基層政府應急物資管理問題探討

張麗桃

摘要：隨著社會的進步，國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，我國政府購買和儲備應急物資的能力日益增強。應急物資，就是在突發(fā)公共事件應急處置過程中所需要的物資。我國基層政府每年要投入大量資金儲備應急物資以應對突發(fā)事故，這就要求負責應急物資采購和儲存的單位必須完善應急物資管理制度，包括采購、儲備和核算等。本文以基層應急管理部門應急物資的儲存管理和搶險救災物資的會計核算為例，分析了其存在的問題，同時提出了應對策略。

關鍵詞：基層應急管理部門；應急物資儲備管理；會計核算

充足的應急物資儲備是對突發(fā)公共事件進行應急處置的強有力的物資保障。2022年10月11日，應急管理部牽頭，聯(lián)合國家發(fā)改委、國家糧食和儲備局以及財政部印發(fā)了《“十四五”應急物資保障規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），重點指向應急管理部門所主管的應急物資，明確了要提升應急物資實物儲備能力、強化應急物資保障建設的信息化程度等五個主要任務，還有應急物資的儲備庫建設、應急物資管理信息化建設等六項工程項目。這就為基層政府機關單位的應急物資管理工作提供了強有力的政策依據(jù)和政治保障。但是，基層應急管理部門是2019年機構改革，在原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的基礎上整合其他應急救援職能而重新組建的單位，其在應急物資管理方面仍存在不少亟待解決的問題。本文擬從應急物資儲備管理和應急物資會計核算兩方面對此加以分析研究。

一、應急物資儲備管理和應急物資會計核算存在的問題

（一）應急物資儲備管理不善

1.應急物資儲存庫建設不符合標準

有無庫房和庫房的規(guī)模都影響著政府應急物資的儲備數(shù)量。基層應急管理部門儲備物資的能力有限，大部分基層應急管理部門沒有應急物資儲備庫，儲備物資以租用第三方倉庫為主，有的基層應急管理部門即使已著手建設儲備庫，但由于選址困難，建成的儲備庫大小也遠遠小于標準的應急物資儲備庫。2009年1月，民政部出臺的《救災物資儲備庫建設標準》規(guī)定縣級救災物資儲備庫的總建筑面積為630-800㎡，但很多縣市應急管理局的儲備庫遠遠小于該標準。由于儲備庫面積小，儲備物資種類多，導致每類物資的儲存數(shù)量很不充足，影響了基層政府應對突發(fā)公共事件的應急處理能力。

2.應急物資儲備缺乏管理人才及崗位設置存在問題

部分基層應急管理部門在應急物資管理上缺乏專業(yè)的管理人才和合理的崗位設置。應急管理部門是職能整合單位，雖然“人隨事走”是整合的原則，隨職能轉進來的人員也是原機構職能部門的專職人員，但這部分人員的管理能力較弱，在人員數(shù)量上也存在不足，加之職能的轉變對原單位的全體員工也是新的挑戰(zhàn)，這導致單位應急物資管理人員數(shù)量不足、管理崗位設置不明確，與《規(guī)劃》里應急物資要建設信息化管理系統(tǒng)的要求相差甚遠。

3.應急物資儲存管理不規(guī)范

由于應急物資儲存庫建設不符合標準，應急物資儲備缺乏管理人才及崗位設置存在問題，直接導致應急儲備物資在儲存管理上不規(guī)范，具體表現(xiàn)在對儲備的應急物資分類管理不嚴格、日常維護和定期盤點不及時等。

基層應急管理部門在對應急物資的管理上沒有實行嚴格的分類管理。應急物資在購入初期，由于物資庫存量小、貨架置備不周全，驗收入庫時往往只是進行簡單的大件歸類、小件堆放，沒有物資名稱標簽，這就為物資的日常維護和定期盤點增加了困難。有的物資需要定期維護，以延長其使用壽命，比如像水泵、電機之類的機電物資，部分單位不能定期盤點和維護儲備物資，不能及時發(fā)現(xiàn)物資的虧損程度，對一些存儲時間久而損壞的東西不能及時作報廢處理，如編織袋、橡皮筏之類易損物資。這些問題都會影響到政府對突發(fā)公共事件的應急處置能力，有可能給人民生命財產(chǎn)造成安全隱患。

（二）基層應急管理部門應急儲備物資的會計核算不準確

政府儲備的應急物資的確認、初始計量和后續(xù)計量必須單獨進行會計核算，要有別于單位的存貨和固定資產(chǎn)，這樣才能真實準確地反映出政府儲備物資的儲備數(shù)量和儲備規(guī)模。目前，基層應急管理部門在應急儲備物資的會計核算中往往會按照以前的核算辦法，將應急物資作為存貨和固定資產(chǎn)處理。其在取得應急物資確認單位資產(chǎn)時，純粹按價值對物資進行劃分，達到固定資產(chǎn)價值標準的就計入固定資產(chǎn)，否則就計入存貨。在后期的發(fā)出、調用、毀損及報廢中分別按固定資產(chǎn)和存貨的核算原則進行賬務處理。在財務賬面上，無法體現(xiàn)應急物資的儲備金額。在臺賬管理上，無法準確計量應急物資的在庫數(shù)量。這種會計處理方法對于現(xiàn)在的應急管理部門已經(jīng)不再適用。

二、解決對策

（一）加強應急物資儲備庫建設

為解決應急物資儲備庫面積不足或未進行應急物資儲備庫建設的問題，基層應急管理部門應借鑒機構改革前各類應急物資主管部門的儲存辦法：一是自行采購，自行進行實物保管；二是租用庫房，自行管理；三是自行購買，委托第三方儲存管理；四是與有生產(chǎn)能力的單位簽訂協(xié)議，進行生產(chǎn)能力儲備。這幾種方法可以多種并用，相互彌補不足。

應急物資儲備并不是越多越好，儲存太多，其管理和輪換成本就會增加，會造成財政資金的浪費。突發(fā)安全事件的不確定性高，應急物資也有隨機性，基層政府要因地制宜，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，科學合理安排物資儲備，既要保證應急的必需數(shù)量，又要考慮到突發(fā)時物資的批量用量，所以儲存方式可以多措并舉，以既能保證應對突發(fā)公共事件的應急處置能力最大化，又可避免在存儲和管理物資的過程中浪費資金。

（二）培養(yǎng)應急物資儲備管理人才，合理進行崗位設置

基層應急管理部門要解決應急物資儲備管理中管理人員的問題，首先應該制定儲備物資庫管理制度，合理安排庫房管理人員，明確管理人員的崗位職責。入庫、出庫以及日常維護都要制度化，并由單位相關業(yè)務股考核管理，與年終績效掛鉤，保證庫房管理規(guī)范化和應急儲備物資的安全性。其次，要提高庫房管理水平，不能只是人員的疊加運用與制度的強制規(guī)范，單位還要配置一套庫房管理軟件實現(xiàn)庫房管理信息化，使從采購入庫到領用出庫的各個環(huán)節(jié)，以及審批簽字的每一個流程，都能在信息系統(tǒng)中得以執(zhí)行和監(jiān)督。同時庫房管理系統(tǒng)要和單位工作系統(tǒng)對接，尤其要與單位的財務和業(yè)務部門實行數(shù)據(jù)對接，實現(xiàn)應急部門管理信息一體化。提高管理人員的技術和管理水平，實現(xiàn)物資儲備的信息化管理有利于在應對突發(fā)公共安全事件時應急物資的迅速調用，提高基層應急部門應急處置能力，因此要加強對管理人員的培訓學習，培養(yǎng)應急物資儲備管理的信息化專業(yè)人才。

（三）加強應急儲備物資的日常維護，定期盤點

基層應急管理部門從領導層到業(yè)務股室都要提高應急儲備物資管理意識，從思想上改變“重采購疏管理”的錯誤習慣，明確應急物資儲備不是政府委派的工作，而是應急部門的職責。應急物資的完好程度直接關系到政府應對突發(fā)安全事件的能力，所以要“日常維護保性能，定期盤點保數(shù)量”。基層應急管理部門在制定庫房管理制度時要明確這一點，配置專業(yè)師傅負責儲備物資的日常維護工作，并定期盤點儲備物資，將盤點情況及時報于單位財務和相關業(yè)務部門，便于單位領導層了解應急儲備物資的實時情況，為應急物資的調度運用提供決策依據(jù)。

（四）規(guī)范核算方法

1.正確區(qū)分應急儲備物資、存貨與固定資產(chǎn)

要想對應急儲備物資進行正確的會計核算，就有必要正確區(qū)分應急儲備物資、存貨與固定資產(chǎn)。

（1）正確區(qū)分應急儲備物資與存貨

部分基層應急管理部門在取得應急儲備物資時就直接將其計入存貨，后續(xù)的領用都是按存貨的核算方法來核算。但存貨和應急儲備物資有著本質的區(qū)別。存貨是政府會計主體在進行業(yè)務活動或其他活動中，需要耗用或者是為出售而儲存的資產(chǎn)，像產(chǎn)品、包裝物、材料以及低值易耗品，還有未達固定資產(chǎn)標準的動植物、用具和裝具等。其可以服務于本單位的日常運轉，給本單位帶來經(jīng)濟利益的流入；應急儲備物資是政府會計主體為了滿足應對突發(fā)事件等特定的公共需求而控制并儲存管理的各種物資。它在取得目的上、使用調撥上與存貨準則所規(guī)范的存貨有著本質上的區(qū)別。應急儲備物資取得的目的是用來應對非日常性的公共需求，如對突發(fā)性的災害進行救助、應對突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件等；而存貨取得的目的是為了滿足本單位日常性業(yè)務耗用；在使用調撥上，存貨的保管使用單位自身有一定的自主權，而應急儲備物資只有在發(fā)生特定事件或情形時才能被批準使用，不符合動用標準時，不能使用。單位要對兩者進行明確劃分。

（2）正確區(qū)分應急儲備物資與固定資產(chǎn)

固定資產(chǎn)，是指政府會計主體自身開展業(yè)務活動或其他活動所需要且能控制的資產(chǎn)，該資產(chǎn)的使用年限在1年以上（不含1年），并在使用過程中基本保持原有的物質形態(tài)不變的有形資產(chǎn)，比如像單位的專用設備、通用設備、房屋及構筑物等；還有就是單位價值雖然未達到固定資產(chǎn)價值標準，但使用年限超過1年（不含1年）的大批量同類物資，如家具用具、圖書、裝具等也應該確認為固定資產(chǎn)，其在后續(xù)計量過程中是需要計提折舊的。政府應急物資儲備物資與固定資產(chǎn)在服務對象上截然不同，把政府應急儲備物資等同于單位固定資產(chǎn)，按固定資產(chǎn)來核算很明顯是不妥當?shù)摹Ｔ僬撸潭ㄙY產(chǎn)的調撥程序、審批流程比較繁瑣，需要上級主管部門和財政部門逐級審批后才能調撥。在發(fā)生突發(fā)事件，需要緊急調撥政府應急物資時，按固定資產(chǎn)的審批程序就無法及時迅速地調用應急物資，嚴重削弱了政府的應急處置能力。為此，要對應急儲備物資與存貨進行明確劃分。

2.正確核算應急儲備物資

應急管理部門的應急儲備物資屬于“政府儲備物資”的范疇，應急儲備物資的會計核算應通過“政府儲備物資”科目來核算。

2017年7月28日，財政部印發(fā)了《政府會計準則第6號-政府儲備物資》（以下簡稱《6號準則》），指出“政府儲備物資”是指為滿足國家的安全與發(fā)展戰(zhàn)略的實施，在抗災、救災和應對公共突發(fā)事件時所需要的、由政府會計主體控制的有形資產(chǎn)。由此可以確定基層政府部門的應急儲備物資符合政府儲備物資的資產(chǎn)特性，屬于“政府儲備物資”的范疇，所以應急物資的會計核算應通過“政府儲備物資”科目來核算。同時，在《6號準則》的《附則》中明確指出2018年1月1日以前已經(jīng)確認為固定資產(chǎn)、存貨及其他資產(chǎn)的政府儲備物資，應在2018年1月1日將所確認的該項資產(chǎn)按其賬面余額重新劃分，調整為政府儲備物資。下面就以基層應急管理部門的防汛搶險救災物資為例，說明其正確的會計核算方法。

例：2019年3月1日X應急管理局按預算用財政資金購入防汛搶險救災物資共50萬元。其中編織袋30000條，2元/條；救生筏100個，2000元/個；充氣泵10臺，4000元/臺；棉帳篷20頂，10000元/頂，已驗收入庫。7月3日所在地發(fā)生訊災，經(jīng)批準發(fā)出編織袋30000條，棉帳篷15頂（預計要收回）。7月31日收回棉帳篷15頂，10頂驗收入庫，5頂經(jīng)鑒定已損壞不能再用。8月5日，經(jīng)批準調撥10頂帳篷給當?shù)豖鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于疫情防控。8月7日響應政府號召，向國內某災區(qū)無償捐贈救生筏100個，發(fā)生運費1000元，使用銀行存款支付。年底進行盤點，1臺充氣泵損毀。其會計分錄如下：

3月購入防汛搶險救災物資時

借：政府儲備物資-在庫? 500 000

貸：財政撥款收入? ? ? 500 000

借：行政支出-資本性支出-政府儲備物資? ?500 000

貸：財政撥款預算收入500 000

7月經(jīng)批準發(fā)出救災時（預算會計不做處理）

借：業(yè)務活動費? ? ? 60 000

政府儲備物資-發(fā)出? ?150 000

貸：政府儲備物資-在庫? ?210 000

7月收回帳篷時（預算會計不做處理）

借：政府儲備物資-在庫? ? 100000

業(yè)務活動費? ? 50000

貸：政府儲備物資-發(fā)出150000

8月5日無償調撥棉帳篷時（預算會計不做處理）

借：無償調撥凈資產(chǎn)? ?100000

貸：政府儲備物資-在庫? ?100000

8月7日捐贈救生筏時

借：資產(chǎn)處置費用? ?200 000

? ?業(yè)務活動費 1 000

貸：政府儲備物資-在庫200 000

? ?銀行存款? ? 1 000

借：行政支出? 1 000

貸：資金結存? ?1 000

年底進行資產(chǎn)盤點時（預算會計不做處理）

借：待處理財產(chǎn)損溢 4 000

貸：政府儲備物資-在庫4 000

三、結束語

加強應急物資儲備管理，是保證應急物資完整性的前提，也是在應急情況下及時高效調用應急物資的有力保障，而正確的會計核算能為政府應急處置決策提供精準的數(shù)字依據(jù)，為此，基層應急管理部門應對這兩方面進行持續(xù)優(yōu)化，以提高政府應急處置能力。

參考文獻：

[1]鮑傳寶.基層政府應急物資儲備的優(yōu)化策略[J].中國應急救援，2018 （06）：27-30.

[2]韋小虹.淺談政府儲備物資管理[J].交通財會，2017 （12）：23-26.

[3]趙青.淺析《政府會計準則第 6 號——政府儲備物資》[J].財會通訊，2018 （04）：102-104.

[4]連鳳琴.《政府會計制度》中政府儲備物資的核算分析[J].財會學習，2018 （29）：92-93.

[5]張永領.中國政府應急物資的儲備模式研究[J].經(jīng)濟與管理，2011，25 （02）：92-96.