檔案服務業“走向依法治理”淺議
——以編制《檔案服務外包工作規范 第4 部分：檔案整理服務》為例

陳曉霞/浙江省檔案事務所有限責任公司

2003年5月26日，時任浙江省委書記習近平在視察浙江省檔案局（館）時，提出檔案工作要“走向依法管理，走向開放，走向現代化”。20年來，浙江省檔案工作始終堅持以“三個走向”為根本遵循，超前謀劃、務實推進，各項工作走在全國前列。正是得益于良好的檔案工作生態，浙江檔案服務產業發展迅猛，日益成為保障和推動全省檔案事業發展的重要力量。

檔案服務業是浙江檔案事業的重要組成部分，浙江檔案事業“走向依法管理”也必須包括檔案服務產業的“依法管理”。要實現檔案服務產業“走向依法管理”，必須以檔案法規體系的科學完善為前提，以檔案法規體系的有力執行為條件，以檔案法規體系的監督檢查為保障，提高檔案服務產業的治理能力，實現檔案服務產業治理體系和治理能力的現代化。

推動檔案服務產業“走向依法管理”，國家檔案主管部門主持制訂的多個政策文件涉及了檔案服務產業規范發展的問題，其中檔案行業標準《檔案服務外包工作規范》是最全面、最系統的一個。筆者有幸參加了《檔案服務外包工作規范 第4部分：檔案整理服務》的起草工作。現從檔案整理服務這個角度談談檔案服務產業相關法規標準的完善問題。

1 編制背景

隨著經濟高速發展，國內檔案管理外包服務需求快速增長，來自金融機構、大型企事業單位的大量業務資料、憑證、單據等呈幾何級數增加，與原本有限的公共檔案管理設施資源形成了鮮明對比，專業檔案管理外包服務企業由此開始涌現出來。據不完全統計，僅浙江省檔案服務企業已達5900多家，從業人員3萬余人，年產值約30億元。每年新成立檔案服務企業400多家，主要從事檔案整理、檔案數字化掃描、檔案軟件開發、檔案修復、檔案用品經營、檔案信息資源開發利用等，預計到“十四五”末，年產值達到50億元，從業人數超過5萬人。但是長期以來，全國檔案服務業缺乏專門性、針對性的標準規范，導致檔案服務外包工作中管理模式和標準規范不統一，檔案服務質量良莠不齊。甚至部分的檔案服務外包后出現了破損、遺失、泄密等諸多不可估量的后果，缺乏管控，阻礙檔案服務外包工作的長遠發展，不利于建立規范有序的檔案服務市場。

2 標準編制思路

公司在30年的檔案服務過程中，遇到諸多問題，限制了檔案服務業自我提升的步伐，也阻礙了檔案服務業的整體規范有序發展。因此在參與編寫檔案整理服務規范時注重抓住從委托方和承包方在檔案服務中各自的職責、安全、規范和驗收要求等方面分析原因并給出規范解決的途徑。主要存在以下問題：

2.1 外包服務監督管理職責不明

在項目實施中存在部分委托方業務部門因缺乏檔案外包實踐經驗，往往在爭取到項目經費并落實檔案外包服務公司后，并不清楚應該如何規范管理和監督檔案服務供應商。有些甚至把所有檔案相關工作都交由承包方承擔，任由檔案服務供應商安排人員、設備進場，對檔案進行整理、存放等，未根據發包方業務特點結合國家相關標準制定相應檔案外包工作管理和安全規定，未能對項目的整體實施做好規范化管理。

2.2 外包服務場所安全隱患頻現

檔案外包服務的工作場地，是對實體檔案進行整理、數字化加工等操作的暫存地，又是檔案信息化成果的源生和匯集地，場所的安全性在整個檔案整理和數字化外包過程中的重要性不言而喻。但不少發包方在場所設置上，較為隨意，不僅大都未建立全方位監控管理系統，存在安保和消防設施不到位的風險，而且還可能將檔案整理加工服務的場所安在檔案庫房內，根本無法從場地上保障檔案外包服務的安全。

2.3 檔案服務過程中操作不規范

檔案整理和數字化加工是流水線式的工作流程，需要對檔案進行批量處理，人為接觸檔案的環節非常多。但人為操作不規范給實體檔案帶來了各種安全隱患。檔案拆線重裝過程中容易導致檔案未能恢復原樣、裝訂順序混亂；重新打孔傷害實體檔案等問題；年代久遠的珍貴老檔案，普遍紙張質量薄脆，在加工過程中容易對實體檔案形成一定的破壞。

2.4 項目結束的驗收無標準參考

檔案外包服務項目結束后，部分業主對于驗收標準不熟悉，不知道從哪些方面對服務質量進行檢查，缺乏統一的標準規范，尤其是檔案積累的量非常多的項目，短短的驗收時長更是無法做到全部核對，種種情況都對驗收工作提出了挑戰，也使得檔案的服務質量難以保障。

3 標準編制過程

本規范于2020年4月申報檔案行業標準，同年8月正式批準立項。2021年1月經標準起草小組廣泛深入調研形成初稿； 3月通過線上和線下討論相結合的形式，對標準做反復修改后提交了征求意見稿；2021年5月份針對在全國范圍征求到的意見認真討論修改完善征求意見稿，提交專家初審。于6月初通過了專家預評審會，結合專家修改意見和建議完善，最終修改形成送審稿。具體編制過程為：

3.1 文獻調查

公司同標準起草小組收集了國內有關檔案工作相關規定，查詢了國內外與檔案管理服務外包工作和檔案整理服務工作方面相關的圖書、論文、法規、標準、規定等各種文獻資料，了解當前國內外檔案整理服務外包工作和相關要求。

3.2 實踐調研

2020年10月至2021年6月，公司同標準起草小組先后赴山西、北京等地，對山西省檔案局、太原市檔案館、晉中市檔案館、山西省交通運輸廳、九方華科數字技術（北京）有限公司、山西天駿科技有限公司、新華人壽保險股份有限公司、北京東方博泰文檔外包服務有限公司等單位進行了8次實地調研，組織了3場發包方和承包方參加的專題座談會。深入調研檔案整理外包服務工作需求，了解各地檔案整理服務工作中好的做法、存在的問題。通過調研和公司前期實踐總結的服務經驗，得出標準應主要抓住三個方面的管理要求：一是加強人員管理。要求標準中明確在整理服務人員素質、技能以及人員穩定性方面加強管理。二是加強過程管理。應明確在服務過程發包方應該做什么、承包方如何實施管理，包括設施設備、工作場所、服務質量等。三是確保檔案安全。應明確檔案實體和信息安全的要求。

3.3 全國征求意見

標準起草小組在調研的基礎上起草了《檔案服務外包工作規范 第4部分：檔案整理服務》，對檔案整理服務外包工作規范相關內容進行了1次集中討論，5次視頻會議形式研討，在此基礎上形成了全國征求意見稿。2021年4月，全國征求意見稿得到自然資源部、軍辦保密和檔案局、北京市檔案局、四川省檔案局、重慶市檔案局、廣東省檔案館、江西省檔案館、中石化、交通銀行、中國航發檔案館、交通運輸部檔案館、南光集團等多方反饋，標準起草小組匯總后形成了56條意見和建議。經過小組討論，最終采納了48條，主要是對涉密檔案需謹慎外包、對發包方外包的總體要求、完善場所管理和驗收管理等的建議最后，統計出的采納率為85.7%。起草小組逐字逐句推敲，對標準進一步認真修改完善。

3.4 專家預評審會

標準起草小組于2021年6月7日，在北京組織專家對本標準進行了專家預評審。評審組專家一致同意通過《檔案整理服務外包工作規范第4部分：檔案整理服務》（送審稿），同時也提出了兩項修改建議：一是按照《標準化工作導則 第1部分：標準的結構和編寫》（GB/T 1.1-2020）的要求進一步修改完善標準文本；二是進一步明確保密和敏感信息范圍，細化整理服務內容，統一規范相關表述。針對預評審專家提出的建議，起草小組在會后立即組織修改完善。按要求規范了標準文本，進一步明確標準的適用范圍，對標準的名詞解釋做進一步梳理，逐字逐句推敲規范標準用語。

3.5 第二十九次標委會

全國檔案工作標準化技術委員會第二十九次年會上，本標準責任委員們再度審視標準的準確性和可操作性，全票通過了評審，同時也給出了4條修改建議。對此，標準起草編制小組成員認真研究并逐一進行修改和完善。

一是根據意見，標準起草編制小組立即通過電話調研了浙江省內和其他省份多家檔案整理服務的企業，基本確認標準規定的個別流程可能未全部涉及，但仍可參考本標準對整理服務外包工作的要求進行規范管理。檔案整理服務之外的其他服務事項（如檔案數字化服務，檔案管理咨詢服務，檔案寄存服務等）可參考其他服務類型的規定執行。 二是已參考GB/T 1.2-2020要求，對第3章的術語和定義進一步規范了排版格式并增加了英文翻譯、《參考文獻》和終止線。三是調整了4.2-4.3“檔案整理項目組以外人員”的表述。四是編制小組反思對抽檢率的確定情況完善了4.7.4的表述，提出“要求抽查比例不應少于各類檔案總量的20%。明確了整理服務質量準確率要求達到95%及以上，其中條目數據與檔案實體對應關系的一致性、檔號準確率要求達到100%。”

4 標準主要內容及特點

本標準規定了外包整理服務的術語定義、發包方工作規范、承包方工作規范、信用評價與質量監督、工作用表樣式。本標準適用于機關、團體、企業事業單位和其他組織開展不涉及國家秘密的傳統載體檔案整理服務外包工作。

標準首先對檔案整理、檔案整理外包和檔案整理服務分別做了定義。統一本標準所指的檔案整理的工作對象系傳統載體檔案實體而非電子檔案和檔案整理工作的具體內容；明確發包方作為檔案整理外包工作的主體，應在開展檔案整理外包工作前確定需求和待整理檔案的范圍、內容；明確承包方作為提供檔案整理服務的主體，應根據合同約定，合理合規開展檔案整理服務最終滿足發包方需求。其次，從總體上對檔案整理服務外包工作涉及的發包方、承包方在整理服務過程中應承擔的責任及相應的工作做出規范要求。

一是提出發包方工作規范。明確發包方在服務外包工作時應遵守的原則，梳理整理服務外包的內容、范圍和需履行的責任。具體分別從前期準備、人員管理、場所管理、設備管理、過程管理和項目驗收為發包方提供規范外包工作所需履行的職責和安全管理等方式方法。

二是提出承包方工作規范。明確承包方應遵循DA/T 68.1總則中對于承包方能力建設做出的要求。分別從項目開工準備、人員保障、場所管理、作業管理、交付撤場和后續管理，六個維度對承包方在服務過程中應履行的職責和安全管理等方式方法。

三是提出面向承包方的信用評價與質量監督途徑。主要包括建立信用評價檔案開展工作、做好服務質量監督以及服務質量投訴等。

標準根據實操需求做了相應的資料性附錄，供標準使用者參考與借鑒：附錄A提供了整理場所人員進出登記表樣式，附錄B提供了訪客進入整理場所審批表樣式，附錄C提供了工作聯系單樣式，附錄D提供了項目問題跟蹤表樣式。

本次制訂的標準內容涵蓋外包整理服務全流程各階段，對項目的發包方和承包方均提出具體要求，有助于促進檔案整理服務整體質量的提升。此外，本次標準中信用評價與質量監督體系的確立，嚴格把控承包方的服務質量，指導發包方對于項目的整體質量監督、檢查和驗收。創新建立服務信用評價檔案，為后續項目發包方對承包方的信用情況提供直觀的參考。

5 檔案整理服務標準建設的體會

標準體系的建設是檔案服務業中外包服務管理實現規范化、科學化、制度化的重要保障，更是檔案服務外包市場規范發展的必由之路，對推動檔案事業發展具有現實意義。

為達到檔案服務外包工作關于檔案整理服務的標準化體系建設，需要統籌發包方、承包方和第三方監督的關系以及標準規范的可實施、可執行、可統一和有參考價值的要求，公司協同標準制定小組推動標準在項目管理上的應用。

5.1 全員參與，實踐反饋

標準的探索制定是一個長期持續改進的過程，尤其行業標準需要非常可具有操作性。特別是涉及承包方作業管理的部分，每個流程的規范都需要具體項目來不斷實踐，尋求最優流程，反饋到標準制定小組中，進行修訂完善。調動全員資源參與標準探索，融合集體智慧，凝聚群體力量，讓檔案整理服務外包工作可以更加順利的開展，制定的標準也更全面更規范。

5.2 系統管理，統一組織

檔案整理服務規范的標準建設需要遵從《檔案服務外包工作規范 第1部分：總則的要求進行系統的管理。無論是參與哪一分部的檔案服務內容的規范，都需要符合系列標準的要求。在國家檔案局統一組織下，積極主動承擔并合理安排編制單位分工，制定嚴謹的編制計劃，錨定時間節點去逐一落實。

5.3 源于實踐，持續優化

檔案整理服務規范的擬定不是一蹴而就，而是一個需要結合實踐工作，復盤項目，不斷優化、不斷改善，持續探求標準細節，提升標準質量，嚴苛把握每一個細節的，力求制定一個最優的檔案整理服務外包工作標準。通過標準制定有助于單位項目管理不斷優化和完善，過程中也無形中強化了檔案服務人員的工作意識，尤其是服務質量意識與保密意識。同時反饋到我們編制的規范，具備了規范性和可執行性。

5.4 質量第一，服務規范

檔案服務外包工作的體系建設需始終堅持以檔案服務質量為中心。明確以質量第一的理念基礎上，深入挖掘每一項標準對檔案整理服務質量提升的促進作用，細化各項管理表格，用標準的建設和確立倒逼檔案服務工作質量提升。借助信用評價與質量監督的各種要求作為整理服務過程中的反饋機制，收集發包方信息反饋和檔案主管部門質量監督反饋。

檔案整理服務的標準制定是檔案服務外包工作體系化建設的重要內容。深刻領悟和把握“走向依法治理”是本次標準制定的重要思想靈魂。用規范完善檔案法制管理，著力細化檔案服務工作責任，構建上下貫通、執行有力、協同高效的檔案服務工作，有利于提高檔案服務外包工作科學化、規范化和制度化水平。