統(tǒng)籌推進綠美廣東生態(tài)建設的法治基礎
——《廣東省森林保護管理條例》立法特色和亮點

王權典，王 佳

(華南農業(yè)大學 農村法治與社會發(fā)展研究中心，廣東 廣州 510642)

1994年制定并經1997年修正的《廣東省森林保護管理條例》(以下簡稱《條例》)，實施了近30年迎來了再次修訂，2023年5月31日經省十四屆人大常委會第三次會議審議通過，于2023年7月1日起施行。《條例》共設十章67條，基于踐行綠水青山就是金山銀山的理念，根據全面實施《森林法》原則規(guī)定，結合保護、培育和合理利用森林資源的廣東實際，特別是適應統(tǒng)籌推進綠美廣東生態(tài)建設實踐的需要，主要從森林資源保護、森林培育和生態(tài)修復、林地管理、分類經營、生態(tài)公益林管理、林木采伐與利用、古樹名木保護等范疇作出精準性規(guī)制及規(guī)范指引。本次修訂堅持問題導向，以需求為牽引，破矛盾解難題，將林地、生態(tài)公益林、古樹名木的保護管理整合到《條例》進行了明確規(guī)定，形成一個綜合性的地方性法規(guī)，切實增強立法的針對性、適用性、可操作性，推動形成森林保護發(fā)展的嚴密法規(guī)制度體系。本文將本條例修訂的立法特色和亮點進行闡述如下：

一、在立法理念上，堅持與時俱進和守正創(chuàng)新

遵循發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，踐行綠水青山就是金山銀山的生態(tài)文明觀。首先，立法目的明確表達了保障生態(tài)安全、促進生態(tài)建設、增強生態(tài)服務的主旨意，高度概括其立法宗旨在于貫徹習近平生態(tài)文明思想，凸顯“森林生態(tài)安全”保障基點，涵蓋生態(tài)保護、生態(tài)建設和生態(tài)服務“三位一體”的意蘊，不僅指森林固碳、森林涵養(yǎng)、水土保持、產業(yè)發(fā)展等功能，也涉及水生態(tài)安全、國土安全、私權保障等國計民生范疇。其次，立法明確森林保護的原則為“尊重自然”“順應自然”“生態(tài)優(yōu)先”“保護優(yōu)先”“保育結合”，既蘊含著“可持續(xù)發(fā)展”的時代價值，更是融入了綠色、創(chuàng)新、協(xié)調等新發(fā)展理念及其實踐意義。

二、在立法體例上，統(tǒng)籌安排凸顯行業(yè)立法的綜合性與基準性

《條例》調整范圍包括森林、林木的保護、培育、利用和森林、林木、林地的經營管理活動，整合森林資源保護、森林培育和生態(tài)修復、林地管理、分類經營暨生態(tài)公益林管理、林木采伐與利用、古樹名木保護管理等規(guī)制范疇，采取森林資源保護領域的綜合性地方立法模式，通過統(tǒng)籌謀篇布局，成為森林保護發(fā)展保障規(guī)范指引的基準性立法。基于《條例》調整框架及范疇，后續(xù)廣東省將陸續(xù)制定或修改城市綠化條例、森林鄉(xiāng)村條例、林長制條例、林業(yè)有害生物防治檢疫條例、全民義務植樹條例等地方性法規(guī)，以及出臺公益林劃定和管理辦法、古樹名木認定和保護管理辦法、林下種養(yǎng)的技術規(guī)程和標準等規(guī)范，形成適應森林保護發(fā)展需要且配套齊全的法規(guī)制度體系。

三、在體制機制上，創(chuàng)新組織體制效能及協(xié)同機制效應

《條例》綜合性調整模式和基準性定位，當要聚焦問題、放眼長遠，著力解決森林資源保護管理及改革發(fā)展的體制機制障礙——明確各級政府及相關部門、基層組織的基本職責，調動全體公民、各類社會組織的積極性，強化主體意識，是全面有效開展工作的基礎支撐。除了確立森林資源保護發(fā)展目標責任制和考核評價制度，明確政府層級職能權限，強化各級政府主體責任，統(tǒng)籌安排跟進落實相應工作以外，最為亮眼的是確立林長制工作架構——通過上下貫通、部門協(xié)同、綜合集成，加強對綠美廣東生態(tài)建設的組織領導，發(fā)揮各級林長牽頭抓總與部門協(xié)調聯(lián)動的作用，夯實綠美廣東生態(tài)建設的組織體系和管理體制。在政府主導的社會協(xié)同機制構建及運行保障方面，《條例》要求深化林業(yè)綜合改革，重在完善產權激勵、資源利用、金融服務等政策支持和鼓勵社會資本參與生態(tài)建設上精準發(fā)力，提升林業(yè)發(fā)展活力，為綠美廣東生態(tài)建設提供體系保障，持續(xù)推進林業(yè)體制機制創(chuàng)新，進一步完善林權流轉機制，探索林木采伐制度改革，促建社會資本參與、林業(yè)項目融資和林業(yè)特色保險等平臺，推廣企業(yè)林、冠名林，策劃各類植樹場景，實現(xiàn)全社會各方面力量全程盡責、多樣盡責、方便盡責，充分發(fā)揮森林保護發(fā)展的社會效應。鑒于立法確立的體制機制條件，將有助于推動通過多渠道多層次的捐資捐助、基金會運作、政策性開發(fā)性金融引入等模式，有效盤活社會資本，引導公眾廣泛參與，推動全社會共謀共建共享綠美廣東發(fā)展藍圖。

四、在制度體系上，固化成熟經驗，針對廣東省森林保護發(fā)展突出問題進行精準規(guī)制

制度體系化設計突出表現(xiàn)為兩個方面的實踐特色：一是確立對森林資源分類商品林和公益林經營管護的方針。鑒于森林資源分類經營管護是廣東30年改革探索的經驗，實踐證明是成功模式，已被國家政策確認并在全國范圍得以推廣，符合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展方向和森林生態(tài)規(guī)律。《條例》納入原動議制定的省生態(tài)公益林條例之主要制度設計，重點對公益林管理機制做出規(guī)定，明確公益林的管護責任、指標管理、占補平衡等及要求落實各級政府、相關主體責任。二是《條例》出臺即廢止原《廣東省林地保護管理條例》，涉及林地用途管制、保護利用、林地“三權”分置暨有償使用等制度，結合“放管服”改革及實踐經驗做出了創(chuàng)制安排，并將部分痛點問題予以規(guī)制。三是錨定持續(xù)做好森林質量提升目標，統(tǒng)籌綠美廣東生態(tài)建設及配合“百千萬”高質量發(fā)展工程，明確國家和省林業(yè)重點任務——貫徹統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)綠化美化一體化方針，《條例》規(guī)定各級政府應加強森林城市創(chuàng)建和森林城鎮(zhèn)、森林鄉(xiāng)村建設，建設公共綠地，增加森林面積，因地制宜推進森林、水域、道路融合，構建城鄉(xiāng)一體的生態(tài)網絡，既體現(xiàn)地方法規(guī)的實施精準性以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，更是城鄉(xiāng)融合發(fā)展在森林資源保護發(fā)展領域的體現(xiàn)。另外，《條例》在生態(tài)保護修、義務植樹盡責形式、國家儲備林建設、深化集體林權改革、林業(yè)碳匯、林業(yè)產業(yè)發(fā)展、林業(yè)投融資機制、國有林場改革、公益林差異化補償政策、林業(yè)行政執(zhí)法體系等方面的經驗做法或創(chuàng)新指引，也有機融入到立法規(guī)范體系中。

五、在創(chuàng)制體量上，注意協(xié)調銜接相關立法及統(tǒng)籌改革發(fā)展舉措，推動配套完善規(guī)制體系

毫無疑問，該立法可謂廣東森林保護發(fā)展法治建設保障“集大成者”，更是統(tǒng)籌推進綠美廣東生態(tài)建設的系統(tǒng)規(guī)范指引。盡管如此，卻非包羅萬象，既要跟廣東林業(yè)改革發(fā)展基本政策及決策部署協(xié)調一致，也要跟相關領域其他立法進行適度銜接或協(xié)調。譬如涉及土地管理法等其立法調整事項，除了林地轉用和征占用情形以外，實踐中還存在林地權屬管理、流轉權利登記、局部空間設置地役權或空間役權的情形，《條例》僅能做出原則性規(guī)定，如何進行具體的規(guī)范設計，需要協(xié)調其他立法調整才有匹配銜接性的完整表述。再如，《條例》要求全省域啟動自然保護區(qū)、濕地公園、森林公園和山地公園、郊野公園等示范建設，指引市、縣結合當地實際，建設林分林相改善樣板點、鄉(xiāng)村綠化美化示范點、油茶產業(yè)和竹產業(yè)基地等，在促進“兩山轉化”生態(tài)效應方面積極作為，引領推動綠美全域廣東生態(tài)建設，這涉及到跟《農村土地承包法》《土地管理法》《民法典》等相關立法的協(xié)調銜接，且要為各類自然保護地立法創(chuàng)制預留空間。同時，鑒于森林資源合理利用也是可持續(xù)發(fā)展需要，明確森林權屬關系乃解決林權流轉基礎問題，可促進林業(yè)規(guī)模化集約化經營，有利于鼓勵多種所有制林業(yè)經營主體發(fā)展多種形式的林業(yè)產業(yè)，相關法律關系需要行業(yè)立法調整。另外，《條例》要求地市政府探索建立森林生態(tài)產品價值評價機制，完善林業(yè)碳匯交易機制，推動生態(tài)資源權益交易，推動生態(tài)產品價值實現(xiàn)。《條例》僅有粗線條的原則規(guī)定，實操規(guī)范有待單項立法完善。特別是拓寬“兩山”轉換的廣東路徑探索，涉及發(fā)展林業(yè)特色產業(yè)，培育森林旅游、森林康養(yǎng)、自然教育等新業(yè)態(tài)發(fā)展，促進林業(yè)三產融合，打造林產品交易平臺及“粵林+”特色品牌等，《條例》所做出的原則性規(guī)定或一般指引，留待相關行業(yè)或領域、各地市根據自主立法需要進行“拾遺補漏”加以細化。當然，無論是縱向或橫向，均要做好《條例》一般規(guī)范指引與相關立法細化規(guī)制的匹配關系，以配套完善森林保護發(fā)展領域規(guī)制體系，為實踐改革創(chuàng)新提供全面指引和規(guī)范保障。可以預見，《條例》全面修訂與付諸實施，對于廣東省切實貫徹《森林法》，鞏固確認廣東省集體林權制度改革暨生態(tài)發(fā)展成果及規(guī)范后續(xù)配套改革、統(tǒng)籌推進新時代綠美廣東生態(tài)建設暨促解突出的短板問題、提高森林管護規(guī)范化水平，推動全省域森林生態(tài)質量持續(xù)提升、城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、強化全域廣東生態(tài)安全屏障，打造人與自然和諧共生的綠美廣東樣板、走出新時代綠水青山就是金山銀山的廣東路徑，均將發(fā)揮重要的法治引領和保障意義。