我國發票管理存在的問題與對策研究

王辰

發票不僅是稅務機關用來征收稅款的重要依據，也是國家穩定經濟活動的重要方式。近幾年，我國發票正在由傳統紙質發票向電子發票轉變，國家稅務總局也陸續出臺了有關電子發票的相關政策措施，鼓勵進行電子發票的試點工作。電子發票的應用促進了稅務管理的數字化轉型，也促進了會計檔案電子化的發展進程。在我國發票管理改革進程中，對于發票的管理仍然面臨著諸多的困難與挑戰，如何管理發票，尤其是電子發票，是亟須重點研究的問題。

一、我國發票管理的措施

（一）發票領購環節的管理措施

單位和個人按照規定進行稅務登記并領取稅務登記證件后，納稅人需向稅務局提交申請表、稅務登記證、身份證明、財務章或其他發票專營章等相關的資料并提出領購發票的申請。稅務機關需對其提供的資料進行合規性的審核，通過后，發給納稅人發票的領購簿。納稅人需按稅務局發放的領購簿的許可要求，向稅務局領購日常生產經營所需發票。

（二）發票開具環節的管理措施

納稅人銷售商品、提供服務以及其他經營活動，在收款時，除特殊情形外，應當向支付款項的一方開具發票，購買者也應該主動索要發票。發票要按照規定的程序和流程根據真實業務開具，還應加蓋單位發票專用章。只有經過國家稅務機關批準，才可以使用計算機開具發票，若跨地區經營，應當使用經營地的發票。在取得發票時，不得要求開票方對發票所載內容做出與實際業務不符的變更并在有效期內使用，付款方有權利拒絕收取收款方開出的不符合法律法規的發票。

（三）發票保管環節的管理措施

開具發票的單位和個人應該按國家規定對發票進行保管留存，設專人對發票進行經常性的檢查，歸類整理、妥善保管，不得擅自對發票進行處理或者銷毀。對于發票的存根聯以及相關的登記簿應當按規定保管并留存，按國家規定這些資料需留存至五年期滿后，可以向稅務機關提出銷毀申請，稅務機關審核通過后，才可以對發票進行處理并銷毀。

二、我國發票管理中遇到的問題

（一）發票管理制度落后，稅收法律法規不完善

我國目前實行的發票管理辦法仍是1993年頒發的《中華人民共和國發票管理辦法》，盡管2019年對其進行了修改，但是其中仍有部分條款過時，不能被普遍適用。尤其是其中關于普通發票的管理制度還不健全，實際操作中容易出現管理口徑不統一、不規范等突出問題。另外，我國實行電子發票以來，相關的法律法規還不完善，沒有得到及時更新，實際使用管理中較為混亂。

（二）基層稅務人員綜合素質有待提高，管理手段缺乏剛性

我國發票管理職能相對弱化，基層稅務人員綜合素質有待提高，缺乏統籌規劃的能力。對于發票的管理工作很少能做到責任到人，對企業的摸底考察較少且積極性不足，難以實現對企業發票的實時監控。在管理工作中缺乏規劃性，面對煩瑣的發票管理工作，往往應付了事，沒有調整規劃的工作主動性。工作創新性和預見性不足，一些工作人員只是按部就班地應對工作，只想坐在辦公室看數據、整理表格，安于現狀。另外，一些稅務機關容易忽略對普通發票的管理，隨著納稅人數量的增多，普通發票的使用日漸頻繁，若稅務人員不加以重視管理，會給不法分子更多的可乘之機。

如今，我國虛開發票的團伙作案現象越來越多，涉案金額越來越大，呈現規模性、鏈條性、專業性等特點，其管理稽查難度可想而知。而目前發票管理手段缺乏剛性，工作人員在工作中會出現剛性不足的情況，取證過程還停留在表面記錄，難以深度調查取證。稅務機關與其他部門機關的聯系不夠緊密，特別是在跨區域稽查時，調查結果不統一，執法手段有限，稽查效率低，很難對違法犯罪人員進行有力的制裁。另外，稅務機關的職能有限，需要依靠更多的社會力量進行發票管理，協同治理。

（三）技術水平有限，信息共享渠道受限

目前，我國經濟飛速發展，在云計算、區塊鏈、大數據、人工智能盛行的時代，各級稅務機關不僅缺乏相應的技術，也缺乏相關的技術人才。尤其是基層稅務機關，技術水平有限，缺乏相應的技術手段，不能對發票使用的真實性進行有效的評估判斷。信息化水平不足，發票的管理系統不夠完善，涉稅信息獲取范圍不夠廣泛，實時監控困難。電子發票也存在覆蓋范圍不夠廣、流通不夠通暢等問題，在一些情況下跨區域流通受阻，稅務機關也很難進行發票的全方位監管。由于技術發展不均衡，技術水平有限，電子發票發展受困，不能很好地實現各地區之間的發票無紙化、信息化、智能化進程。

（四）電子信息容易被篡改，存在網絡安全問題

相較于紙質發票，電子發票信息的篡改會相對容易并難以及時察覺，利用PS處理技術就可以修改業務，其編碼沒有改變，所以在發票平臺校驗時，是可以通過的。另外，消費者在實際中可自行打印電子發票，其打印效果不能保障，實際操作中，使得其存在重復報銷的問題，財務人員也很難發現問題。電子發票相較于紙質發票，其原理性質是不變的，只是以信息為載體，以電子形式存儲在系統中。這就要求在依靠互聯網流通使用的過程中有一定的技術給予安全保障，應對網絡安全問題，避免病毒和黑客的威脅。

三、對我國發票管理的建議

（一）完善政策制度，健全法律法規

完善發票管理的政策制度，健全與其配套的體系，要加強完善發票管理的法律依據，可以借鑒國外經驗，結合我國發票的發展狀況，將配套的法律法規的制定提上日程。應當健全普通發票的管理制度，規范流程，出臺政策積極引導電子發票的發展，在財政資金和稅收優惠方面給予一定的扶持。加大宣傳力度，營造護稅氛圍，提高企業與消費者對電子發票的了解，稅務機關應主動向企業和消費者普及相關征管政策，鼓勵電子發票技術應用，提高納稅遵從度，增強公眾規范使用發票意識，以此減少或避免虛開發票，完善電子發票管理。

（二）提高稅務人員的綜合素質，創新稅務機關的管理手段

完善發票管理體制，充分發揮管理職能，對各行各業各領域的納稅人進行分類管理，派專人進行追蹤調查，深入企業了解其生產經營狀況，判斷發票業務的真實性，對發票使用的前因后果做到心里有數。做好管理規劃工作，分工明確，責任到人，使工作有條理性，規劃性地對納稅人進行重點稽查，做好事前工作。創新工作手段，完善績效考核制度，對稅務人員進行業務能力的培養教育，轉變工作觀念，提高對普通發票的重視程度，主動對交易各方進行合規性的審查。

加大管理力度，擴充管理手段，密切聯系其他部門機關和社會組織等，形成聯合懲戒態勢，統一管理口徑，善于借助信息交流平臺，搜集涉稅信息資料，對違法企業進行全鏈條打擊。充分發揮金融機構的作用，充分了解企業的結算業務信息，掌控充足的資金鏈證據。

（三）建立完善大數據平臺，實現信息共享

順應云計算、大數據、人工智能、區塊鏈盛行的時代，各稅務機關應推廣大數據平臺在發票管理中的運用，加大力度培養科技型稅務人員，專門運行稅務數據平臺，確保其平穩運行。積極引導企業建立健全內部會計核算制度，積極探索建立企業報表系統和企業數據庫，對于納稅人報送的各類信息資料，要做到責任到人，保障其各資料及時錄入數據庫，實現信息共享。

（四）加強信息系統安全保密機制，完善電子發票技術應用

隨著納稅人數量的不斷增多，傳統發票管理模式已經無法滿足現代化發展的要求，必須加快“以數治稅”改革進程。利用“金稅工程”，建立發票風險防控模型，由科技專員實時掌控和監督電子發票平臺，實時進行風險預警，從源頭上杜絕其安全問題。在日常操作過程中，要謹防木馬病毒的侵襲，充分運用現有技術手段和政府提供相應的政策支持，鼓勵區塊鏈電子發票，積極引入高新技術企業發展區塊鏈技術。各部門要從多方面加強網絡安全，不僅企業要定期舉行護網活動，稅務機關等各部門機關也要定期評估網絡安全，做好信息平臺的各項數據的備案、儲存、審核并進行加密處理，對計算機等硬件設施要定期殺毒，在日常操作過程中，謹防木馬病毒的侵襲。充分運用現有技術手段，政府提供相應的政策支持，鼓勵區塊鏈電子發票，積極引入高新技術企業發展區塊鏈技術。