副省級城市科技人才政策研究及對廣州的啟示

張 斌，謝 嬌，伍維維，姚娃麗

（1.廣州市科技項目評審中心，廣東 廣州 510095；2.廣東省科技合作研究促進中心，廣東 廣州 510033）

黨的二十大報告提出“必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，實施創新驅動發展戰略，開辟發展新領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢，實施科教興國戰略，強化現代化建設人才支撐，強調必須堅持人才是第一資源”。這是立足新時代新征程的歷史方位作出的重要政治論斷，標示了人才在國家全局中的突出戰略地位，為加快建設人才強國，全面推進中華民族偉大復興指明了奮斗目標和努力方向。科技人才是科技創新的第一要素資源，科技人才指科研活動中憑借創造力和探索精神為科學發展、人類進步作出貢獻的人[1]，我國近年不斷增強科技創新能力，“科技興國，人才強國”是國家重點關注的戰略方針。與此同時，隨著國內城市開放程度增大，城市與城市之間的競爭亦日趨激烈，科技競爭力逐步成為城市的核心競爭力，而人才資源成為提升科技競爭力的關鍵因素，各地爭相上演人才爭奪大戰。中共中央、國務院高度重視科技人才評價工作，自2018年以來科技部發布《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》，對分類健全評價標準、改進創新評價方式、加快推進重點領域評價改革、健全完善評價管理制度、推進“三評”改革等作出系統部署。2021 年11 月科技部等八部門印發《關于開展科技人才評價改革試點的工作方案》（國科發才〔2022〕255 號），試點思路以激發科技人才創新活力為目的，以“評什么、誰來評、怎么評、怎么用”為著力點，以“破四唯”和“立新標”為突破口，構建以創新價值、能力、貢獻為導向的科技人才評價體系。科技人才評價是社會各界廣泛關注的熱點和難點問題，應找準政策主體在科技人才遴選評價中政策制定存在的問題，以促進其充分發揮積極性。

基于當前國家對政策目標、人才評價等方面的重視，本文梳理近年來科技人才政策的有關文獻，發現人才政策研究側重點有所不同。在科技人才政策的內容研究方面，丁向陽[2]完善了我國人才政策法規體系的構成及內容分類，科技部人才中心政策研究小組[3]總結了黨的十八大以來科技人才政策，趙峰等[4]則通過分析創新創業人才政策為相關政策的制定和完善提供思路和意見。在科技人才政策的分析方法方面，周建中等[5]在科技人才政策研究中開創了CV 方法，姚占雷等[6]通過科研人才數據來源及畫像標簽庫構建科研人才分類分級評價，薛楚江等[7]通過構建人才政策發展三階段模型，總結了人才政策發展的3 個特征時間性、空間性和歷史性，提出人才政策需精準定位并精準施策。張欣等[8]通過構建了科技人才分類評價指標體系確定各維度權重，為科技人才評價提供依據。在科技人才政策的效能方面，鄭雪菲等[9]認為可從政府內部人才工作優化和外部政策環境改善成都市人才政策，楊月坤等[10]認為應樹立科學的評價理念、完善的評價制度與設立評價申訴系統，劉媛等[11]研究江蘇各地區人才政策并提出政策制定建議，程聰慧等[12]總結得出科技人才政策可通過改善人才發展社會環境、促進了科技成果轉化以及規范市場秩序和保障人才生活進而促進城市創新。

當前國內研究者主要從人才政策內容、人才政策研究的分析方法以及人才政策效能角度開展研究，而人才政策的制定既需要參照國家政策制定的方向，跟隨改革的步伐齊頭并進，同時也要結合當地科技創新規劃進行及時調整[13]。本文通過研究國內副省級城市科技人才政策，借鑒其他城市先進做法，梳理廣州市科技人才政策現狀及問題，為廣州進一步制定和完善人才政策提供參考。

1 研究設計

1.1 研究框架

本文基于政策研究視角，按照背景與意義、文獻回顧、政策研究對象確定、分析維度建立、廣州人才政策現狀分析以及政策建議等步驟建立研究框架，首先通過查閱文獻梳理國內關于科技人才政策的研究現狀，其次以國內副省級城市為研究對象，從政策目標、人才資質、評價模式等3 個維度進行比較，同時梳理當前廣州市科技人才政策現狀，最后根據廣州科技人才政策制定存在的不足提出政策建議，分析框架見圖1。

圖1 分析框架

1.2 樣本選擇

本文以國內副省級城市科技部門、人力資源和社會保障部門官網、市政府辦公廳等多個權威性網站為資料來源，檢索數百條科技人才政策文本，篩選標準以通知、意見、規劃是否具有現行效力，政策內容是否對科技人才政策目標、人才資質、評價模式等作出詳細規定，依據以上篩選標準，最終梳理19 個副省級城市（含4 個直轄市、15 個副省級城市） 等27 項科技人才政策。

2 國內科技人才政策比較研究

2.1 政策目標

各地人才政策制定目標大致梳理可以歸納為：一是北京、上海、天津等政策都反映了引進、留住、發揮人才作用，加速企業創新發展，提高人才創新創業能力等人才政策制定的重要意義。二是圍繞產業發展戰略需求，助推產業轉型升級。各地以市場為導向，助推產業結構升級為目的，通過引進人才為目的實現提高有力支撐。如重慶留創計劃、廈門“雙百計劃”。三是支持歸國人才初創企業，在引進留學回國人員方面，側重要求以創業孵化項目為主，支持具備價值潛力、市場前景好的項目落地，助推成果轉化，如青島留學留創計劃。四是重點支持“高精尖缺”人才，優化人才結構，圍繞當地經濟建設、社會發展領域緊缺人才，以“高精尖缺”為導向，大力培育各層次高端人才，如寧波“泛3315 計劃”、濟南泉城產業領軍人才支持計劃。

2.2 人才資質

各地對人才引進所設立的遴選標準有所不同，在年齡、年薪、工作年限、學歷職稱以及工作經歷等5 個方面均進行門檻設置。一是對于申請者年齡普遍要求不超過50 周歲；二是針對年薪要求最低50 萬元或達到當地在崗職工平均工資N倍；三是工作年限方面，要求歸國工作時間不超過2 年、回國創業時間不超過4 年，或者企業獲得資助后10 年內不搬離且帶頭人和成員均須全職在當地連續工作超過5 年；四是對于學歷與職稱方面，針對不同類型的人才設置門檻，普遍要求學歷本科以上，對于創新人才要求具有博士學位或副高以上職稱，若是海外歸國人才創業則要求碩士以上學位；五是在工作經歷方面，創新創業人才須優先在國內外知名企業、高校、科研單位關鍵崗位具備3～5 年科研經歷或海外自主創業經驗者。

2.3 評價模式

新中國成立以來科技人才評價模式主要分為探索期、恢復起步期、發展推進期、創新突破期，目前依舊以分類評價模式、強調能力、貢獻為導向的優化人才配置[14]。當前各市人才評價主要采取專家推薦、市場化評價、人才直接認定等多種方式。一是逐級推薦。組建各行業領域平臺專家庫，采取逐級推薦的新評價方式。如上海領軍人才選拔主要通過設立科技、教育、衛生等8 個平臺，再由各部門、各區根據被推薦對象專業領域逐級向市推薦候選對象。二是“以賽代評”。這種方式已成為現階段的主流，通過與市場化結合，革新科技項目的評審制度，創造新的評審方式。“以賽代評”在扶持機制上把政府資助和社會支持結合，企業得到的支持更為顯著[15]。如大連海外學子尖端人才計劃、青島留學回國人員來青創業啟動支持計劃都屬此類。三是制定《高層次人才分類目錄》。通過制定《高層次人才分類目錄》開展人才分類認定，簡化評審方式方法。深圳、沈陽、成都、長春將人才劃分等次，按層次等級分類補助，其中深圳市采取任期制，通過認定的人才固定發放獎勵；沈陽按國際、國內、省級和市級將人才劃分為ABCD 共4 類；成都按國際、國家、地方3 級將人才劃分為ABC 類；長春按國內外頂尖、國家級、省級按300 萬元、100 萬元、50 萬元給予獎勵補助。四是委托開展背景調查。對申報人進行背景調查是部分地市采取的資格審查新方式，通過第三方機構對人才的信用、資格、履歷情況進行查證，確保人才資質的真實性。如濟南泉城產業領軍人才計劃在資格審查、評審遴選階段，均委托第三方機構開展背調、會評和知識產權價值評估，并組織異地專家網評。

3 廣州科技人才政策現狀分析

3.1 政策背景

2016 年，廣州市出臺《關于加快集聚產業領軍人才的意見》，實施羊城創新創業領軍人才支持計劃，“羊城人才計劃”分為創業領軍團隊、創新領軍團隊、創新領軍人才、創新創業服務領軍人才4 個專項，其中創業領軍團隊帶動先進制造業、戰略性新興產業和生產性服務業發展，產生重大經濟和社會效益；創新領軍團隊推動重大科技成果轉移轉化與產業化；創新創業服務領軍人才推動廣州市科技創新服務水平不斷提高，為創新創業提供良好的成長發展條件。該政策的目標任務為5 年內支持約500 名創新創業領軍人才（含團隊成員），包括50 個創業領軍團隊、50 個創新領軍團隊、100 名創新領軍人才和50 名創新創業服務領軍人才。2017 年，廣州市發布了《關于實施鼓勵海外人才來穗創業“紅棉計劃”的意見》，設立海外人才來穗創業項目資助，集聚一大批具備較高專業素養和豐富海外工作經驗，掌握先進科學技術、熟悉國際市場運作的海外創業人才，目標任務為2018 年起5 年內每年引進并扶持不超過30 個海外人才來穗創業項目。主要采取“項目+人才+單位”的引才模式，寄托人才攜帶項目落戶廣州，也要求依托單位具備一定資金和科研環境以保障人才創新創業。

3.2 申報資質及評價方式

申報資質圍繞項目投入情況、團隊條件、單位資質等3 個方面設立申報門檻，從項目投入情況上看，紅棉計劃和創業領軍均要求具備知識產權或掌握核心技術，創新領軍要求承諾研發項目投入經費不低于1 000 萬。從團隊條件上看，紅棉計劃要求申報人具有國（境） 外學習、工作、居住經歷或來華留學的外籍人才且要求申報人占一定股份，創業領軍要求團隊由1 名團隊帶頭人和不少于2 名核心成員且帶頭人必須為第一大股東，創新領軍則對團隊人數、來穗工作時間、固定在職時間、國內外專利及科研項目均有要求。從單位資質看，紅棉計劃要求依托單位至少擁有1 項知識產權，創業領軍要求企業成立時間不超過5 年并且注冊資金大于1 000 萬元，創新領軍要求具有較強的技術研發軟硬件條件。

人才評價采取邀請專家評審的方式開展3 輪評審，評價方式有材料評審、網絡評審、會議評審、現場考察，第一輪采取材料評審或網絡評審，并按照一定比例遴選進入第二輪現場考察，第三輪評審專家組根據申報人陳述答辯情況進行投票表決選出最終擬立項項目。

3.3 存在問題與不足

1） 政策制定未能形成梯隊層次。對比其他省市科技人才政策，并未將人才分層次，只按照人才類別如創新、創業、海外人才引進等方向進行劃分，對于某一類別中人才的申報條件、資助金額較為統一，不能形成相應梯隊補助。

2） 人才政策申報條件有待完善。將人才申報條件與其他各省市政策對比發現，一是在人才基本資質方面，對人才年齡、學歷、學位等要求較為寬松；二是在創新人才方面，對團隊的從業經歷、科研實力要求較少；三是在創業人才方面，對所運營企業的收入、利潤、管理能力、創業經歷等方面無詳細要求；四是采取“項目+人才+單位”的模式進行限制，但未對各類人才的要求進行具體區分，如創業人才應側重于企業管理、運營能力，創新人才重點突出人才科研實力、基礎研究與應用基礎研究水平。總體而言，申報指南雖從側面體現廣州對人才包容性較強，但對于人才方面的申報門檻要求相對較低。

3） 評價方式需進一步優化。在當前國內大部分城市實行“以賽代評”的新形勢下，相比較而言，廣州數年保持多輪評審制度，完成一輪評審需邀請多位專家，每一輪專家可能對同一項目的意見與打分均會有所不同，同時多輪評審對申報人和申報單位的要求更高，對于評估機構、政府部門的工作強度相對增加，且多輪評審并不意味能保證人才遴選質量高。

4） 人才創新載體功能未充分發揮。采取以項目評人才的方式進行遴選支持，容易受限于項目管理的各種要求，使創新人才忙于經費管理、項目管理，不利于集中精力從事科學研究。

4 政策建議

4.1 明確政策制定側重點，合理建設人才層次梯隊

人才政策的制定必須量體裁衣、因地制宜，盡量采取“錯位引才”政策，利用現有的資源并結合廣州自身功能定位和產業需求招賢納才。探索針對不同類型不同層次的科技人才政策進行分類管理，將人才按需分類并進行層次劃分，制定《科技人才分類目錄》，開展人才分類認定工作，不斷優化人才結構層次；實行任期聘用制，對聘用的科技人才給予每年固定的獎勵補貼和工作經費補貼，同時加強對科技人才的成果與貢獻的評估，以及對人才潛力的評估[16]。

4.2 科學合理設置門檻，提高人才引進要求

一是針對人才年齡結構、學位、職稱等基礎條件斟酌設置申報門檻。結合引進人才類型，設置不同從業經歷條件門檻，如對于創業人才要求具有投融資能力，突出其在管理資本量、投資案例個數，以及在幫助科技型中小微企業發展等方面的貢獻；對于創新人才引進方面可要求具有國內外知名企業、高校、科研單位關鍵崗位研發工作經歷。二是若采取“人才+項目+企業”模式引進人才，要求項目已實際投入并取得一定成效，并要求引進人才單位具備一定的成立年限、營收規模、年度研發投入強度等以支持人才發展。三是構建多元化科技人才評價指標體系，將人才按研究領域劃分為基礎研究、應用研究和創新轉化三大類，按照不同的研究階段設置人才評價目標。對于基礎研究人才引進，主要以論文質量、著作等評價維度，對于應用研究人才強調論文質量結合市場導向需求，對于創新轉化人才強調專利等知識產權，成果推廣經濟效益以及對產業影響等要求[17]。

4.3 創新人才選拔方式，激發人才創新創業活力

遵循人才發展規律，積極推行多樣化選拔評價，從評審制轉向以專家舉薦、線上路演、創業大賽、人才認定、風投注資等多元化體系。一是設立多行業領域平臺，主要由相關領域知名專家、行業協會和社會組織等各方面人員組成評審工作委員會，由平臺推薦行業領軍人才；二是采取線上路演，邀請行業技術專家、風投機構專家、知名企業高管組成評審團進行線上打分，項目申報人通過線上平臺進行路演答辯；三是舉辦創業大賽，采用現場答辯、專家咨詢和集中評審等方式，對參賽創業項目的技術水平、市場前景、風險水平以及申報人和團隊的創新能力、經營管理能力等進行綜合評審，組織專家對申報企業實地考察，現場查看核對申報企業的實際情況；四是在評審遴選階段，可委托第三方機構對申報人背景進行調查，對知識產權價值進行評估；五是優化人才項目資助方式，按項目新增投資額比例給予研發項目資助，結合科技信貸融資方式，提供貸款貼息支持。

4.4 優化人才創新環境，打造人才集聚“新高地”

大力支持企業引進培育高層次科技人才，通過制定相應政策，充分展現廣州廣納人才的決心，對高層次人才予以大力補貼，以“來了便予以支持”的態度迎人才，改變以項目捆綁人才的方式，不以項目論人才；充分響應國家經費包干制的模式，直接給予財政資金到人到崗，充分自主使用的模式，不斷優化人才發展環境[18]，并向用人主體充分授權，進一步強化對人才的支撐作用；開展人才政策精準推送，對來穗人才大力宣傳政策支持力度，發揮人才集聚效應。廣州良好的創新創業環境、自由寬容的廣州文化等方面的軟實力在國內人才競爭中的優勢較為明顯，因此軟實力的競爭可成為新著力點，加快人才創新環境建設，掌握國內國際人才競爭的主動權，廣聚英才落戶廣州[19]。