上海市國有企業(yè)參與“城中村”改造的現(xiàn)實(shí)困境和解決路徑

文/邢景鵬

城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，“城中村”問題也隨之出現(xiàn)。作為特大型城市，上海市城鎮(zhèn)化水平非常高，2021 年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近90%。上海市堅(jiān)持城市更新與“城中村”改造統(tǒng)籌謀劃，充分立足“城中村”的存在現(xiàn)狀，厘清“城中村”的歷史脈絡(luò)，聚焦“城中村”改造的重點(diǎn)與難點(diǎn)，積極推進(jìn)“城中村”改造。 于“城中村”改造的復(fù)雜性與特殊性，現(xiàn)階段改造主體大部分是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，或引入合作單位共同改造，國有企業(yè)是參與“城中村”改造的重要工作主體。當(dāng)前，上海市“城中村”改造已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)與攻堅(jiān)期。在推進(jìn)“城中村”改造的過程中，要既把握好“城中村”改造的民生性，也兼顧好區(qū)域開發(fā)的市場性，這給國有企業(yè)的實(shí)際改造工作提出了挑戰(zhàn)。國有企業(yè)要對(duì)照“城中村”改造的現(xiàn)實(shí)要求，結(jié)合現(xiàn)行的相關(guān)政策法規(guī)與“城中村”改造的實(shí)際情況，積極探索參與“城中村”所遇問題的破解路徑。

一、上海市“城中村”的改造沿革

（一）上海市“城中村”改造歷程

2014 年，上海市開始啟動(dòng)實(shí)施“城中村”改造，先后出臺(tái)了《關(guān)于本市開展“城中村”地塊改造的實(shí)施意見》（滬府〔2014〕24 號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市“城中村”改造工作的通知》（滬建房管聯(lián)〔2020〕476 號(hào)）等政策文件，明確“城中村”的改造范圍、改造方式、供地方式、資金平衡方式、政策措施與組織保障。目前，“城中村”地塊區(qū)域主要分布在外環(huán)周邊與老城鎮(zhèn)地區(qū)。2022 年，上海市推進(jìn)的“城中村”改造項(xiàng)目總計(jì)54 個(gè)，受益村民或單位30474 戶。在2014 年至2020 年認(rèn)定的49 個(gè)項(xiàng)目中，動(dòng)遷已完成97%，動(dòng)遷安置房開工率達(dá)到84.5%。2022年底，青浦 龍、 行 東村、寶山楊行等“城中村”項(xiàng)目全面完成改造。

（二）上海市“城中村”的存在現(xiàn)狀

“城中村”改造區(qū)域內(nèi)的房屋建筑年代久遠(yuǎn)，房屋年久失修、破舊不堪，不僅存在一些安全隱患，還存在違章搭建的情況。居民的居住條件與衛(wèi)生環(huán)境較差，人口密度大，共用廚房和衛(wèi)生間等現(xiàn)象非常普遍。改造區(qū)域的生活配套設(shè)施不齊全，基本公共服務(wù)不健全，這些問題在很長時(shí)間內(nèi)沒有得到有效解決，嚴(yán)重地制約了居民生活質(zhì)量的提升。

二、上海市國有企業(yè)參與“城中村”改造的現(xiàn)實(shí)困境

（一）一級(jí)開發(fā)考慮因素多

“城中村”改造是比較特殊的房地產(chǎn)開發(fā)類型，改造工作既涉及一級(jí)開發(fā)，也涉及二級(jí)開發(fā)，這需要改造主體銜接好一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)，以免影響工作進(jìn)度。然而，在實(shí)際推進(jìn)一級(jí)開發(fā)工作的過程中，改造主體會(huì)受到一些主觀與客觀因素的影響，會(huì)遇到許多顯性與隱性的問題。在動(dòng)遷征詢中，補(bǔ)償條件與補(bǔ)償方式不可能滿足所有居民的要求，部分“城中村”的原住居民會(huì)提出一些個(gè)性化與差異化的補(bǔ)償要求，受限于現(xiàn)行的政策條件，改造主體無法突破政策瓶頸去滿足居民的補(bǔ)償要求。若該類居民不及時(shí)動(dòng)遷，雖然仍能推進(jìn)后續(xù)的開發(fā)工作，但從長遠(yuǎn)來看，會(huì)影響到整個(gè)地塊的開發(fā)建設(shè)形態(tài)與建設(shè)效果。部分“城中村”地塊還涉及企業(yè)的動(dòng)遷，而企業(yè)不僅需要考慮補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式，還需要考慮后續(xù)的長遠(yuǎn)經(jīng)營。部分企業(yè)會(huì)提出一些超出標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償訴求，改造主體要反復(fù)與其進(jìn)行溝通，力求尋找補(bǔ)償?shù)淖畲蠊s數(shù)，以有效減少一級(jí)開發(fā)的工作阻力。

（二）基礎(chǔ)配套建設(shè)進(jìn)度不同步

“城中村”改造是一項(xiàng)具有長期性與系統(tǒng)性的工作，既涵蓋住宅項(xiàng)目與商業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)，也包括與項(xiàng)目配套的中小學(xué)、幼兒園與道路的開發(fā)建設(shè)。“城中村”改造也具有特殊性。在國有企業(yè)承接改造任務(wù)初期，一般而言，政府相關(guān)部門已經(jīng)為“城中村”改造制定了總體規(guī)劃。在后續(xù)的改造工作中，國有企業(yè)需要按照既定的規(guī)劃完成開發(fā)建設(shè)任務(wù)。然而，在實(shí)際的推進(jìn)過程中，既定的規(guī)劃可能會(huì)受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)因素影響，政府相關(guān)部門也會(huì)站在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，結(jié)合社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素與民生因素，對(duì)已有的規(guī)劃進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，這會(huì)對(duì)國有企業(yè)持續(xù)性地推進(jìn)“城中村”改造工作帶來許多困難與挑戰(zhàn)，使與“城中村”配套的中小學(xué)、幼兒園與商業(yè)項(xiàng)目不能按照既定的進(jìn)度實(shí)施開發(fā)，也可能會(huì)影響住宅項(xiàng)目的正常交付。在實(shí)際的改造工作進(jìn)程中，國有企業(yè)也會(huì)遇到新建配套道路與已有道路銜接的問題。新建道路與原有道路銜接時(shí)，在影響道路施工的范圍內(nèi)會(huì)存在不同類型的通信基站與多種類型的監(jiān)控設(shè)備、信號(hào)設(shè)備、國家電網(wǎng)設(shè)備等。由于基站與設(shè)備都處在原有道路的綠化帶內(nèi)，從權(quán)屬上來看，該類設(shè)備已不屬于“城中村”范圍，國有企業(yè)沒有搬遷設(shè)備的相應(yīng)權(quán)限。然而，若不及時(shí)搬遷該類設(shè)備，新建道路就無法使用。

（三）改造資金成本壓力大

“城中村”改造時(shí)間跨度長，需要改造主體投入大量的資金。受當(dāng)前的開發(fā)機(jī)制與基層政府財(cái)力有限等多種因素影響，國有企業(yè)在改造的過程中需要先自行投入大量的資金。作為特殊的市場主體，從政治屬性上來看，國有企業(yè)具有承擔(dān)民生改善工作的義務(wù)，從功能屬性上來看，國有企業(yè)則要實(shí)現(xiàn)贏利的績效考核目標(biāo)，確保國有資產(chǎn)保值增值。國有企業(yè)在“城中村”改造的一級(jí)開發(fā)中需要投入居民與企業(yè)動(dòng)遷補(bǔ)償款、土地平整類工程款、土地指標(biāo)費(fèi)、評(píng)估檢測費(fèi)與動(dòng)拆遷間接費(fèi)等多種成本，同時(shí)，國有企業(yè)為減輕經(jīng)營管理壓力，在“城中村”改造的進(jìn)程中，還要通過多種途徑融資，承擔(dān)了較高的融資成本。部分“城中村”改造采取的是所在街鎮(zhèn)的集體企業(yè)與國有企業(yè)合作開發(fā)的模式，由于鎮(zhèn)屬集體企業(yè)綜合實(shí)力有限，隨著“城中村”改造的不斷推進(jìn)，鎮(zhèn)屬集體企業(yè)有時(shí)難以按照相應(yīng)的股權(quán)比例足額出資，這給國有企業(yè)后續(xù)的改造工作帶來更大的資金壓力。

（四）改造成本認(rèn)定返還進(jìn)展慢

按照現(xiàn)行的“城中村”改造工作機(jī)制，“城中村”改造涉及的一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)的各項(xiàng)成本支出一般需要國有企業(yè)先投入，而后政府相關(guān)部門對(duì)投入的各項(xiàng)成本開展專項(xiàng)審計(jì)后再與國有企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的投入費(fèi)用結(jié)算。在“城中村”改造工作期間，國有企業(yè)還需要結(jié)合工作的推進(jìn)情況對(duì)“城中村”改造工作開展不同形式的融資。受限于現(xiàn)行的政策口徑與成本認(rèn)定要求，政府相關(guān)部門未對(duì)國有企業(yè)投入“城中村”改造的各項(xiàng)成本全部予以認(rèn)定，財(cái)務(wù)費(fèi)用、借地費(fèi)、安保費(fèi)、咨詢服務(wù)費(fèi)與軟件服務(wù)費(fèi)等費(fèi)用都暫未計(jì)入一級(jí)開發(fā)成本。同時(shí)，國有企業(yè)還承擔(dān)著較高的資金成本，而目前政府相關(guān)部門認(rèn)定國有企業(yè)“城中村”改造投入各項(xiàng)成本的工作環(huán)節(jié)比較多，返還所需的時(shí)間也比較長，這都給國有企業(yè)推進(jìn)“城中村”改造工作帶來了較大的困難與挑戰(zhàn)，這在一定程度上也影響了國有企業(yè)參與“城中村”改造工作的積極性。

三、上海市國有企業(yè)參與“城中村”改造問題的解決路徑

（一）要銜接好一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)工作

“城中村”改造工作涉及的工作流程多，牽涉的工作范圍廣，所需的工作時(shí)間也比較長，對(duì)政府相關(guān)部門與參與改造工作的主體都提出了較高的工作要求。政府相關(guān)部門要定期評(píng)估總結(jié)現(xiàn)行的“城中村”改造一級(jí)開發(fā)、二級(jí)開發(fā)相關(guān)政策與工作流程的實(shí)施情況，深入探究相關(guān)政策與工作流程的優(yōu)化完善空間，加大社會(huì)調(diào)研力度，傾聽國有企業(yè)提出的關(guān)于銜接一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)的合理意見與建議，積極走訪改造工作一線。國有企業(yè)要牢固堅(jiān)持全生命周期的開發(fā)建設(shè)理念，通盤考慮“城中村”改造工作一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)涵蓋的動(dòng)遷與開發(fā)建設(shè)的各項(xiàng)工作，充分發(fā)揮企業(yè)自身優(yōu)勢，充分考慮“城中村”改造工作的特殊性，加強(qiáng)改造工作的前瞻性思考，注重改造工作的全局性謀劃，做到改造工作的整體性推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“城中村”改造的一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)工作的順利銜接。國有企業(yè)要緊密結(jié)合不同征收對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)照相關(guān)政策法規(guī)，加大政策的宣傳解釋力度，采取差異化的征收策略，保障征收工作的順利推進(jìn)，為地塊形成凈地具備開發(fā)條件奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也為后續(xù)地塊的開發(fā)建設(shè)創(chuàng)造有利的條件。

（二）要統(tǒng)籌好配套基礎(chǔ)設(shè)施同步建設(shè)工作

“城中村”改造工作具有民生性強(qiáng)的特點(diǎn)，改造工作會(huì)涉及大量的中小學(xué)、幼兒園與道路等配套項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)。配套建設(shè)能否按照既定的計(jì)劃順利完成，關(guān)系到項(xiàng)目的竣工交付，關(guān)系到“城中村”改造工作的整體推進(jìn)。僅僅依靠國有企業(yè)自身，難以順利解決配套建設(shè)與其他項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)不同步的問題。國有企業(yè)要加強(qiáng)與政府相關(guān)部門、“城中村”改造對(duì)應(yīng)街鎮(zhèn)等不同責(zé)任主體的溝通協(xié)調(diào)。建議政府相關(guān)部門多考慮“城中村”改造工作的社會(huì)性因素、經(jīng)濟(jì)性因素與民生性因素，在對(duì)原有“城中村”改造工作涉及的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整時(shí)，多關(guān)注“城中村”改造工作主體的工作訴求，最大程度減少調(diào)整規(guī)劃給國有企業(yè)持續(xù)性地推進(jìn)“城中村”改造工作帶來的現(xiàn)實(shí)困難，使“城中村”改造配套涉及的中小學(xué)、幼兒園與商業(yè)項(xiàng)目能夠按照既定的進(jìn)度實(shí)施開發(fā)。國有企業(yè)要加強(qiáng)改造工作的超前性謀劃，在針對(duì)地塊進(jìn)行可行性研究時(shí)，要多多關(guān)注“城中村”改造涉及的項(xiàng)目配套建設(shè)可能帶來的多種問題，盡力避免在項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)后因配套建設(shè)不同步的問題影響整體的改造工作。國有企業(yè)在推進(jìn)“城中村”改造配套項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)工作的進(jìn)程中，針對(duì)中小學(xué)、幼兒園與道路等不同類型配套建設(shè)存在的問題，要具體問題具體分析，提出差異性的解決對(duì)策，及時(shí)總結(jié)典型的工作經(jīng)驗(yàn)。

（三）要完善好改造資金投入機(jī)制

“城中村”需要長期性與持續(xù)性地投入大量的資金，僅僅依靠國有企業(yè)不斷地投入資金，從長遠(yuǎn)來看無疑會(huì)增加國有企業(yè)推進(jìn)“城中村”改造工作的難度，也勢必會(huì)影響國有企業(yè)參與“城中村”改造工作的積極性。同時(shí)，“城中村”改造工作又有一定的特殊性，對(duì)比其他融資，國有企業(yè)改造“城中村”的融資渠道相對(duì)比較單一。為此，政府相關(guān)部門要著眼“城中村”改造工作的大局，從頂層設(shè)計(jì)上完善資金的投入機(jī)制，尤其要關(guān)注部分“城中村”改造采取所在街鎮(zhèn)的集體企業(yè)與國有企業(yè)合作開發(fā)的模式。鎮(zhèn)屬集體企業(yè)不能僅僅是名義上出資，而是要根據(jù)約定出資比例承擔(dān)相應(yīng)的出資義務(wù)，按照相應(yīng)的股權(quán)比例足額出資，與作為改造主體的國有企業(yè)形成良性的“城中村”改造出資合作模式，從而有效減輕國有企業(yè)改造的資金壓力。政府相關(guān)部門還要根據(jù)“城中村”改造工作的特殊性，努力為改造工作主體制定具有特殊性的融資政策，對(duì)貸款抵押形式、貸款利率與貸款期限等約束性條件予以適當(dāng)放寬，有效減輕國有企業(yè)參與“城中村”改造工作的資金壓力。政府相關(guān)部門要聚焦國有企業(yè)在推進(jìn)“城中村”改造工作進(jìn)程中存在的融資難題，細(xì)致分析存在問題的深層次原因，積極吸收借鑒國內(nèi)其他地區(qū)“城中村”改造PPP 融資與RCP 融資等融資模式的成功經(jīng)驗(yàn)，為國有企業(yè)探索多元化的融資渠道創(chuàng)造有利的政策條件。

（四）要優(yōu)化好改造成本認(rèn)定返還工作

“城中村”改造工作時(shí)間跨度非常長，國有企業(yè)需要投入大量的資金，也要承擔(dān)著較大的財(cái)務(wù)成本支出。在整個(gè)改造期間，隨著使用資金的不斷增加，國有企業(yè)承擔(dān)的財(cái)務(wù)成本還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。同時(shí)，受限于當(dāng)前的政策要求與成本認(rèn)定返還的工作流程，部分“城中村”改造二級(jí)開發(fā)涉及的商業(yè)與商辦項(xiàng)目均為自持且不能出售，這將占用國有企業(yè)的大量資金。如果國有企業(yè)投入成本的認(rèn)定返還不及時(shí)，可能導(dǎo)致國有企業(yè)“城中村”改造項(xiàng)目出現(xiàn)現(xiàn)金流無法持續(xù)的情況，會(huì)直接影響項(xiàng)目的持續(xù)開發(fā)能力與整個(gè)項(xiàng)目的營收平衡。為此，政府相關(guān)部門可以優(yōu)化完善改造成本認(rèn)定返還工作機(jī)制，定期組織召開專題會(huì)議，研究成本認(rèn)定返還存在的難點(diǎn)問題，進(jìn)一步優(yōu)化一級(jí)開發(fā)成本認(rèn)定流程，加快推進(jìn)返還工作審批，爭取提高經(jīng)營性地塊土地出讓金返還比例，優(yōu)化完善一級(jí)開發(fā)財(cái)務(wù)成本的認(rèn)定口徑與資金撥付路徑，逐步將財(cái)務(wù)成本按實(shí)納入一級(jí)成本認(rèn)定范圍，為國有企業(yè)減輕資金壓力、減少工作阻力。

“城中村”改造工作既是民生工程，也是民心工程。

于“城中村”改造工作的特殊性，上海市在加快推進(jìn)“城中村”改造工作的進(jìn)程中需要國有企業(yè)發(fā)揮重要作用。國有企業(yè)要及時(shí)總結(jié)“城中村”改造工作經(jīng)驗(yàn)，不斷結(jié)合企業(yè)自身遇到的現(xiàn)實(shí)困境提出相關(guān)工作建議，進(jìn)而有效地優(yōu)化改造工作流程。政府相關(guān)部門也要系統(tǒng)地梳理改造工作典型案例，努力形成一批可復(fù)制可參考的“城中村”改造工作經(jīng)驗(yàn)，為國有企業(yè)參與“城中村”改造工作提供有力的保障。