創新機制 促進成都生態產品價值實現

中共成都市委黨校課題組

2018年2月，習近平總書記在天府新區考察時指出，要突出公園城市特點，把生態價值考慮進去。黨的二十大報告提出：“建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度。”推動公園城市示范區生態產品價值實現，是落實習近平總書記殷殷囑托的使命擔當，是探索超大城市現代化建設新路徑，實現高質量發展的主動選擇。

成都現有主要做法與成效

公園城市生態產品價值實現是自然資源、利益主體、市場供需、產業體系、體制機制等要素在外部環境與內在條件交互作用下耦合演進的結果。近年來，成都夯實本底，創新機制，挖掘釋放生態產品價值，取得積極成效。

堅持生態優先，厚植公園城市生態本底。著力“三個做優做強”，以24個重點片區開發為突破口，優化城市空間格局。優化調整“四大結構”，提升生態環境質量，新增6個國家生態文明建設示范區。突出見山望水茂林修竹，塑造藍綠交織優美形態，各類公園達1514個。統籌山水林田湖草沙系統治理，累計修復大熊貓棲息地16萬畝，持續筑牢長江上游生態屏障。

構建評估核算體系，直觀顯現生態產品價值。有序推進河湖、森林、濕地等自然資源統一確權登記。崇州被納入省級生態產品價值（GEP）核算試點，天府新區、都江堰、溫江、大邑等區（市）縣創新開展GEP核算，探索構建公園城市生態價值評估體系。

遵循商業化邏輯，充分彰顯生態經濟價值。培育成都天府綠道建設投資集團有限公司等市場主體，增強自我造血能力。推廣農產品線上線下融合營銷模式，推動供需精準對接。首創“公眾碳減排積分獎勵、項目碳減排量開發運營”的雙路徑碳普惠機制，打造西部生態產品交易中心。打造“天府源”生態產品區域公用品牌，提升生態產品附加值。推動產業生態化和生態產業化，大力發展新產業、新業態、新模式，持續放大生態產品增值效應。

完善激勵保障體系，強力支撐生態價值可持續轉化。持續優化績效考核評價機制，完善生態保護投入機制，建立“土地增值、商業反哺”雙平衡機制，試點開展生態環境導向（EOD）開發模式，引導社會資本參與生態價值轉化。成立西部地區首個綠色金融評估認證中心，省市聯合打造“綠蓉融”綠色金融綜合服務平臺，健全多元化綠色投融資機制。

面臨的困難與挑戰

成都前期生態價值轉化已取得不錯成效，但仍面臨系列困難和挑戰，亟待探索創新有效應對。

頂層設計不健全、政策支撐不充分。北京、浙江等地出臺了生態產品價值實現的細化落實總體方案，福建、重慶等地頒布了有關碳排放權交易、林權等領域的實施細則。成都市級層面尚未出臺生態產品價值實現機制實施方案及長遠規劃，部門分工不明確、協調有難度。雖然制定了《關于構建“碳惠天府”機制的實施意見》等政策文件，但配套性還不夠高，體系性還不夠強。

生態產品底數不清晰、核算體系不健全。浙江麗水等地編制了《生態產品目錄清單》，江蘇發布全國首個省級《自然資源領域生態產品分類目錄編制指引（試行）》，浙江發布全國首部省級《生態系統生產總值（GEP）核算技術規范陸域生態系統》，為核算生態產品價值奠定了基礎。目前，成都尚未編制統一清單，生態產品底數不清，尚未出臺統一的GEP核算標準，數據質量待提升、結果應用不充分。

自然資源權屬責任不明確、市場交易不通暢。全市自然資源統一確權登記尚未完成，權屬責任不明晰、產權體系碎片化，圍繞自然資源權利展開的交易、融資等活動受到較大限制。

生態產品價值實現方式不夠多、層次不夠高。上海探索打造松江新城國際生態商務區，促進了生態產品價值實現的高位進階；遵義依托赤水河打造國酒茅臺，市值約2.23萬億元。成都依托綠道公園，植入火鍋、騎游、露營等業態，涌現出沸騰小鎮、東安湖等網紅打卡地，但總體以消費變現為主，主要集中在一三產業，附加值較低。

生態區域公用品牌統合不協調、溢價不充分。“麗水山耕”作為全國首個全區域、全品類、全產業鏈的麗水農產品區域公用品牌，旗下農產品平均溢價率達30%，部分溢價率5倍以上。“天府源”區域公用品牌已準入231個優質農產品品類，但品牌農產品平均溢價率相較“麗水山耕”還有差距。

綠色金融機制不完善、產品不豐富。福建推動出臺《福建省綠色金融體系建設實施方案》，建立服務生態產品開發的金融服務體系，引入證券化、股權投資、抵質押貸款、保險等金融創新，活躍生態產品市場交易。成都綠色金融產品以資產抵押類為主，品類尚待豐富；生態信用體系及與之配套的信貸掛鉤機制尚未完善，交易平臺數據整合、智慧化建設不夠，影響金融機構對綠色項目的獲取、判斷，弱化了綠色金融資源配置效率。

下一步對策與建議

面對生態資源價值重估、生態產品價值實現的重大戰略機遇，成都應跳起摸高、高位推進，把準關鍵、突出多元、豐富場景，注重精準、分類施策，創新機制、強化保障，以更高質高效的生態產品價值實現助力高質量發展。

始終心懷“國之大者”，在筑牢長江黃河上游生態屏障上持續發力，以高品質生態環境支撐高質量發展。正確處理高質量發展和高水平保護的關系，以人與自然和諧共生為價值引領，秉持“在生態環境保護上一定要算大賬、算長遠賬、算整體賬、算綜合賬”的價值判斷，通過高水平環境保護，不斷塑造發展的新動能、新優勢，持續增強發展的潛力和后勁。一是深入推進生態環境保護修復。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，強化國土空間管控和負面清單管理，科學布局和組織實施生態系統保護和修復，加快構建以大熊貓國家公園為主體的自然保護地體系。二是以更高標準打好藍天碧水凈土保衛戰。建立空氣質量聯合會商機制，深化大氣污染聯防聯控，推進岷江、沱江等跨界水體環境治理，深入推進土壤污染隱患排查和整治。三是積極倡導綠色低碳生活方式。加快實施綠色低碳全民行動，推廣先進適用節能技術和產品，開展綠色低碳社會行動示范創建，拓展“碳惠天府”應用場景。

堅持以機制創新為保障，多向發力、多維支撐，提高生態產品價值實現的系統性。針對生態產品的公共性特征，以解決“四難”問題為突破口，形成“保護者獲益、受益者付費、損害者賠償”的正向循環機制。一是針對生態產品度量難，系統開展GEP核算。建議借鑒深圳等地做法，明晰核算地方標準、核算統計報表制度、依托智慧蓉城搭建GEP自動核算系統，定期發布核算結果。二是針對生態產品交易難，加快自然資源統一確權登記。加快完成市域范圍內自然資源統一確權登記，形成涵蓋使用權、收益權、處置權的完整自然資源產權體系，清晰界定自然資源資產產權主體，豐富使用權類型。三是針對生態產品變現難，調整優化交易機制。設立國有平臺公司負責自然資源管理、開發、包裝、交易等，探索建立基于生態產品區位和功能、反映生態產品保護和投入成本、體現市場供需關系的價格形成機制。四是針對生態產品抵押難，大力發展綠色金融。對綠色信貸規模達到一定比例的銀行業金融機構適當提高監管容忍度，在再貸款政策、稅收等方面適當向積極開展綠色信貸業務的金融機構傾斜，探索建立生態產品抵押、質押貸款風險分擔緩釋機制，動態優化綠色金融認定標準。

堅持以綠色產業為突破，聚焦優勢、聚力業態，提高生態產品價值實現的持續性。聚焦產業生態化和生態產業化，推動傳統產業生態化轉型，打通生態價值向第二產業轉化的通道，將生態優勢轉化為產業發展優勢。一是以產業建圈強鏈為契機，進一步明確細化綠色產業發展的方向和重點。圍繞產業生態化，大力實施清潔能源替代工程，引導鋼鐵、建材、化工等高能耗傳統產業綠色化、低碳化轉型升級。將GEP核算結果納入產業選擇、項目遴選體系，擇優選擇鏈主企業。圍繞生態產業化，積極參與全國碳排放交易，爭設西部環境交易所，推動天府綠道、川西林盤、森林農田等碳匯資源向資產轉變。二是以“三個做優做強”為支撐，差異化打造特色鮮明的綠色產業集群。引進培育水、酒等食品飲料和高端綠色養殖等產業，護好水資源、做優水產業，壯大水品牌和川酒品牌，打造在全國具有影響力的高端食品飲料產業集群。以川味預制菜為重點，依托郫都、彭州、金堂等地發展基礎，引育一批體現綠色、健康特點的標桿企業，加快構建標準體系，搶占“預制菜”產業高地。

堅持以分類開發為抓手，因地制宜、因勢利導，提高生態產品價值實現的精準性。對環城生態區、綠道、林盤、龍泉山城市森林公園等優質生態資源分類施策，實現錯位發展。一是環城生態區重點圍繞“火起來”做文章，側重發展“流量經濟”。增設環城生態區大眾性入口，進一步提升可達性和可參與性；充分對接周邊產業、社區、村鎮發展需求，引入總部經濟、文創博覽、游戲娛樂等業態，使環城生態區成為高粘性高交互社群聚落扎根地。二是天府綠道重點圍繞“動起來”做文章，側重發展“文體經濟”。聚焦戶外運動，完善綠道相關配套，串聯山地戶外營地、汽車自駕運動營地、自行車驛站等設施，在關鍵節點引入運動裝備門店、無邊泳池、滑板基地等，打造沉浸體驗中心和文體功能中心。三是林盤重點圍繞“靜下來”做文章，側重發展“林下經濟”。川西林盤重點植入商務、會議、度假、文創、互聯網、區塊鏈、元宇宙等現代功能業態。蒲江等西部區縣搶抓產業備份、六次產業化等新機遇，重點發展郊野總部經濟。四是龍泉山城市森林公園重點圍繞“活起來”做文章，側重發展“體驗經濟”。重點加強生態旅游與林業、農業、健康產業、文化產業的融合，打造田園風光、采摘體驗、森林探險、露營騎行等不同景觀空間，提升生態旅游產業附加值。五是生態農產品重點圍繞“強起來”做文章，側重發展“品牌經濟”。完善“天府源”品牌建設、認證和質量追溯體系，高標準對接國際國內認證體系，嚴格區域公用品牌產品準用標準。圍繞郫縣豆瓣、簡陽晚白桃等全國性地理標志產品，探索建立“生態+農業”串聯“生態+品牌”發展模式，提高農特產品“生態溢價”。

（課題組成員：鄧瑩，成都市委黨校科技與生態文明教研部副主任、副教授；練憶茹，成都市委黨校公共管理教研部副教授；李甲奇，成都市委黨校教學研究督導室講師；王亞楠，成都市委黨校公共管理教研部講師。本文受“2022年成都市哲學社會科學規劃項目【編號2022BS137】”資助）