全面推進云南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

◆ 郭凱峰 胡學偉

黨的二十大報告明確指出，要深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這為云南推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。《中共云南省委關(guān)于深入學習貫徹黨的二十大精神奮力開創(chuàng)新時代云南社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的決定》中指出，要補齊城鎮(zhèn)化短板，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。未來五年是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步的關(guān)鍵時期，深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，走出一條符合云南實際、地域特色、人民共享的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路子，對高水平譜寫中國式現(xiàn)代化云南篇章具有重要意義。

一、云南城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的突出短板問題

黨的十八大以來，云南省認真貫徹落實習近平總書記關(guān)于推進新型城鎮(zhèn)化的重要講話精神和重要指示批示精神，在推進新型城鎮(zhèn)化的道路上因地制宜、因時制策，有序開展了村莊規(guī)劃全覆蓋、特色小鎮(zhèn)創(chuàng)示范、美麗縣城建設(shè)、副中心城市建設(shè)、“強省會”行動等系列省級層面聚焦城鄉(xiāng)板塊梯度發(fā)展的主題推進工作，云南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程穩(wěn)妥、成效顯著。目前，在云南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中仍然存在構(gòu)建全齡友好型社會的支撐體系不完善、彰顯城鄉(xiāng)建設(shè)空間的生態(tài)價值不充分、推進高品質(zhì)人居環(huán)境的范式機制不健全等突出短板問題。

（一）順應(yīng)人口發(fā)展勢能、構(gòu)建全齡友好社會發(fā)展體系仍需加強

當前，云南省人口自然增長率為1.23‰，常住城鎮(zhèn)人口和戶籍城鎮(zhèn)人口之間的差額約為600 余萬人。主要原因是在城鄉(xiāng)人口發(fā)展勢能的牽引下，與戶籍相掛鉤的流入地城市基本公共服務(wù)無法對流動人口實現(xiàn)全覆蓋，城鎮(zhèn)綜合承載力存在顯著區(qū)域差異，在面向各年齡段人口提供多元化友好發(fā)展支撐體系上仍需取得突破性進展。

（二）加快綠色低碳發(fā)展、釋放城鄉(xiāng)建設(shè)場域生態(tài)價值尤為迫切

當前，云南省城鎮(zhèn)綠地建設(shè)不夠，品質(zhì)有待提升，城市和縣城建成區(qū)綠地率低于全國平均水平約2%，在城鎮(zhèn)、社區(qū)、鄉(xiāng)村、交通、河湖、校園、園區(qū)、景區(qū)等城鄉(xiāng)重點場域的設(shè)施建設(shè)與低碳發(fā)展銜接度不高，城鄉(xiāng)建設(shè)場域中的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益潛力尚未充分釋放。

（三）促進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、營造高品質(zhì)人居環(huán)境新路徑急需探索

城鎮(zhèn)建設(shè)仍然存在“千城一面”的路徑依賴和城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展進度緩慢的情況，受綜合建設(shè)成本的影響，大中城市組團化發(fā)展動力仍然不足，城市存量空間的精明增長機制不夠健全，塑造各美其美、品質(zhì)上乘的城市空間形態(tài)還有較大提升空間，城市現(xiàn)代管理制度有待進一步完善。

二、全面推進云南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

（一）以“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念為指引推進普惠型人口城鎮(zhèn)化發(fā)展

一是準確把握城鄉(xiāng)人口發(fā)展勢能，促進城鎮(zhèn)體系格局協(xié)調(diào)發(fā)展。科學把握當前全省總?cè)丝谠鏊僦鸩椒啪彙⒖h域人口流出態(tài)勢明顯、滇中地區(qū)人口集聚顯著等一系列人口發(fā)展的新情況、新趨勢和新特征，加快推進“強省會”行動，統(tǒng)籌推動設(shè)市城市及州（市）政府所在地中心城市建設(shè)，有效推動縣城和經(jīng)濟重鎮(zhèn)特色分類發(fā)展，積極提升國際口岸城市對外開放輻射能級，大力促進特色鄉(xiāng)村主產(chǎn)主業(yè)發(fā)展，有序推進大型易地扶貧搬遷安置區(qū)建設(shè)、縣城避險搬遷轉(zhuǎn)移安置區(qū)建設(shè)和交通樞紐及旅游景區(qū)配套建設(shè)，切實把城鄉(xiāng)人口發(fā)展新勢能轉(zhuǎn)化為優(yōu)化全省城鎮(zhèn)體系格局新動能。

二是充分彰顯守邊固邊地域特點，有效激發(fā)沿邊人口內(nèi)生活力。邊民富則邊防固，云南與非沿邊省份相比，在功能定位上擁有守邊固邊的重要屬性。近10 年來，云南省沿邊境線的25 個縣（市）總?cè)丝诔尸F(xiàn)“局部集聚、總量平穩(wěn)、略有增加”的態(tài)勢，從提升維護邊疆安全能力和為祖國長治久安提供堅實保障的角度出發(fā)，在國家生育政策、省級生育舉措的前提下加快制定精準、穩(wěn)妥的全面三孩綜合鼓勵專項配套政策。積極爭取沿邊8 個州（市）25個縣（市）開展國家沿邊地區(qū)人口高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，科學探索云南邊疆地區(qū)激發(fā)沿邊人口內(nèi)生發(fā)展的動力機制。

三是增進民生福祉，加快構(gòu)建全齡友好和“特定”扶助城市架構(gòu)。始終把人口要素的基礎(chǔ)性地位作為城鎮(zhèn)化發(fā)展中最核心的變量來謀劃發(fā)展，根據(jù)城市發(fā)展階段和職能定位，加快探索具有云南特點的老年友好型、婚育友好型、婦女友好型、兒童友好型、人才友好型、青年友好型、就業(yè)友好型、商販友好型、殘障和困難群眾扶助型城市發(fā)展體系，全面構(gòu)建云南全齡友好和“特定”扶助城市綜合發(fā)展長效機制。穩(wěn)步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務(wù)項目數(shù)量和水平，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。“十四五”期間，有序探索滇中地區(qū)提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住證同等享受所在地義務(wù)教育、醫(yī)療生育、住房保障等享有水平。

（二）以城鄉(xiāng)綠美創(chuàng)新實踐為目標推進低碳型土地城鎮(zhèn)化發(fā)展

一是健全山壩相宜、海拔相適的低碳城鄉(xiāng)發(fā)展聚合點綠美體系。結(jié)合云南山壩分布形態(tài)、立體海拔氣候等地域特征，科學開展大規(guī)模國土綠化行動，加快推進城鎮(zhèn)、社區(qū)、鄉(xiāng)村、交通、河湖、校園、園區(qū)、景區(qū)等八大類綠美體系協(xié)同建設(shè)進程，著力推進環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能，建設(shè)垃圾、污水收集處理設(shè)施，加強低碳化改造，打造藍綠公共空間。優(yōu)化完善全域國土空間“綠美要素”土地用途管控規(guī)程，加快制定各類功能用地之間的合理轉(zhuǎn)換規(guī)則。

二是拓寬節(jié)約集約用地要求的防災(zāi)避險與國土空間利用增量。全面實施節(jié)約集約的連片化、組團化、社區(qū)化及口袋化空間補綠增綠措施，進一步賦能城鄉(xiāng)建成區(qū)在空間布局、功能提升及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的防災(zāi)避險“海綿體”緩沖功效，有效完善城市安全防災(zāi)體系和提升城市避險能力。適時開展“地上綠化美化、地下空間開發(fā)”的城區(qū)立體綜合開發(fā)模式試點工作。落實國家空間發(fā)展指南，開展田、水、路、林、村的全域國土綜合整治試點，盤活低效的存量集體建設(shè)用地，拓寬國土空間保護和利用場域增量，全面提升云南國土空間開發(fā)保護質(zhì)量和能效。

三是賦能綠色經(jīng)濟生態(tài)廊道的內(nèi)需市場潛力及“雙碳”實施動力。城鄉(xiāng)綠美是一項兼具工程性、經(jīng)濟性、生態(tài)性、藝術(shù)性的決策部署，生態(tài)廊道是城鄉(xiāng)空間重要的具象藝術(shù)生態(tài)產(chǎn)品，要依據(jù)劃定的“三區(qū)三線”統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、交通、河湖、園區(qū)、景區(qū)等生態(tài)廊道建設(shè)，形成錯落有序、疏密有致的城鄉(xiāng)綠美空間。合理利用低丘緩坡大力發(fā)展鄉(xiāng)土苗木產(chǎn)業(yè)，及時制定種子種苗業(yè)、設(shè)施栽培、標準化技術(shù)推廣、市場拓展、社會化服務(wù)等相關(guān)配套政策，鼓勵苗木企業(yè)集群化、頭部化發(fā)展，推動鄉(xiāng)土苗木全產(chǎn)業(yè)鏈健康發(fā)展。探索推進滇中城市群“無廢城市”試點建設(shè)，探索建立“無廢城市”建設(shè)綜合管理制度和建筑材料循環(huán)利用技術(shù)體系，試點城市在固體廢物重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得明顯進展。

（三）以公園城市為重要載體推進品質(zhì)型空間城鎮(zhèn)化發(fā)展

一是高標準踐行以公園本底為基質(zhì)的內(nèi)嵌式城市組團發(fā)展模式。學習借鑒成都公園城市示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗，把公園城市作為云南城市發(fā)展的新范式，推動城市建設(shè)從“大刀闊斧開發(fā)”向“精雕細琢治理”轉(zhuǎn)變。結(jié)合城市行政區(qū)劃、人文歷史等因素，以公園化為本底科學謀劃城市組團發(fā)展新架構(gòu)。把公園城市品質(zhì)深度融入市民生活、工作、學習等全域空間場景，積極預(yù)防和治理交通擁堵、商業(yè)失落、停車困難、環(huán)境污染、爛尾空置等系列“城市病”，通過優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境等核心要素配置，重塑高品質(zhì)的現(xiàn)代城市空間。

二是積極探索以人、產(chǎn)、城、園為基準的品質(zhì)型城市存量空間模式。尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵昆明市建設(shè)公園城市、麗江市建設(shè)花園城市、景洪市建設(shè)雨林城市等內(nèi)涵豐富、形式多元的探索實踐。人類對精神生活的追求是城市空間發(fā)展的重要推動力，對標新時代城市發(fā)展價值導向，從公園城市空間的尺度、布局、形式、意境等方面合理滿足城鄉(xiāng)居民對宜居品質(zhì)的生理和心理需求，努力創(chuàng)造多元包容、富有親和力的城市宜居、宜業(yè)、宜產(chǎn)的高品質(zhì)公共空間，打造更有能級的產(chǎn)業(yè)復(fù)合功能體系，建設(shè)更有溫度的人居公共空間體系，建立更加有效的公園城市空間治理體系。

三是高效推進以機制創(chuàng)新為基礎(chǔ)的公園化城市現(xiàn)代管理樣式。加快公園城市規(guī)劃建設(shè)、創(chuàng)新公園城市管理機制。充分匯聚省內(nèi)外專家智庫的力量，加強對“城鄉(xiāng)綠美”和“公園城市”等云南新型城鎮(zhèn)化路徑的理論探索和實踐研究，發(fā)揮好云南公園城市規(guī)劃建設(shè)管理政策創(chuàng)新“蓄水池”作用。堅守公園城市存量建設(shè)用地開發(fā)邊界，適時制定出臺《云南省公園城市管理條例》及其配套管理辦法。探索政府發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施債券募集建設(shè)資金，同時積極引導社會資金參與公園城市建設(shè)的創(chuàng)新路徑。立足中國式現(xiàn)代化需求的城鎮(zhèn)化發(fā)展特征，保障各類群體的實際利益和發(fā)展需要，通過公眾參與推進公園城市現(xiàn)代管理制度完善和協(xié)同共治，高標準、高水平推進公園城市新機制建設(shè)。