城中村改造補(bǔ)城市發(fā)展短板

李方

來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)

今年以來(lái)，中央多次強(qiáng)調(diào)在超大特大城市推進(jìn)城中村改造。4月28日，中共中央政治局會(huì)議提出，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日前，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》。

超大特大城市的城中村為新市民、青年人等群體提供了低成本住房，但其在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、衛(wèi)生安全等方面暴露出來(lái)的缺陷及隱患不容忽視。在超大特大城市改造城中村，不僅是滿足人民對(duì)美好生活的期待，也將成為提振內(nèi)需潛力的重要路徑。

促城市均衡發(fā)展

根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，目前我國(guó)共有7個(gè)超大城市（城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上）和14個(gè)特大城市（城區(qū)常住人口500萬(wàn)至1000萬(wàn)）。“超大特大城市是帶動(dòng)區(qū)域乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵增長(zhǎng)極。從國(guó)際上看，此類城市也都面臨著一些共性化挑戰(zhàn)，如城市土地資源嚴(yán)重短缺、居住成本偏高等。城市內(nèi)部發(fā)展不均衡，因?yàn)楦鞣N原因在相對(duì)中心的區(qū)域形成了‘城中村?！鼻迦A大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心主任吳璟告訴記者，“我國(guó)超大特大城市在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為實(shí)現(xiàn)相對(duì)低成本的擴(kuò)張經(jīng)常采用‘蛙跳模式，即跳開(kāi)建成區(qū)適當(dāng)距離進(jìn)行投資形成新的發(fā)展區(qū)位，在這一過(guò)程中，一些城中村就成為‘被忽略的角落。”

從需求端來(lái)看，租金低廉的城中村滿足了大量新市民、青年人和外來(lái)人口居住需求，但城中村在硬件條件和配套設(shè)施，尤其是消防安全、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、災(zāi)害防控等方面存在不少隱患。

在此背景下，《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將“群眾需求迫切、城市安全和社會(huì)治理隱患多”的城中村作為改造重點(diǎn)?！斑@對(duì)于促進(jìn)城市內(nèi)部均衡發(fā)展、滿足人民美好居住生活需求具有重要意義。城中村改造中還勢(shì)必會(huì)引入高質(zhì)量的公共配套設(shè)施和商業(yè)服務(wù)設(shè)施，對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需也將發(fā)揮積極作用。”吳璟說(shuō)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院教授易成棟認(rèn)為，規(guī)范城中村住房的發(fā)展，有助于補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，發(fā)揮政府公共投資帶動(dòng)社會(huì)資本投資作用，提振新市民消費(fèi)。

“擴(kuò)大內(nèi)需的潛力群體主要是新市民、年輕人和外來(lái)人口，他們對(duì)融入城市、享受均等化的城市公共服務(wù)有強(qiáng)烈訴求?！睆V東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉認(rèn)為，讓城中村和城市實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化、全覆蓋，對(duì)改善民生和激發(fā)內(nèi)需潛力有重要促進(jìn)作用。

達(dá)到多元化效果

和此前的棚戶區(qū)改造相比，本輪城中村改造在實(shí)施對(duì)象、建設(shè)模式、目標(biāo)效果、政策背景等方面都有較大不同。棚戶區(qū)改造主要針對(duì)城鎮(zhèn)國(guó)有土地，原來(lái)的居民以貨幣化安置或者實(shí)物安置為主，而城中村改造主要針對(duì)的是集體土地，多元主體之間關(guān)系更復(fù)雜、改造難度更大，更依賴機(jī)制創(chuàng)新。

“此前的棚戶區(qū)改造大規(guī)模采用拆除重建的方式，此次《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，本輪城中村改造應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況綜合采用‘留改拆等模式。”吳璟認(rèn)為，綜合整治、有機(jī)更新等翻新類改造模式將成為大多數(shù)項(xiàng)目的選擇，拆除重建模式很可能僅應(yīng)用于少數(shù)不具備繼續(xù)使用條件的建筑，尤其是危房，是“需要拆才拆”。

在21個(gè)超大特大城市中，部分城市已出臺(tái)城中村改造相關(guān)規(guī)劃。今年，深圳市啟動(dòng)了城中村保障性住房規(guī)模化品質(zhì)化改造提升行動(dòng)，計(jì)劃在2023年推進(jìn)4.9萬(wàn)套（間）城中村規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升項(xiàng)目。過(guò)去3年，上海市完成了中心城區(qū)成片舊改185.7萬(wàn)平方米、受益居民9.2萬(wàn)戶，2023年至2025年計(jì)劃安排新啟動(dòng)30個(gè)“城中村”改造項(xiàng)目，每年新啟動(dòng)10個(gè)改造項(xiàng)目。作為“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”的“三舊”改造先行城市之一，廣州市發(fā)布關(guān)于征集《廣州市城中村改造條例（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的公告。

“本輪城中村改造是在新的城市更新行動(dòng)理念和政策體系下開(kāi)展的，未來(lái)在實(shí)施模式、實(shí)施強(qiáng)度、資金來(lái)源方面和棚改相較均會(huì)有所不同。本輪城中村改造的目標(biāo)更加多元化，將兼顧住房保障需求、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城市功能補(bǔ)短板等。”中指研究院調(diào)查事業(yè)部運(yùn)營(yíng)總監(jiān)吳建欽告訴記者，從廣州征求意見(jiàn)稿可以看出，未來(lái)城中村改造的目的是多元化的，現(xiàn)階段要加強(qiáng)住房保障和人才安居、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加強(qiáng)歷史文化保護(hù)等。

兼顧“宜居”和“可負(fù)擔(dān)”

目前，超大特大城市中相當(dāng)一部分城中村的核心功能是提供大量的出租屋，這些房屋位置好、面積小、租金低，為租客日常工作生活提供了很大的便利性。如何在提升城中村硬件條件和配套設(shè)施、解決安全隱患的同時(shí)，保障租客的相關(guān)權(quán)益，是需要各方綜合考慮的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

如何將城中村改造與保障性住房建設(shè)結(jié)合好？易成棟認(rèn)為，由政府出資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)。由住房租賃企業(yè)對(duì)城中村住房進(jìn)行規(guī)模化統(tǒng)租改造，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房源的統(tǒng)一租賃和持有、統(tǒng)一改造、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。住房租賃企業(yè)通過(guò)自籌資金和信貸支持來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)城中村住房規(guī)模化統(tǒng)租改造。

“城中村改造應(yīng)當(dāng)平衡好‘宜居和‘可負(fù)擔(dān)之間的關(guān)系。本輪城中村改造中，不僅要保護(hù)作為產(chǎn)權(quán)人的村民的利益，還要高度重視租住群體的居住權(quán)益?！眳黔Z表示，在改造中，政府可將目前分散化、非正式的租賃住房整合納入保障性租賃住房管理范疇。深圳等城市目前正在嘗試的統(tǒng)租模式就是一個(gè)例子。但不管采取何種模式，都應(yīng)當(dāng)為各類補(bǔ)貼和支持工具預(yù)留著力點(diǎn)，確保租金保持在可支付水平。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在統(tǒng)籌層面強(qiáng)調(diào)“城市人民政府負(fù)主體責(zé)任”，在實(shí)施層面強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”，尤其是“鼓勵(lì)和支持民間資本參與”，多渠道籌措改造資金。

吳璟表示，城市政府、村集體、專業(yè)化機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本4類主體各自發(fā)揮作用?！按寮w代表以持有長(zhǎng)期收益性資產(chǎn)的方式取代傳統(tǒng)的一次性貨幣化補(bǔ)償，降低初期投入資金規(guī)模；專業(yè)化機(jī)構(gòu)發(fā)揮專業(yè)技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，提升改造過(guò)程的投入產(chǎn)出比；政府在金融、規(guī)劃等方面提供支持措施，進(jìn)一步提升改造項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性。通過(guò)以上合力，形成合理的回報(bào)預(yù)期，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，從而為改造項(xiàng)目提供關(guān)鍵資金來(lái)源?！?/p>

超大特大城市的發(fā)展正在由“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)為“存量更新”。城中村改造將逐步推進(jìn)，這不僅僅是改善民生、擴(kuò)大內(nèi)需的需要，也將是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、打造新一輪城市競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。