深化農村土地制度改革

摘要：本文通過對2025年中央一號文件的學習，認為中央一號文件有關深化農村土地制度改革的精神為我國農村土地改革繪制了清晰的路線圖，通過深化農村土地制度改革，能將土地制度改革的政策紅利轉化為鄉村振興的持久動力，實現土地資源配置效率與農民權益保障雙贏。

關鍵詞：深化 農村土地制度 改革

黨的二十大報告指出，深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。2025年中央一號文件對此進行了專門部署，穩定和完善農村土地承包關系、管好用好農村資源資產。要處理好農民與土地關系這條主線深化農村改革，讓廣大農民在改革中分享更多的發展成果。

一、承包地改革要堅持“大穩定、小調整”，有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，確保農民更加充分的財產權益

為繼續穩定農村土地承包關系，黨的十九大制定了第二輪土地承包到期后再延長30年的政策要求。2019年11月，《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》明確了長久不變的內涵和第二輪土地承包到期后延包基本原則，強調保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩定。2020年11月，習近平總書記對新時代推進農村土地制度改革、做好農村承包地管理工作作出重要指示強調：“要運用農村承包地確權登記頒證成果，扎實推進第二輪土地承包到期后再延長30年工作，保持農村土地承包關系穩定并長久不變。”

二輪承包到期的高峰期將集中在2026年到2028年。要擴大整省試點范圍，妥善化解延包中的矛盾糾紛，確保絕大多數農戶承包地總體順延、保持穩定。由于不同地區之間在承包經營制度的實現上存在較大差距，過去不同村莊土地承包到戶后是否發生調整、調整頻次等也存在較大差異。農村因家庭人口變動等原因產生的承包農戶之間占有耕地有不少差異。中央政策明確規定，第二輪承包到期后，應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現有承包地在二輪承包期期滿以后由農戶繼續承包，有自然災害損毀等特殊情形時，可按照“大穩定、小調整”的原則，按照法定程序在個別農戶間做適當調整，但是要依法依規、從嚴掌握。

土地二輪延包的難點在于進城農民的承包地如何處置。隨著城鎮化的加快推進，大量農民進城。農業轉移人口承包地的處置辦法關系到農民的切身利益和農村社會的整體穩定，是進城和留村農民所共同關心的問題。中央政策明確指出，現階段不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。這意味著，在土地問題上要充分尊重農民的意愿，維護農民的權益，給予農民選擇的權利，而不是代替農民選擇。一方面要在依法自愿有償的原則下引導他們將承包地轉讓或退還集體，另一方面也要探索通過保留承包權、流轉經營權或者土地托管等方式發展多種形式的適度規模經營。

二、有關農村宅基地改革，2025年一號文件提出要“管好用好農村資源資產”

農村宅基地制度改革事關億萬農民切身利益和社會穩定大局，要保持歷史耐心，按照既定部署有序實施、穩慎推進。要扎實做好基礎性工作，切實摸清宅基地底數，加快房地一體宅基地確權登記頒證，依法依規加強宅基地規范化管理，妥善化解歷史遺留問題。扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證。探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式。不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。要探索完善集體所有權、農戶資格權、宅基地使用權等權利內容及其分置的實現形式，在落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權的基礎上，適度放活宅基地和農民房屋使用權。要守住宅基地制度改革的底線，不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房，確保改革始終朝著正確方向推進。

去年7月的國新辦新聞發布會上，農業農村部負責人就曾表示，不能以任何形式開口子、搞變通，要嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅和私人會館，嚴格禁止給退休回鄉干部職工分宅基地建房，要守好政策底線。今年這一禁令寫入2025年的中央一號文件，是多年來中央宅基地政策的延續。我國農村的宅基地是專屬于農民的一項權益，因為目前我國農村的各種社會保障水平還非常低，農村宅基地在某種程度上承擔了農民一部分生活與社會基礎保障功能。退休回鄉干部已有退休金，就不應該繼續享用農村宅基地權益。

隨著城鎮化的快速推進，農業轉移人口數量不斷增加，農村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出。因此，積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，是深化農村宅基地制度改革試點工作的重點，對于增加農民收入、促進城鄉融合發展和全面推進鄉村振興具有重要意義。在全面加強農村宅基地規范化管理的基礎上，要積極研究盤活利用農村閑置宅基地和閑置住房的可行方法，總結推廣利用閑置宅基地發展鄉村旅游、農村民宿、家庭工場、手工作坊等經驗典型。在盤活利用農村閑置宅基地和閑置住房的過程中，也要注意保護農民的土地財產權。

三、有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全收益分配和權益保護機制

農村集體經營性建設用地入市改革，對于盤活農村閑置土地資源、完善農村土地增值收益分配制度、縮小城鄉收入差距、促進鄉村振興具有重要意義。長期以來，由于嚴格的土地資源配置計劃管理制度，農村最有價值的土地要素通過征地的方式低價流向城市。農村集體經營性建設用地入市制度通過市場化改革，從根本上改變了農村土地必須征為國有才能進入市場的約束，構建了金融資本進入農村市場的重要載體和平臺。《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出到2035年城鄉統一建設用地市場要全面形成。《意見》提出要允許農村集體經營性建設用地入市，允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，這是盤活農村存量建設用地的重要改革措施。

在農村集體經營性建設用地入市改革要明確入市的主體、范圍、方式、途徑、調節金的收取和入市收益在國家、集體、個人之間的分配機制，明確農地入市過程中的監管體系，建立適合我國國情并兼顧國家、集體、個人三方利益的土地增值收益分配制度。在國家和集體之間的利益分配上，既要提高政府積極性，又要保證村集體經濟組織和村民的利益不受損害。對于集體成員之間的利益分配，政府可以頒布指導性政策，規范土地收益的內部分配關系，加強對集體收入使用的監督管理，防止集體經濟組織中少數人的占用和挪用。

四、強化耕地保護和質量提升要嚴守18億畝耕地紅線，任何時候、任何情況下都不可逾越，采取“長牙齒”的措施，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”，防止“非糧化”

強化制度保障是遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”的重要保障。《中華人民共和國土地管理法》規定，要嚴格限制農用地特別是耕地轉為建設用地，同時要控制耕地轉為林地、草地等其他農用地，嚴格執行耕地“占補平衡”制度。嚴格耕地總量管控和“以補定占”，將各類耕地占用納入占補平衡統一管理，確保省域內年度耕地總量動態平衡。完善補充耕地質量評價和驗收標準。持續整治“大棚房”、侵占耕地“挖湖造景”、亂占耕地建房等問題，堅決遏制破壞耕地違法行為。制定基本農作物目錄，建立耕地種植用途監測體系。分類有序做好耕地“非糧化”整改，結合產業發展實際、作物生長周期等設置必要的過渡期。

高質量推進高標準農田建設，優化建設內容，完善農民全過程參與項目實施機制，強化工程質量全流程監管。應支持鼓勵家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體參與管護，發揮其示范帶動作用。落實管護資金要堅持政府的主導地位，應提高中央與地方政府對糧食主產區的高標準農田建設投入力度，同時應探索多元化的管護資金籌措機制，調動集體經濟組織、社會資本、生產經營主體、金融機構等主體參與管護的積極性，拓展管護資金的渠道；充分利用“互聯網+”、遙感、智慧農業、航測等現代信息技術強化高標準農田管護監測體系，實時動態全過程采集農田、農作物生長等信息，利用大數據分析等手段及時發現問題、解決問題，為制定高標準農田建設的管理決策方案提供數據支撐，進行精細化管理，高效鞏固高標準農田建設成果。

穩步推進鹽堿地綜合利用試點，加強東北黑土區侵蝕溝、南方酸化退化耕地治理。分類推進撂荒地復墾利用。在確保省域內耕地保護任務不降低前提下，穩妥有序退出河道內影響行洪安全等的不穩定耕地。要構建形成持續推進土地保護利用的長效機制，建立和完善耕地質量監測和評價體系。采取更加全面科學的防治措施解決土壤侵蝕問題。不同區域的土地面臨不同類型的土壤侵蝕問題，要明確原因，精準施策。例如，對于存在水蝕問題的區域，主要解決手段是建設截水、排水、引水等設施，同時通過修建植物防沖帶或梯田等截留水源；對于存在風蝕問題的區域，要構建農田林網的立體化防護體系，要改變傳統的粗放型耕作模式，在適宜地區推廣保護性耕作；對于已經形成的侵蝕溝等，要通過截、蓄、導、排等工程和生物措施進行綜合治理，盡可能修復耕地。為了合理利用水資源，降低漬澇等自然風險損害，要重視農田水利基礎設施建設，科學規劃水利建設方案并實施，同時將現有的規模較小、標準較低的灌排等水利設施進行升級改造。

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）

責任編輯：李麗君