產業鏈政策：優化產業政策與強化競爭政策的結合點

欒群

產業鏈政策是新時期產業實踐的創新成果，是傳統產業政策在新時代的升級演化，當前已經成為建設全國統一大市場的重要抓手。產業鏈政策并不排斥競爭政策，恰恰相反，產業鏈暢通循環亟需加強實施公平有序寬松有度的競爭政策。

當前，地緣沖突、世紀疫情、產業變革交織繁復、互為影響，全球經濟社會發展存在極大的不確定性，產業鏈供應鏈正在加速調整和重構。傳統產業政策不僅長期被詬病有干預市場之虞，而且無法很好地解決產業鏈不安全、不高效、不牢靠、不友好等問題，產業鏈政策在新形勢下應運而生。產業鏈政策是用以協調產業鏈條上主體間的經營協作關系，保障產業鏈條穩定可控的一系列政策支持體系，是我們深化改革開放和新時期產業實踐經驗升華的結果，更加強調統籌發揮政府和市場作用，是優化產業政策與強化競爭政策的結合點。

一、新時期產業實踐呼喚產業鏈政策

（一）產業鏈政策產生的必然性

總體來看，進入新時代后，產業政策日益表現為產業鏈政策。中共二十大報告明確指出，要“著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”，“確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全”。國民經濟“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，“提升產業鏈供應鏈現代化水平”。2022年12月中央經濟工作會議提出，“產業政策要發展和安全并舉”，“優化產業政策實施方式”，“著力補強產業鏈薄弱環節”。從產業發展歷史和經濟規律看，政府出臺產業政策最初的目的是扶持幼稚產業和助推產業組織跨越產業化鴻溝，是后發經濟體實現趕超式發展的歷史經驗做法，典型如日本。后隨著經濟全球化發展，產業分工從產業間、產業內演變至產品內分工，且被分散在全球范圍，產業環節由點線而成鏈網。如波音747系列飛機共有600多萬個零件，大如波音公司也不可能自己包攬所有零件的設計、生產和維護——而且這樣也不經濟——所以就形成了來自20多個國家（地區）上萬家企業和機構的供應商體系。這一體系從經濟上看便是產業鏈，從商業上看便是供應鏈。近年來，地緣政治、新冠疫情等不確定性因素頻仍，一個環節受阻則會使得整個鏈條不暢，全球化狀態下的產業鏈供應鏈卡頓體感強烈；特別是，以美國為首的西方國家實施逆全球化、力建“小院高墻”，也成為當前產業鏈供應鏈受阻不暢的主要因素之一。

（二）產業鏈政策的時代實踐

從地方層面看，一些省市的“產業鏈鏈長制”是產業鏈政策的典型代表。2017年，湖南長沙就率先分配了20位市級領導擔任長沙市各產業鏈的“鏈長”；2019年，浙江省提出通過實施“鏈長制”破解中美貿易摩擦下造成的產業鏈供應鏈緊張難題，2020年繼而推出了《十大標志性產業鏈“鏈長制”工作方案》，以應對突如其來的新冠疫情“斷鏈”影響。根據學者統計，截至2021年底，中國已有29個省市實施了鏈長制或者與鏈長制相關的政策，現在則更多。從中央層面看，產業鏈成為各類政策的高頻詞匯，政策產出部門根據國內外形勢變化和經濟社會發展目標，以產業鏈相關政策促進恢復生產、解決“卡脖子”難題和推動國際合作等。2017年，國務院辦公廳就發布了《關于積極推進供應鏈創新與應用的指導意見》，提出了推進農業、制造業、供應鏈金融和綠色供應鏈、全球化供應鏈創新的政策；商務部、科技部等也印發《關于進一步做好供應鏈創新與應用試點工作的通知》《關于加快培育發展制造業優質企業的指導意見》等；2020年，在新冠疫情暴發不久，工信部等國家部委就發出《關于開展產業鏈固鏈行動推動產業鏈協同復工復產的通知》《關于規范發展供應鏈金融 支持供應鏈產業鏈穩定循環和優化升級的意見》等，都可視為產業鏈政策。此外，產業梯度轉移相關的產業布局政策、長江經濟帶等區域發展政策和“一帶一路”等國家級戰略實施，產業鏈政策都是其主要內容。

二、產業鏈政策實施必須同時優化產業政策和強化競爭政策

（一）產業鏈政策是傳統產業政策在新時代的繼承性創新

回顧歷史，新中國從一窮二白到改革開放取得舉世矚目的成就，中國經濟從數量到質量再到高質量發展，離不開產業政策創新。產業鏈政策是一種新的產業政策模式，以更好解決新時期產業安全、產業鏈短板、大宗商品穩價保供和新一輪“走出去”等新的產業經濟發展問題。從推進供給側結構性改革看，產業鏈政策由于著眼于產業“鏈”，天然就是旨在打通供給側和需求側，推動國民經濟循環。既然要實現經濟暢通循環，就必須要做到不被“卡脖子”，被卡就不能暢通和循環，所以產業鏈政策更強調支持創新的政策，支持實現自立自強、自主創新就成為政府決策時的一種必然。產業鏈政策要求整合一定地域范圍內的企業、組織和政府力量，開展政府協調、龍頭領航、創新協同、穩鏈保供、項目共建、精準招商等活動，共同探索數字賦能、綠色低碳等時代課題，具有強烈的實踐性和時代性。如同改革開放初期“家庭聯產承包責任制”這一巨大制度創新，產業鏈政策也是發端于地方后又在全國推廣，最終一定會獲得系統性豐碩成果。特別是在當前經濟下行壓力下，產業鏈政策已經成為實現“六穩”“六保”任務目標的有效性手段，“六穩”“六保”的每項工作任務都要有可控可靠的產業鏈供應鏈作為支撐。

（二）產業政策和競爭政策共同構成高質量發展政策體系

我國經濟社會發展從長期的計劃經濟體制轉型而來，傳統產業政策在助推國家經濟實力趕超世界先進水平的目標實現過程中功不可沒。產業政策和競爭政策都是政府實施經濟管理的形式手段，在不同發展階段二者理應有不同的優先級。時至新時代，在高質量發展目標下，創新驅動成為國家戰略選擇。創新最大的敵人是僵化，最好的朋友是法治，最喜歡的環境是自由競爭。此時，帶有選擇性和差異性特征的產業政策就變得不合時宜，競爭政策在國家的政策體系中獲得了基礎性和優先級地位。2015年《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》首次提出，“逐步確立競爭政策的基礎性地位”；中共十九大和十九屆四中全會，進一步深化關于“競爭政策的基礎性地位”的認識；2020年《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》又強調了“強化競爭政策基礎性地位”；2021年國民經濟“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要再次重申了這一表述。充分競爭才能解決進一步發展的效率和公平問題，才能真正實現高質量發展。在國際國內新的發展形勢下，保障市場體系更好運行的政策一定不是傳統的產業政策，而應該是競爭政策，甚至有學者提出“競爭政策是最好的產業政策”。

三、推行產業鏈政策必須強化競爭政策實施

（一）把產業鏈政策作為建設全國統一大市場的重要抓手

加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，是黨中央統籌國內外兩個大局、兩種循環作出的立破并舉的戰略部署，是建設高水平社會主義市場經濟體制的必然選擇。產業鏈影響力和競爭力是爭取國際貿易談判利益和斗爭勝利的重要砝碼，建設全國統一大市場是改善我國外貿環境并有效吸引外資的重要舉措。產業鏈政策致力于增強我國對全球產業鏈供應鏈的影響力和競爭力，旨在發揮產業鏈上下游各相關方力量協同滿足國內外市場需求，不斷實現產業鏈向高端方向躍遷。產業鏈政策要統籌考慮在產業生態和全鏈條維度上產業鏈的“補短、培優、鍛長”，要突破行政區劃對供應鏈創新鏈人才鏈資金鏈的地理圈囿，在傳統產業布局政策的基礎上進一步優化產業梯次布局，通過打造重點區域產業鏈集群，帶動全國統一大市場高質量發展。

（二）產業鏈暢通循環需要公平有序寬松有度的競爭政策

產業鏈本就是市場機制作用的結果，要營造穩定、持續、法治的基礎制度環境，促進各類生產要素健康有序流動。產業鏈暢通循環是市場在資源配置中起決定性作用的直接表現，所謂“市場失靈”是市場競爭功能喪失、公平失序的病癥，競爭政策恰是保障生產、交換、分配和消費實現暢通循環的藥方。作為保障市場實現公平競爭的政策體系，競爭政策主要目標在于著力消除市場壁壘，建設統一開放、競爭有序的現代市場體系。要強化競爭政策的基礎性地位，做好反壟斷和反不正當競爭工作，構建覆蓋事前、事中、事后全環節的競爭政策實施機制。在產業鏈管理方面，應更加注重引入市場競爭，加快實現競爭環節市場化，切實提高產業鏈管理效能。同時還需強調的是，公平競爭是國際經貿往來的重要基礎，在美國為首的西方世界實行貿易保護主義、公然逆全球化潮流之際，我們更要著力打造以國內統一大市場為內核，對全球先進資源要素形成強大吸引力的新場域，加快建設以國內循環為主的“雙循環”新格局。

（三）實施競爭政策保障產業鏈實現高端化智能化綠色化

高質量發展必然要求實現產業鏈高端化、智能化、綠色化，更多通過市場手段、依靠市場競爭是產業領域現代化治理體系和治理能力的表現。產業鏈高端化發展，首要的是實現產業基礎高級化，發展核心基礎零部件、基礎元器件、基礎材料、關鍵基礎軟件和先進基礎工藝，關鍵共性技術攻關要更多采用“揭榜掛帥”等市場化方式，為創新主體通過技術招投標開展市場化運作提供渠道和機會。智能化是未來產業鏈確定的發展方向，是產業數字化和網絡化的更進一步。但智能化改造是一個投入巨大的事情，如果沒有產業鏈配套和商業利益刺激，傳統企業很難主動去做。堅持智能制造主攻方向，實施“5G+工業互聯網”工程，應當強化市場機制作用和競爭政策保障，引導提供智能化改造服務的企業以市場需求為導向，以應用場景為牽引，帶動技術突破和應用迭代發展。建設綠色產業鏈供應鏈，更是考驗市場成熟度和現代化的時代考題。要實現碳達峰碳中和目標，必須揚棄傳統觀念和粗放發展方式，而要依靠綠色工廠、綠色園區、綠色供應鏈，讓更優的綠色技術路線在競爭中勝出，通過市場化推廣應用節能減碳和資源綜合利用技術，做強做優綠色環保產業。

總之，產業鏈政策是產業政策的創新形式，其并不排斥市場競爭，它從底層邏輯上恰恰需要充分的市場競爭，這樣才能保障產業鏈上下游各環節都能夠健康均衡發展。產業鏈政策實施需要強化市場反壟斷和反不正當競爭，確保產業鏈生態處于緊張活潑、自由公平的競爭狀態，這是市場活力的源泉。實際上從日本的產業政策歷史看，除了戰后短暫的飛速發展有產業政策的直接作用，如果把視野放得更久遠一些，在更長時期里其發展仍是靠市場競爭和工匠精神。保持產業鏈供應鏈的韌性和安全，與避免天災相比，更應注意避免人禍；與警惕市場失靈相比，可能更要警惕政府失靈。此中，最重要的就是圍繞重點產業鏈，實施好公平有序寬松有度的競爭政策，實現我國市場主體從棋子到棋手、從并跑者到領跑者、從跟隨規則到制定規則的角色轉變。

（作者為中國電子信息產業發展研究院副研究員）

責任編輯：馬莉莎