打造城鄉連續體意義重大

劉守英

過去5年，中國常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%——2023年政府工作報告中的這組數據受到多方關注。

城鎮化率30%—70%一般被認為是城鎮化快速發展區間。1996年，中國常住人口城鎮化率達到30.48%，首次邁入這一區間，經過20多年發展，目前正逐步接近70%。城鎮化率超過70%，被視為一個國家步入中等發達水平的標志。

中國未來城鎮化進程將面臨哪些挑戰？城鄉融合與鄉村振興的關系是怎樣的？推進以人為核心的新型城鎮化，下一階段從何處發力？

城鄉融合是把鄉村、鎮、縣城、小城市、大都市納入一體，形成城鄉連續體。

城鄉融合

城鄉融合戰略和鄉村振興戰略必須結合起來看，不能只關注城鎮化率的提高，也不能撇開城市化規律討論鄉村發展。

城鎮化率達到70%以后，城鄉形態應該有城市、城鄉融合空間（郊區）、鄉村三個形態。

以美國為例，上述三種形態表現得非常典型。美國的城鄉融合空間（郊區）很發達，郊區人口總量的增長高于中心城市和鄉村，中心城市人口凈遷出，郊區則成為凈遷入地。

城鄉融合空間（郊區）對城鄉關系的重要性，在于其解決了城市化進程中城鄉差距如何縮小的問題。隨著郊區的發展，大量要素往郊區轉移，中心城區和郊區的收入差距出現逆轉——這是城鄉差距的第一次縮小。郊區不斷發展，引領鄉村融入，出現鄉村復興，鄉村經濟更加多樣化，進而帶動鄉村的收入增加——這是城鄉差距的第二次縮小。

再以英國為例。英國有著非常典型的城鄉連續體，即農村（指農村人口大于80%的地區）、大鄉村（農村人口占比50%-79%）、有顯著鄉村區域的城市（農村人口占比26%-49%）、中小城市/城市群、大都市等不同等級、不同功能的板塊組成的連續體。在城鄉連續體形成過程中，英國鄉村的功能、形態、產業變得更加豐富。

從發達國家發展實踐可以看出，城鄉融合空間對于縮小城鄉收入差距具有重要的作用。

消除不平衡

目前，中國的城鎮化還存在著一定的城鄉發展不平衡、不充分的問題。

從都市圈看，目前38個都市圈中只有8個地區人均GDP增速超出全國平均水平。人口依然在向沿海和大城市都市圈集中，京津冀、長三角、珠三角等地區人口保持增長，但都市圈內部的城市連接性還不夠理想，北京、上海、成都等城市主城區相對獨立，與臨近城市的融合性還有很大空間。

從土地和人的關系看，土地的城市化快于人的城市化。土地方面，不同等級城市都在擴張，直轄市、省會城市、地級市和縣級市的面積普遍增長。人口方面，直轄市、省會城市的中心城區和外圍地區人口都在增長；部分非省會地級城市中心城區人口增長，外圍地區人口流失；離中心城市較遠的地級城市，土地城市化但人口沒有集聚；非沿海地區的縣級城市人口普遍流出，戶籍人口普遍高于常住人口。與此同時，即便在直轄市、省會城市、副中心城市等超大城市和大城市，人口城市化水平仍有較大提升空間，這表現在公共服務不充分，進城的人還不能平等地享受城市居民的權利。

從鄉村地區看，目前存在“人―地―業―村”失衡的問題。鄉村人口在外流，但這個流動半徑在縮減，農民工更傾向于在本地或者省內就近就業。從鄉村人口的回流情況看，農一代返鄉回到鄉村，農二代主要回到縣城。外流人口不會放棄耕地、宅基地，回流人口未必回到鄉村，這就導致鄉村土地的碎片化，而土地碎片化的后果是鄉村發展產業難，產業規模小、缺乏競爭力。從大的數據看，當下從事第一產業的占比22.9%的人口僅創造了占比7.3%的GDP。

8月23日，浙江省湖州市八里店鎮環境優美的農民安置社區 （ 翁忻旸/ 攝）

重構鄉村

未來，在城鎮化持續深入的進程中，如何構建城鄉融合新形態？

首先，要破除單向城市化思維，也要避免重蹈鄉建思維，只有在城鄉融合形態下重構鄉村，才能解決鄉村的系統問題。一定要意識到，城鄉融合是把鄉村、鎮、縣城、小城市、大都市納入一體，形成城鄉連續體。

具體來看，省會城市需要進一步發揮要素聚集功能；地級城市需要思考向何處去，怎樣把城鄉打通；縣城要承擔城鄉轉型的樞紐功能，不能像過去一樣只知道新建產業；鎮應當納入整個城市體系的重要節點，不是簡單的行政需要；最后是村，大部分村納入鄉村系統，打破碎片化格局，少部分村成為村鎮。

事實上，浙江、廣東等地區已經在自然地形成以都市圈為核心、將村鎮納入城市的城鄉連續體。在這些城鄉連續體中，大城市的郊區承擔著城鄉融合的功能，成為具有活力的發展空間，縣城則成為連接村鎮的樞紐。

下一階段鄉村系統的重構，同樣涉及人和土地兩個部分。

就人口而言，流出的人口如何回、以怎樣的方式回，新的經營者如何落村等諸多問題，要分為兩類鄉村來考慮：人口流入村和人口流出村。前者要成為城鄉連續體中的村鎮，保障流入人口平等的權利。后者眼下的問題涉及三代人：農二代應當落城，期待農二代回村是不負責任的；農三代應當入城，成為城市的一分子；農一代要有條件在鄉村體面地老去。

就土地而言，必須要解決土地碎片化問題。要對耕地進行整合，即集中耕地的經營權。還要對宅基地進行整合，比如可以把幾個小村合成相對大一點的村，形成村鎮，宅基地跨小組配置。當村莊的耕地和宅基地得到整合，碎片土地就能成為大塊土地，農村產業就有發展空間。

有了更多發展空間，中國鄉村的產業應該兩條路一起走。一條路是“一縣一業”的產業體系，推動具有優勢的產業規模化，形成加工、儲存、冷藏等分工，形成品牌，擴大市場。另一條路是精致農業道路，并非所有鄉村都要發展規模化農業，也可以發展精品化的地方特色農業。

可以預見，城鄉融合形態下的鄉村會是非常美麗的畫卷，鄉村將真正成為詩和遠方。