：一是行業主管部門和上級行政部門進行行政監管；二是政府方派遣監事和董事參與項目公司內部決策；三是通過中期評估和績效考核聯動機制進行監管，以確保項目規范運作。本項目的政府方為河南省豫北水利工程管理局，其監管框架見圖2。

圖2 小浪底北岸灌區PPP 項目監管框架圖

2 項目建設各階段政府方監管措施

2.1 項目建設前期政府方監管措施

項目前期工作中勘測、設計、壓覆礦評估等工作由政府方通過招標確定單位完成。項目前期工作所需辦理的各項審批、備案手續，均先以政府方作為建設單位辦理。

2.1.1 招標采購監管

政府方監督項目公司依規開展招投標工作，對招標文件、招標結果和承包合同等均進行監管，如果承包商不具備建設所需的工程施工資格和能力的，項目公司需按照國家招投標有關規定，依法選擇滿足要求的承包商。

2.1.2 文件變更監管

政府方審核項目公司上報的重大設計變更文件,同意后由項目公司報審批部門審批，必要時報項目主管部門審批；審查、上報工程建設重大技術問題。

2.1.3 風險評估與應對措施

PPP 項目不可預見因素多，需要分析識別主要風險因素，提出規避風險對策，降低損失。項目的風險分布情況分為：（1）法律、政策風險；（2）設計風險；（3）建設風險；（4）投融資風險；（5）運營風險；（6）項目移交及其他風險。

2.2 項目建設階段政府方監管措施

在項目建設階段，政府方采取工程質量監管、安全度汛監管、財政監管等措施，以保障項目的順利進行。

2.2.1 工程質量監管

政府方督促項目公司建立健全施工質量體系、質量管理機構和質量管理制度,落實質量終身制等;監督參建單位質量行為及各級檢查、稽察、審計提出問題的整改等工作。

2.2.2 工程建設檔案資料監管

政府方督促項目公司建立健全檔案資料管理制度；監督各參建單位檔案管理工作；監督項目公司關于檔案的組織、管理、保管等方面。

2.2.3 合同履約監管

政府對項目承建方履行合同義務進行監管，確保合同規定的工作內容得到準確執行，履約進度符合合同約定，確保項目的合規實施。

2.2.4 安全度汛監管

政府方督促項目公司根據工程項目生產實際,進行隱患排查整改、危險源辨識及管控等制度的制定及落實；督促項目公司編制上報工程度汛方案和防汛應急預案等；監督檢查批準的度汛方案、防汛應急預案落實執行情況。

2.2.5 財政監管

政府方監督項目公司融資計劃、資金到位計劃等落實情況；監督檢查項目公司資金使用情況；審核批準大額資金支付；審批勘測、設計、監理、第三方檢測等單位付款手續。

2.3 項目運行階段政府方監管措施

在項目運行期，政府采取了多維度的監管措施，包括合規監測、供水監管、績效評估等手段，督促項目公司持續改進管理水平，提升公共服務效率。

2.3.1 合規監測

政府方檢查項目公司是否按規范建立了運營維護管理體系，監測項目運行是否符合相關法律法規、政策和標準要求。特別是對于涉及特定行業或領域的項目，確保項目在合法合規的范圍內運營。

2.3.2 供水監管

政府方負責與引江濟淮工程安徽段協調對接,簽署相關供水協議;協調本項目水費定價及水價調整事宜。政府方負責監管項目公司全過程管理，確保水質安全。

2.3.3 工程建設檔案資料監管

政府方監督項目公司在運行期是否按照國家有關規定執行檔案管理制度，是否負責協調相關部門及時提供各種資料和文獻，是否確保檔案的全面、真實、準確。

2.3.4 績效評估

PPP 項目營運從組織、安全、運行等管理方面進行考核，政府方與項目公司制定相應的運營期績效考核細則對項目的運行績效進行評估，以確保項目達到預期目標并為公眾帶來實際效益。

2.4 項目移交階段政府方監管措施

在項目的移交階段，政府方采取資產評估管理、移交考核監管以及后續管理和運營監管措施，確保項目順利移交和后續管理有效進行。

2.4.1 資產評估管理

在項目移交階段，政府對項目產生的資產進行評估，包括土地、建筑物、設備、技術等。這有助于確保資產的正確歸屬和合理估值，同時可以為后續管理提供參考依據。

2.4.2 移交考核監管

項目移交期考核主要有四個方面：（1）資產質量：資產質量、設備、資料狀況符合國家標準或合同約定標準；（2）資產可用：扣除合理正常損耗后，應當達到設計標準要求的使用狀態；（3）綜合管理：項目資料、圖紙等資料的完整情況；（4）權利移交合法合規：資產所有權和收益權等，移交程序合法合規。

2.4.3 后續管理和運營監管

政府組織資產評估、性能測試、法律過戶和移交手續，以保護國有資產。承繼方負責后續管理和監管，包括定期檢查、評估、績效監控，以及問題跟蹤和處理。

3 結論

本文以小浪底北岸灌區PPP 項目為例，分析了項目各階段的監管措施，強調了全壽命周期監管的關鍵作用。政府在建設前期進行規劃審批、招標等監管，建設階段關注施工管理和質量控制，項目運行階段進行績效評估，項目移交階段確保后續管理合規。然而，PPP 模式在水利領域還處于初步發展階段，政府監管面臨復雜性，仍需要進一步結合實踐經驗探討如何建立合理的政府監管模式，以最大化項目效益和維護各方利益均衡■