城市群治理體系構建中條塊協同的法治因應

摘?要

城市群是現代化進程中涌現的新型治理單元，也是國家治理體系中最富活力的區域組成。城市群的本質屬性是空間集聚性和關聯互惠性，其法理特質呈現為城市群內的各類主體權利擁擠和新興權利蓬發。依托中國地方治理的條塊結構進行分析，空間集聚性所引致的權利擁擠需要條條的依法疏解，關聯互惠性催生的權利活躍也有待塊塊的依法協作。目前，城市群既有的區域協同立法工作機制尚不成熟，執法協作機制尚不完備，司法聯動保障機制尚不健全。這既需要條條牽頭的充分激勵機制，也需要塊塊互動的有效合作機制。城市群治理體系的構建離不開“榫卯”結構的條塊協同，具體應從立法、執法、司法等環節依法推進。

關鍵詞?城市群?區域法治發展?條塊關系?法治協同

一、引言

全面建設社會主義現代化國家的首要任務是高質量發展。面對人口眾多、地域遼闊、超大規模的國情，高質量發展意味著多元而富有層次的治理單元疊加推進。從空間維度審視中國式現代化進程，可架構出“鄉村振興—特色小鎮—縣域載體的城鎮化—市域社會治理—大中小城市協調發展—中心城市—都市圈—城市群—區域”的遞進組合型區域治理體系。其中，城市群既是地方治理實踐繞不過去的單元構成，又是驅動區域高質量發展的潛能載體，集聚了人口、資金、科技等規模紅利

全球57%的專利、43%的經濟活動，以及56%的最有影響力的科學家聚集于世界十大城市群。參見：Su?S，?Liu?Z，?Xu?Y，?et?al.?Chinas?MegaRegion?Policy：?Performance?Evaluation?Framework，Empirical?Findings?and?Implications?for?Spatial?Polycentric?Governance［J］.?Land?Use?Policy，2017，63（April）：119.。而中國地方層級管轄體制是條塊互嵌的治理結構：條條，代指從中央到基層縱向治理的職能分工，主要表現為黨和國家機構所轄職能的垂直管理，具有組織化、專業化和系統化的特征；塊塊，則代指各級行政區劃內的綜合性區域治理，主要由省、市、縣、鄉各級黨政承擔所在層級治理的主體責任，呈現地方性、綜合性和創造性的治理特征。城市群的發展勢必跨越不同層級地方主政機關的管轄邊界，既有縱向行政層級的跨層，又有橫向行政轄區的跨界，這對地方治理的條塊結構提出優化協同的要求。

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（簡稱《地方組織法》）第80條規定了“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作。上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。”《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）第83條第2款規定“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州可以建立區域協同立法工作機制。”這些規定為跨區域合作提供了法律依據，“區域協同發展工作機制”和“區域協同立法工作機制”的提出，也為規模越來越大的城市群治理進一步促進高效能的條塊協同機制提供了方向指引。如何在法理上厘清城市群治理體系的構建本質及法治挑戰，并作出有效回應，成為本文的核心關切。

二、城市群治理體系構建所面臨的法治挑戰

城市是技術進步、社會分工與發展的結果，城市群的現代生成源于市場驅動。競爭是城市群內生的動力，合作是城市群發展的基礎。城市群高質量發展取決于競爭與合作的良性互動，而競爭與合作之間的固有張力需要借助條塊協同加以調處。

（一）城市群域內競爭與合作的張力

任何主體的意志行為都有目的，“競爭的目的是獲得優勢和發展”

江雪松.國家治理體系中的區域法治發展類型學分析［J］.寧夏社會科學，?2017（4）：?4142.，合作的目的是互惠和發展。因而在發展的意義上，競爭和合作得以關聯并兼容，二者均強調在發展中獲益

競爭表現為雙方或多方主體在發展中追求自身的優勢地位，不考慮是否損人利己；而合作表現為在發展中追求互惠共贏，結果是雙方或多方獲益，避免出現受損方。。這也是城市群內各市域相互競爭又得以成“群”的重要原因。競爭的方式可分為和平與非和平兩類，和平競爭內蘊合作，非和平競爭表現出激烈對抗并導致互損和無序。前者能夠納入法治軌道，后者往往偏離法治軌道。因此，城市群高質量發展應當是在法治軌道上推進“競爭下的合作”、保持“合作中的競爭”。“競爭有利于激發人的創新精神和發展潛能”

鄭智航.法律內在邏輯的基調演變［M］.北京：法律出版社，?2012：?68.，而合作有助于搭建法治框架，推動競爭經由權利話語表達并實現權利互惠。

城市群的人口、資金、信息、技術、知識等要素基于市場需求形成規模性集聚，并在特定空間內趨向高頻次地流動與聯通，這在發展經濟學中被稱為“價值流”。“價值流”具有強大的競爭優勢，我國城市群域內基于行政區劃的各城市的既有建制管轄界限一定程度上會被“價值流”沖淡。而在當前的條塊治理結構中，直轄市、副省級城市、地級市、縣級市的行政等級，對應了人才、土地、資本和技術等資源在相應層級塊塊中所獲得的統籌權限。不同層級的市域權力結構配置，不可避免地遭受“價值流”沖擊。相對于一般城市或傳統區域，城市群的“價值流”使得各層級塊塊更為敏銳地感知經濟社會信息并反饋給上級條條，這給條塊結構帶來新的沖擊和轉型期待。城市群呈現出獨有的空間集聚性和關聯互惠性，其治理體系的構建也成為國家治理體系現代化的新型單元標識，被期待在化解職能抵牾、政出多門、執行梗阻等地方治理痼疾方面作出先行探索。

（二）空間集聚性帶來權利擁擠

人的生存、生活、生產都在一定的空間內進行，空間也因人類的活動具有了社會意義。城市的本質是人和資源在有限空間內的高度集聚與協同。城市空間的人口聚居密集、規模大但異質性強，社會聯系的主要紐帶是契約和法律。較大規模的城市會成為區域中心，形成“社會的權力支配地和信息發源地”

夏建忠.城市社會學［M］.北京：中國人民大學出版社，2010：19.，中心城市的周邊區域在受到輻射、發生緊密聯系之后也會向城市化邁進，進而形成都市圈。都市圈的規模有大有小，但都功能完備，由“中心城市連帶其輻射范圍的周邊城市構成一個個多中心、多層次、多網絡大中小城市集聚的城市體系”

張學良，陸銘，潘英麗，主編.空間的聚集：中國的城市群與都市圈發展［M］.上海：格致出版社，2020：9596.。如果都市圈相互之間在空間上有所聯結，便形成了包含著若干都市圈的城市群。城市群的區域經濟活動聯系緊密、功能互補、交通一體化程度高，呈現出較強的空間集聚性。城市群的空間集聚性表現為流動性、聯系性和穿透性，內部有著較強協同性，外部則呈現較大規模性。城市群的“群”是引領現代化發展的新空間，立足市域又超越市域，跨越了既定的城市行政區劃，是法治必須認真對待的區域空間。

城市群域內每個社會主體都不可避免地面臨著區域空間集聚所帶來的權利擁擠難題。所謂權利擁擠，是指空間集聚雖然帶來要素集中、資源疊加，卻仍然不能滿足這一空間內不同權利主體多樣化需求的現象。比如，交通擁堵、基礎設施和公共服務對接不足、生態環境惡化等。城市群的空間集聚性在法治軌道上需要“權力—權利”互動框架的回應。權利擁擠的背后是資源的市場配置緊張或失衡，這會對條塊既有權力結構形成較大沖擊。權利擁擠因而很容易升級為權利摩擦、權利糾紛乃至權利沖突，這些問題僅僅依賴權利主體之間的自我調適是不夠的，必須經由條塊權力的法治重構才能化解。譬如，中央設立雄安新區以及北京城市副中心的建設，都可視為通過條塊權力結構重組紓解京津冀協同發展中權利擁擠的典型。以城市群為單位的“塊狀”區域空間集聚在治理實踐中上升為一種新型的國家治理單元

楊龍，米鵬舉.城市群何以成為國家治理單元［J］.行政論壇，?2020（1）：?120129.，法治對國家這一治理尺度重構的回應尚未到位，國家公權力在“自上而下”的條條實施過程中能夠有效匯聚治理效能，但橫向塊塊的協同協作還有增進空間。

（三）關聯互惠性引發權利活躍

現代科學技術的發展走勢，在城市群中表現得更為清晰。信息化技術普及、數字社會崛起和快速交通系統的建設凸顯出城市群的空間“不僅是事物存在和運動的場所，也是社會關系和社會實踐的表達載體和產物”

靳文輝.空間正義實現的公共規制［J］.中國社會科學，2021（9）：92.。空間內權利擁擠也表明新的社會關系層出不窮，法律未必能及時予以準確回應。城市群域內各類主體交往愈加頻繁、聯系更加緊密，既可能囿于權利擁擠而加劇摩擦，也可能因互惠需求更多而使權利更加活躍。關聯互惠性有助于超越某個市域行政區劃進而實現物理空間資源、信息資源、制度資源、應急資源的均衡配置和優化升級，更進一步地創造出新科技、新業態并催生出新興權利。就各類權利主體而言，權利活躍是基于市場活躍、科技創新而產生的尚未被法律確認和體現的利益需求。“城市群的形成是多元利益主體在一定區域范圍的集聚，集聚的根本是因為有收益增加的動力，這其實就是不同利益主體圍繞利益的相互作用過程”

王玉海，宋逸群.共享與共治：中國城市群協同治理體系建構［J］.開發研究，?2017（6）：4.。“而利益關系的變化必然要在相應的法律制度中以法律權利和法律義務的制度設計來表達和體現。這種由社會發展導致社會利益關系的變化，從而相應地帶來法律權利的發展變化，當然也必然會有一些新興權利產生，這可能也是所有新興權利產生的根本性的動因。”

姚建宗.新興權利研究［M］.北京：中國人民大學出版社，?2011：13.

城市群作為國家或區域高質量發展的重要增長極，也是“新興權利得以生成的廣闊地帶”

謝暉.論新興權利的一般理論［J］.法學論壇，?2022（1）：50.，域內大中小城市作為價值流動、要素循環和社會空間生產的節點，應當及時合理應對各利益主體的交往、分工、合作、競爭等。基于城市治理的需要，立足治理主體和利益主體間的“權力—權利”框架回應，大中小城市呈現出建立在統一大市場基礎上的關聯互惠性，市域之間持續互動共聯、互濟共建、互惠共享、互利共贏，形成對“行政區經濟”

行政區經濟是指基于行政區的經濟區，即以行政區為空間單元組織經濟活動，相對獨立，自成體系。國家自上而下的政治經濟激勵和各級行政區政府激烈競爭推動的行政區經濟發展成為我國經濟增長的空間特征，也成了城市群一體化發展與治理的難題。的超越。這必然帶來了條塊權力主體在城市群治理體系中的權重變化。當然，“權力—權利”框架以城市群域內各利益主體權利活躍所呈現出的“權利—權利”的互動邏輯為基礎，以促進形成塊塊之間橫向合作、平等溝通、自治為主的權利活躍。

（四）權利擁擠與權利活躍帶來的挑戰

如前所述，城市之所以成“群”，源于其自身的空間集聚性和關聯互惠性。但是，空間集聚性并不必然導向關聯互惠性，當城市群域內權利主體空間集聚超過市域治理能力的臨界點時，反而很容易導致權利擁擠，相應的“權力—權利”框架也會呈現出城市群域內條塊權力層疊復加，這需要依據《地方組織法》構建區域協同發展工作機制加以疏解。區域協同發展工作機制應當順應城市群“價值流”，以條塊結構優化來引導各權利主體加強關聯互惠，更好回應城市群各類權利主體的權利活躍狀態。

條條和塊塊這兩個互嵌的治理系統，在城市群治理中存在著事實上的條塊分割，某些區域還會出現條塊的治理權限劃分不清，從而引致條塊間內耗，以至于不能很好地應對城市群權利活躍及新興權利涌現，甚至很難抑制條塊自身作為權力主體的自利性。唯有法治，尤其是立法、執法、司法等領域的條塊協同，才能對此作出固根本、利長遠的應對。目前，城市群區域協同立法工作機制尚不成熟，執法協作機制尚不完備，司法聯動保障機制尚不健全。

一是協同立法的主體有待依法擴大，事項范圍有待依法明確，法規內容有待依法深入，程序銜接有待依法加強，監督執行有待依法跟進。就主體而言，《立法法》尚未明確地方政府和跨行政區劃共設機構為協同立法主體，人大與政府的利益考量和決策程序差異較大，立法資源待整合。就事項范圍而言，具體立法事項選擇和協同標準缺乏理性規則指引。就協同內容而言，涉及競爭性或一方利益減損的協同立法進展較緩，有待補償機制配套。就機制銜接而言，法案起草、審議、批準、實施與監督等環節的銜接渠道尚不順暢。就程序保障而言，對于阻礙區域協調發展的地方立法，尚未確定具體的清理規則、標準和程序。

二是執法的預防功能有待提升，協作程序有待依法構建，運行機制有待依法優化，監督機制有待依法加強。其實，各級塊塊行使的執法權在整個國家治理體系中最廣泛、最日常，與人民群眾接觸最多，對公民權利的影響最為直接，是法治的“晴雨表”。但是，城市群域內各執法主體之間的協作銜接尚未被納入法治化軌道：前述既有的立法協同亦未得到執法協作的很好回應，城市群條塊法治協同長期徘徊于議而不行階段；條塊之間“執法部門的專業化法律目標往往與地方的綜合性治理需求存在一定程度的沖突”

劉楊.執法能力的損耗與重建——以基層食藥監執法為經驗樣本［J］.法學研究，?2019（1）：26.，權責關系存在失衡困境；各市域之間缺乏成本分攤與收益分享的合理約定，執法協作不能為促進各權利主體合作提供組織保障等。

三是司法聯動的協作標準有待確立，信息共享有待推進，制度配套有待增強。目前，城市群域內司法案件的“立審執”協作聯動未實質性開展，存在立案標準、審理流程和執行程序等方面的差異；信息化建設、人才交流、司法調研等配套保障跟進不足，停留在走訪交流、邀請法官授課、召開研討會及聯席會議等形式層面，司法聯動范圍較窄、協作內容較為單一。這類非制度性聯動協作方式更多依賴于各方主體的允諾，缺乏約束力。在配套保障欠缺的情形下，無強制約束力的城市群區域司法聯動很難形成常態化機制。

當然，城市群依法治理中面臨的挑戰并不能否定中國地方治理中既有條塊結構的有效性，中國地方發展經驗不斷驗證著這一范式的應用韌性。城市群高質量發展需要充分調動各治理主體的積極性，在法治軌道上不斷探索結構有序、功能互補、關聯互惠的城市群治理體系。

三、城市群域內條塊協同的法治邏輯

城市群高質量發展是對統一大市場的回應，市場經濟的本質是法治經濟，法治對城市群高質量發展需求的邏輯回應是在法治軌道上推進地方政府與統一市場高效互動。

（一）地方治理的條塊協同邏輯

條塊協同是地方治理保持活力與秩序相協調的密碼，中國的國情復雜、地域遼闊，地方治理中形成了多領域、多層級、多維度的條塊關系。條塊關系結合黨政關系，黨通過組織系統、問責機制來領導協調條塊關系，使得地方治理被解碼為“分事不分權、分工不分家”的“一盤棋”思想，既維護黨的全面領導和國家統一，又維護地方積極性，形成了世界獨有的條塊協同模式。

第一，條條分為垂直管理的條條和雙重領導的條條。放眼全球，法治是現代化國家治理的基本方式，但法治形態在各國的呈現不完全一致，尤其在具體治理層級上表現不同。譬如，美國聯邦政府和州政府是不同層級的政府，各自設置了名稱和職責大致相同的職能部門，然而，上一層級政府的職能部門不能直接指揮和命令下一層級政府的職能部門，兩者之間不存在“上下級關系”。但是，主權國家的中央或聯邦政府都會在國家安全、稅務、法治等領域設立垂直管理條條，以確保中央事權得到統一行使。所謂垂直管理，強調了上級的統籌性、自上而下的貫通性和相對于塊塊的獨立性，條條部門所涉的“人、財、物、事”都由上級條條或中央管理。與垂直管理相對應的是屬地管理，更多的條條除了履行上級部門規定的“事權”職能外，亦是本級地方塊塊黨政的組成部分，“人、財、物”由塊塊配置，也受同級紀委監委的監督，形成事實上雙重領導的條條。中國地方治理結構運行凸顯了一個重要特色，即黨和國家機構在地方的職能部門要依法依規接受地方黨委和上級條條的雙重領導，黨內分級歸口管理、中央集中統一領導，保證了國家治理體系實現縱向到底、橫向到邊的全覆蓋。

第二，條塊是多層面、多角度、立體交叉的權力結構網絡。我國有省、市、縣、鄉四級塊塊，條塊據此形成了多面多棱多交叉的“權力矩陣”。矩陣中的條條與塊塊除了條塊結合的級別等稱體系之外，也會遭遇交錯不等稱的條塊治理難題。其中，等稱條塊關系分為省部、市廳、縣處、鄉科四個級別層次：?一是中央部委與省級黨政的級別等稱，二是省級廳局與地級市之間的級別等稱，三是地級市的職能部門與區、縣、縣級市之間的級別等稱，四是縣、區職能部門與鄉鎮、街道之間的級別等稱。相同級別為本來行使不同類型權力的條條與塊塊提供了制度化的對話平臺，在二者之間建立了有章可循的溝通機制，化解了條塊治理的復雜性。然而，城市群治理實踐中還會涉及立體的縱橫交錯治理，如A市與B市的同類條條在各自所轄不同縣區塊塊間的協同，或屬于同級塊塊的A市與B市所轄不同條條間的協同。中國式條塊組成了紛繁復雜、世界上其他國家所無法比擬

世界上的大國，除了中國之外，在憲治結構上有的實行聯邦制、有的實行邦聯制，它們雖然也有條塊關系需要協同，但其所謂的條塊關系更確切地說就是央地關系。無論聯邦制國家還是邦聯制國家的地方政權性組織，通常都全權負責地方事項，并且主要依靠本層級職能部門執行，條塊關系只涉及一層，簡單明了。而中國作為超大規模的單一制國家，條塊關系的內涵遠非央地關系所能指代。的獨有模式。

第三，上級條條指導、協調和監督下級條條的運行。中國式條條往往“一竿子插到底”，指導、協調和監督各自業務領域的工作進展。溯源至中央，基于事權劃分而設置的各機構從上至下貫穿各層級塊塊，每一層級的條條職責同構，形成“上下對口”的機構設置，即上級有什么機構，下級就設置相應的機構。黨的全面領導、嚴密的科層組織加上不斷發展的現代科技手段，使得上級條條在分解任務、出臺指導性意見、進行頂層設計、提供業務指導、大數據技術監測等方面的調控力增強，并通過下級條條層層傳導直至基層塊塊。以全國人大立法為例，涉及某行業法或領域法時，法案起草通常出自中央各條線的職能部門，進入正式立法程序才會由人大主導。立法前程序與黨和國家政策、指令的頒布前流程幾近一致。條條間的信息傳導也很注意吸納塊塊的創造性和創新性。

第四，塊塊先行邏輯為中國式現代化探路。條塊協同在地方治理中尤為重要，一些地方黨政在不打破現有立法、行政、監察、司法等憲治權力結構和公共事務職能分工的前提下，通過權力運行平臺搭建、機制創新、技術運用、流程優化等方式，促進區域競爭先行。從中國治理實踐觀察，“幾乎所有關系到日常操作的大量決定都是在地方或政治體制的中層作出的”

［美］李侃如.治理中國：從革命到改革［M］.胡國成，趙梅，譯.北京：中國社會科學出版社，?2010：191.，地方還在全面深化改革進程中發揮探路作用，呈現出塊塊先行邏輯。“一系列法治發展需求均以地方先行先試的政策試點機制推進，力圖解決宏觀政策、黨內法規等立法轉化所涉黨政分工、央地互動、地方政府競爭等關鍵問題”

杜輝.生態環境執法體制改革的法理與進階［J］.江西社會科學，?2022（8）：133.。其中，市域作為承上啟下的治理結構中層，是值得關注的治理樞紐。市域既能有效承接上級條條的資源配置，將黨和國家的治理意圖向地方有效貫徹，又能有效提煉塊塊經驗，在先行探索中筑牢中國式現代化征途的法治基石。

（二）城市群條塊依法協同的邏輯期待

特色和短板、優勢和不足并存往往反映事物發展的辯證法規律。依據城市群空間集聚性和關聯互惠性所帶來的挑戰，條塊關系在城市群依法治理實踐中所呈現出的實踐邏輯并不理想，有待進一步厘清。

第一，條塊協同推進城市群治理的整體戰略協作。條塊協同是條塊關系的最佳呈現，也是解決城市群整合問題、軸心問題、聯動問題的樞紐開關。城市群域內關聯互惠的規范性表現為公權力主體在保障各權利主體的利益訴求時，相互之間協調有序、配合有度、制衡有力。城市群高質量發展可以帶來正外部效應，域內各權力主體間關聯互惠性外溢，進而輻射、帶動、引領區域協調發展。以京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝雙圈等跨省域大型城市群為例，中央的區域重大戰略是“最強大腦”，條條和塊塊是中央配置資源的“雙驅”，條條應當理解、保障、規范、引導城市群的關聯互惠性及其引發的權利活躍，地方各級塊塊也應當尊重、配合、借助條條的權力運行，依法確認、規范城市群因關聯互惠而產生的新興權利。條與塊“如身使臂，如臂使指”般協作，有助于條條強力貫通和充分獲取地方信息，也有助于塊塊間的相互協作與穿透執行。這樣方能充分發揮中央和地方兩個積極性。

第二，條塊協同優化城市群依法治理的樞紐運行。城市群生成的原動力是市場競爭激發而內生的市場統一需求。以長三角城市群為例，1982年改革開放之初其只包括9個城市，而在2016年《長江三角洲城市群發展規劃》中已經確認了26個城市，2019年的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》則囊括了41個城市。這些城市雖然量級不同，但都是條塊有機結合的重要節點處，也具備較為完整的治理體系與治理能力，有基本的立法、執法、司法資源和權限來開展城市間的相互協作。隨著市場統一的內生需求不斷擴大，城市間趨向城市群，從而形成比單個城市層級更多、領域更豐富的利益表達。基于政府與市場的互動關系，城市群行政執法對市場回應最為靈敏，條塊協同需求最為迫切，改革動力最為充足，有明顯的行政主導態勢。當然，立法應當及時跟進，立法協同是引領，執法協作是主干，司法協助是保障，守法合作是基石。

第三，條塊協同增強城市群治理中的權力制約監督。任何一個共同體的維系都需要權力的良好運轉，城市群也不例外。國家治理遭遇的復雜情況和疑難問題，往往于城市群治理中率先顯現。城市群是權利活躍場和新興權利萌發地，也是權利擁擠乃至糾紛沖突的頻發區，在國家治理中承載著先行試錯的功能。在“權力—權利”的互動之中，權利本身具有制約權力的內生性和激勵性，但是，權力的運行仍然需要在科學配置基礎上加強監督和制約。權力配置適恰，才能高效運行，科學的配置應當體現出權力間公開透明的相互制約和監督。城市群所涉公共事務往往并非某個層級的地方黨政能夠完全獨立處置，條塊既要協同，也要監督彼此、防止越權。立足國家法制統一原則，當數十個條條貫通城市群域內各個層級的地方事務時，可以理解為每個條條都是防止塊塊自行其是的有力繩索。當然，離開塊塊的支持，上級條條的業務決策也很難得以實施。對于中央而言，可以通過條條和塊塊兩個途徑獲得信息，這對條條和塊塊都是一種無形的監督。條塊制約是相互的，此外，紀委監委還分別嵌入條塊，這既是為了監督條塊協同效能，也是為了實現條塊權力運行的相互制約。

四、城市群治理體系中條塊協同的法治路徑優化

城市群域內能否關聯互惠，目前更多地取決于社會主體之間的協商溝通效果。但是，非制度化的解決方式難以形成持久互惠且公開公平的協同機制。城市群治理體系應在優化條塊權力結構層面進行協同立法、執法協作和司法聯動的現代化推進。

（一）推進城市群域內協同立法

《立法法》和《地方組織法》都對區域協同立法作了規定。所謂協同立法，是指“兩個或兩個以上立法主體按照各自的立法權限和立法程序，根據立法協議，對跨行政區域或跨法域的法律主體、法律行為或法律關系等法律調整對象分別立法，相互對接或承認法律調整對象法律效力的立法行為”

賀海仁.我國區域協同立法的實踐樣態及法理思考［J］.法律適用，?2020（21）：71.。城市群域內協同立法涉及中央事權、城市群區域公共事權和各城市事權的分配，也涉及地方人大和政府的立法職權分配。

第一，確立協同立法的原則。一是確立協同立法的利益位階。黨中央、國務院先后聯合頒布的《京津冀協同發展規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》等，發揮了黨中央、國務院及其職能部門在城市群規則建立中的條條統領作用，初步勾勒出大型城市群治理體系的戰略頂層設計。雖然這些“規劃綱要”不是法律文件，但具有很強的規范性，為京津冀、長三角、粵港澳等區域的城市群域內協同立法作出了前立法程序指引，即以國家利益為先、各城市利益為基的協同原則。二是協調好地方人大與政府在協同立法中的關系。依照《立法法》相關規定來看，地方人大主要進行自主性及創制性立法，地方政府則主要進行解釋性或執行性立法。但是，城市群治理實踐中更多的是公共政策、行政協議和政府契約的協同制定。《立法法》賦予了省和設區市兩級人大及其常委會享有區域協同立法權，卻未賦予同級地方政府這一權限。這并非是將政府排除出區域協同立法主體，而是強調人大主導立法，以減少可能的行政恣意和利益干預。三是處理好大中小城市之間立法權限位階。中心城市往往是直轄市、副省級城市，其與一般的設區的市在立法權限上有較大區別，需要在項目立項、法案起草階段加以協同。即使是中心城市之間，也會有塊塊位階之分，如成渝雙城經濟圈中的重慶市是直轄市，而成都市是副省級城市，兩地在協同立法上的對接需要四川省代表成都市出場，實現與重慶市的塊塊等稱。

第二，確立協同立法的事項指引。城市群的共性治理主要包括傳統的物理空間形態、信息新形態、規則之治和應急機制等，協同立法事項也應聚焦于物理連接、信息鏈接、規則銜接、應急聯動等事項。

物理連接是指交通設施、商品要素、自然資源、生態環境等物理形態的區域協調，可以通過協同立法減少空間阻隔和市場分割，為建設全國統一大市場貢獻先驅經驗；信息鏈接是指互聯網、大數據、人工智能、云計算等科創和知識文化的區域協同，可以通過協同立法加強智慧治理，推進跨區域、跨部門、跨行業信息和數據共享；規則銜接是指地方人大立法、政府立法、規范性文件乃至各類標準規范的融貫統一及實施中的相互協作，可以通過協同立法促進工作機制創新，如在節能、信用等領域加強城市群標準一體化建設；應急聯動是指城市群為應對超大規模社會風險的系統性、跨界性和傳導性，建立集中、統一、高效的應急資源優化調配體系，通過中心城市示范立法帶動多層級多市域協同立法，防控消解各類風險。

第三，完善協同立法的工作機制。協同立法的有效運行需要有特定的協同模式與機制，需要掃清政策、利益、制度等外在因素給協同立法帶來的客觀障礙，如構建信息共享機制、法規清理機制等。以城市群域內法規清理機制的構建為例，應當在某一行政區劃清理一般性法規或規章的基礎上開展以下行動：一是清理阻礙區域協調發展、限制市場公平競爭的地方性規范或區域間立法，二是商定區域內立法沖突清理的具體規則、標準以及規范清理的程序，三是保持對協同立法效果的動態跟蹤。先從有條件的中心城市做起，逐步摸索出城市群域內協同立法的各項具體制度安排、運行模式、層級協作、協同路徑等。

（二）加強城市群一體化執法

城市群高質量發展的目標是區域一體化，應當在關注域內大中小城市的空間分級治理單元基礎上進一步關注跨界治理，在協作主體、程序銜接、標準認定方面實質推進。

第一，加強執法協作的主體溝通。“黨委和政府是執法體系的牽引者和建構者，黨政體制所釋放的政治壓力是執法運行的動力來源”

劉楊.法治政府視野下執法協作的實踐困境與破解路徑［J］.法商研究，?2023（2）：120.。城市群域內各黨政機構、規劃機構和職能部門等條條在自身層級和職責范圍內應當形成一體化發展共識，形成系統思維、創新思維、法治思維的一體集成。權責分工、守土有責的執法部門應對城市群一體化發展的必然選擇是執法協作及其體系化協同。一是確保實際參與一體化執法的各個主體適格，規范行政機關與非行政機關的執法協作。二是確保各個執法主體明確自己的職責范圍，設立城市群協同治理的問題清單和權力協作清單，明確各自事項、地域、級別范圍，有序執法。三是確保城市群域內各執法主體的合作行為必須獲得足夠的制度激勵，若存在違反合作規則的行為，必須給予相關主體相應的懲罰。

進而，在塊塊層面依法建立跨行政區劃的協調管理機構。依據《地方組織法》規定，城市群的中心城市與周邊中小城市的政府可在空間共建、交通共聯、產業共興、服務共享、生態共保、人才共育等領域逐步探索區域協同發展工作機制或直接開展重大項目協作。譬如“長三角生態綠色一體化發展示范區執行委員會”由上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣三地聯合成立，是反映共同發展意愿、發揮各自積極性、獲得法定機構認可、具有協商民主性質治理結構的跨行政區劃協調管理機構。這也成為區域協同發展工作機制的先行典范。

第二，規范執法協作的程序銜接。程序合法是指行政執法的過程要符合法律法規的規定性程序。涉及城市群一體化發展目標的具體執法協同協作行為，必須有法可依，法律條款必須清晰、明確，必須依法遵循程序。當然，不同執法行為有不同的程序規定，即使是同一類行政執法行為，不同執法主體依據的法定程序也不盡相同。以城市群域內的生態保護一體化執法為例，其涉及的執法主體有自然資源部門、公安部門等。然而，這些條線執法協作主體在依據各自法律法規作出處理時，其執法程序不盡相同。

如何確保執法程序協同有序？一是確保各條線執法主體嚴格遵守各自法律程序；二是確立執法協作原則，在協作中優化執法流程；三是以數字化手段提升執法資源，優化配置程序；四是以中心城市帶動城市群域內塊塊執法程序相互銜接的法治環境優化，推進城市群域內空間的行政邊界、執法邊界、經濟邊界和社會文化邊界等多維度耦合。

第三，明確一體化執法的事實認定標準。一體化執法效果取決于執法處理程序是否銜接，這要求執法協作行為的內容符合行政規定和一般性法律確定的標準。同時，各個執法主體必須在法律授權范圍內各自作出處理，執行法律授予本主體的權力。具體而言，城市群域內執法協作的事實認定需要依據兩個判斷標準：一是認定事實的證據來源合法且有效；二是要求證據確鑿充分并形成證據鏈，能夠復原發生的事實。

執法實踐中，各執法主體可以使用共同的證據，避免不必要的重復和資源浪費。但是，對屬于何種違法事實的認定則由各個執法主體自行判斷。隨著數字時代的到來，對于執法事實、證據的固定已經不再是難事，關鍵是在法治軌道上推進信息鏈接。以基層“街鄉吹哨，部門報到”為例

王叢虎，?喬衛星.?基層治理中“條塊分割”的彌補與完善——以北京城市“一體兩翼”機制為例［J］.中國行政管理，?2021（10）：5255.，報到后各執法部門可以聯合進行證據收集，也可以分工合作對違法事實進行認定，對于這兩種合法途徑獲取的證據，各個執法主體可以共享共用。

（三）規范城市群域內司法聯動

城市群域內司法條線在區域法治發展和競爭中扮演著重要角色，構成城市群治理體系的重要部分。在條塊協同范式和審級制度背景下，城市群域內司法關系的理性定位是互惠和協作。各級司法機關在維護社會公平正義的過程中，也可能因審判結果相互抵牾而銷蝕司法中立性和公信力。因此?“以合作替代競爭，也是司法治理在國家治理體系和治理能力現代化中的功能實現路徑”

張小波，?肖明明.?由競爭走向合作：中國地方法院區域協作的實踐與改革［J］.法律適用，?2021（2）：148.。司法聯動是司法機關為本司法管轄區域之外的司法機關依法提供的互惠便利。

第一，破除城市群域內司法地方保護主義。在關照地方性知識的基礎上，統一司法適用標準，確保類案同判。應當客觀理性對待城市群域內各城市在經濟體量、人口規模、文化習俗等方面的差異，處理好地域不平衡性和區域司法統一性的內在張力。信息化作為不可或缺的司法治理方式和治理資源，有助于實現城市群域內的司法統一；數字資源的多樣性、通約性、社會性、創新性，有助于促進城市群域內司法信息溝通，破除司法地方保護主義。城市群并非行政區劃意義上的區域，除了中央之外，并無統一的上位區域主體，不會形成更大范圍的司法地方保護。

第二，建構城市群域內司法統一示范向導。全國范圍內的區域司法必然存在不平衡，與其一味追求均等化，不如發揮城市群先行優勢和先導功能，循序漸進地實現司法資源均衡分布，扎實推動區域司法協同。城市群法治成效依賴于區域社會治理要素的多元化整合，對不平衡狀態下各類因素進行的考量和調整，會催生新的司法整合需求。城市群域內司法聯動的開展，可以實際問題為導向，開展跨行政區劃法官聯席會議、裁判指引或案例指導等，“如京津冀、長三角的法院、檢察院系統均通過聯席會議機制，共同研究解決疑難案件的法律適用問題，以統一裁判尺度，實現平衡救濟”

宋菲，?郝書翠.?區域協同立法的深度審視與探討［J］.理論探索，?2022（3）：121.。另外，由各個城市群域內法院和檢察院審結、提煉、呈送，經最高司法機關審核發布的指導性案例，占了“兩高”指導性案例的半數以上，也在司法實踐中實質性引領、統籌、整合與優化域內法治資源，有助于形成地方統一的司法裁判機制，提高司法效率，保障司法公正性和公信力。

第三，以數字技術支撐城市群司法聯動機制。相較于立法和執法，司法在化解糾紛、維護社會秩序、保障個體權利等方面發揮著“底線性”的功能。司法秉持“不得拒絕裁判”理性，強調解決糾紛的過程和結果符合社會公平正義。目前城市群域內仍以本地經濟社會發展為中心導向，地方案件裁量結果難免出現差異，司法協作則顯得隨機和懸浮。而數字技術有強烈的去中心化、去本位化傾向，可以最大限度地縮短條條間、塊塊間、條塊間的信息傳遞過程，有助于跨域事實的厘清、多點證據的核實、復雜糾紛的解決。司法聯動機制不僅涉及跨域協作，還涉及檢察院、公安乃至其他行政機關之間的多機構職能集成，在一些跨界跨域案件的審理上，可以借助數字技術圍繞調查取證、案件協調、判決執行等方面展開協作聯動。當然，數字技術運用過程中要避免“以數代人”，堅持以人民為中心，維護個人數據的隱私性，依法依規采集、分析和應用數據，保障“智慧司法”中的民眾安全感。

五、結語

與世界一流城市群相比，中國城市群發展形態并不整齊，在經濟體量、經濟效率、科技水平、開放程度、資源配置能力等方面還存在著一定差距。本文探討了在法治軌道上建構城市群治理體系繞不開的條塊協同框架運作，但還只是一個初步的法理分析。相信在黨的集中統一領導下，中國城市群治理的條塊模式在伴隨科技進步而來的“智慧治理”的加持下，能夠逐步解決條塊協同所遭遇的各種治理痼疾，同時實現自我革新和完善，有效提升城市群治理整體效能，處理好城市群與外部區域的協調發展關系，從而促進新發展格局的形成。

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（責任編輯：李思慧）