上海市生產建設項目水土保持監管工作探析

范春英

[上海市水務局行政服務中心(上海市海洋局行政服務中心),上海 200050]

為防治人為水土流失,降低水土流失危害,保護人民群眾生命財產安全,促進國民經濟和人類社會可持續發展,上海市結合現狀,先后發布了《上海市水土保持管理辦法》《上海市水土保持補償費征收管理辦法》等,并組織修編了《上海市水土保持規劃(2021—2035年)》,進一步明確了上海市水土流失易發區及其邊界范圍。自2018年以來,上海市各級水行政主管部門不斷加大生產建設項目水土保持監督檢查的力度,采用衛星遙感、無人機航測和實地檢查相結合的方式,對可能造成人為水土流失或不合規的行為做到全方位監管[1］,對督查中發現的多類別問題,下達整改通知單,督促建設單位限期整改。筆者以上海市閔行區某項目為例,闡述生產建設項目水土保持監管工作過程,并通過比對全市水土保持項目監管抽檢情況,總結項目實施過程中存在的水土保持問題,提出相應建議,以期為提升全市水土保持監管效能提供支撐。

1 項目概況

收集閔行區某項目水土保持方案報告書及其批復文件、臨時用地合同、臨時排水許可、渣土運輸協議、監測實施方案、監測季度報告等,并按要求整理。經梳理,項目于2020年9月立項,2021年1月取得設計方案批復,已于2021年8月開工,計劃于2023年12月完工。項目水土保持方案中:①防治責任范圍總面積3.24 hm2,其中永久占地2.17 hm2、臨時占地1.07 hm2。臨時占地位于永久占地的南側,用作施工辦公區和生活區,待項目完工后移交另一項目作為臨時占地區,因此臨時占地后期防治責任不再納入本項目。②挖填土石方總量42.36萬m3,其中開挖方40.18萬m3,回填方2.18萬m3(耕植土0.31萬m3);外購土方1.90萬m3(耕植土0.31萬m3),余(棄)方39.90萬m3(泥漿鉆渣0.50萬m3)。③項目運行期污水經格柵沉沙池預處理后,排至南側道路市政污水管網;雨水排入西側和南側道路市政污水管網;施工期場地廢水經沉沙池后,就近排入東側市政污水管網。

2 矢量數據處理

將施工前的防治責任范圍平面圖與檢查時的影像,利用ArcGIS軟件進行線性校準、坐標轉換及矢量化編輯等數據處理,形成線面屬性完整、位置準確無誤的矢量圖(見圖1),并進行比對,疑似項目西南角擾動土地超出防治責任范圍。

圖1 施工前與檢查時防治責任范圍矢量圖對比

3 實地檢查

對疑似超出防治責任范圍的區域,開展實地檢查。主要檢查土地擾動范圍、渣土處置現狀、水土保持措施實施情況、臨時排水現狀,以及監理、監測、驗收開展情況等,并對項目建設主體、總承包單位或施工單位、監理單位及監測人員進行問詢。結合已收集的資料和實地檢查情況,分析研判水土保持工作實際開展過程中存在的問題。

4 疑似違規問題分析

4.1 土地擾動狀況與合規性分析

編制方案報告書時,還未簽訂臨時用地相關協議。實地檢查時,項目已進入地下結構施工期,臨時用地協議面積僅0.87 hm2,臨時便道區未納入臨時用地協議范圍,同時項目現場西南側新增一處擾動土地0.19 hm2,超出防治責任范圍,且超出部分也未提供臨時用地協議。項目現狀擾動土地情況見表1。

表1 項目現狀擾動土地情況

經問詢,建設單位對于新增擾動土地應做好水土保持措施及需提供相關證明文件是有所了解的,并且實際施工中,在臨時便道區及西南側超出防治責任范圍區域均補充設置了排水溝等水土保持措施,但對臨時占地的合規性認識仍有不足,未能提供全部臨時占地范圍的用地協議。

4.2 土方平衡狀況與合規性分析

項目現狀地下圍護結構已完成,進入地下結構施工階段,場地挖方基本已結束,建設單位雖已取得核準渣土處置量56萬t的行政許可,但檢查時僅能提供30萬t的渣土證,對比挖填方量可知,渣土是否全部合規處置存在疑問。經問詢,項目各參建單位均表示已合法合規處置渣土,只需補充提供相應渣土處置證明。

4.3 其他疑似違規問題分析

實地檢查時,項目存在監理工作未按規范要求開展的問題。根據相關規范性文件要求,征占地面積大于等于20 hm2或挖填土石方量大于等于20萬m3的項目,應當配備具有水土保持專業監理資格的工程師[2］。該項目挖填土方量大于20萬m3,但未配備具有水土保持監理資格的監理工程師,不滿足規范要求。另外,還存在實際排水出路與批復方案不一致,臨時排水、沉淀設施淤積嚴重等問題。

5 監督檢查成效

5.1 編制監管報告

實地檢查結束后,依據監督檢查情況編制監管報告,對存在的問題下發整改通知單,要求水土保持責任主體單位進行整改并回復,并視問題嚴重程度及整改情況,考慮是否將主體單位列入水土保持“兩單”。另外,監管報告還可作為監督執法的依據。

5.2 與全市抽檢情況比對

2022年上海市水務局抽取了222個項目進行監督檢查,共檢查出88個項目172處問題,其中未按要求落實水土保持措施、未按規定傾倒渣土、防治責任范圍與原批復不符、未按要求開展水土保持監理、未按要求辦理臨時排水手續、未在全國水土保持監督管理平臺完善信息和未按要求辦理臨時用地手續問題較多(見表2),其他如表土剝離情況不清晰、未按要求開展水土保持監測、項目完工后“未驗先投”、虛報挖填土石方量等問題較少。

表2 2022年上海市部分水土保持項目監督檢查情況

從表2來看,閔行區某地塊項目為點型項目,監管中發現存在未按要求辦理臨時用地手續、防治責任范圍與原批復不符、未按規定傾倒渣土、未按要求開展監理、未按要求辦理臨時排水手續等問題,從全市來看均較為典型。

6 水土保持工作存在的問題與建議

6.1 問題

基于閔行區某項目水土保持監管結果,從全市范圍來看,目前水土保持工作中主要存在如下問題:

1)部分項目方案報告書中表述渣土隨挖隨運,或在項目內周轉時間較短,但受工期等外部因素影響,渣土實際堆放周期較長。與此同時,未及時采取苫蓋、攔擋等臨時措施,易造成水土流失。

2)受場地所限,部分項目開挖土方均作廢棄土方處理,但廢棄土方未按水土保持規定確定專門場地堆放,且去向不明,缺少廢棄土方去向的相關證明文件。

3)大部分生產建設項目水土保持監理工作由項目主體監理單位同步開展,但部分達到擾動地表面積大于等于20 hm2或挖填土方量大于等于20萬m3的項目,未按要求配備具有水土保持監理資格的監理工程師。

4)部分生產建設項目建設期實際的水土流失防治責任范圍超出水土保持方案中防治責任范圍,但責任主體單位對臨時用地的合規性認識仍有不足,甚至抱有不被發現的僥幸心理。

5)部分生產建設項目未按規定辦理臨時排水許可,或不按臨時排水許可的要求進行污廢水排放,易造成河道淤積或管網淤堵。

6.2 建議

1)加大普法宣貫力度,提高項目主體單位水土保持責任意識。在項目實施過程中,部分總承包單位對水土保持工作的重要性認識不足,各建設方對水土保持工作的重視不足,有些不了解甚至不相信可能面臨的行政處罰,導致項目實施情況與水土保持方案有所差異時,未按水土保持要求及時做相應調整。現場監管過程中,要求建設單位組織相關成員一同參加,現場加強對水土保持措施實施、渣土棄運要求、水土保持方案變更等事項的宣貫;綜合采用線上、線下多渠道,根據水利部及上海市的要求,面向社會群體組織開展水土保持政策宣傳和學習活動,使各項目責任主體明確自身責任,提高水土保持風險防控意識,更好地履行管理和監督職責。

2)提高日常監管效能。目前市、區水行政主管部門落實“誰審批,誰負責”的審批責任追究制,對自行審批的生產建設項目開展監管工作,但不能做到對每個建設項目都進行現場監管,且年度建設項目監管多為單次,難以做到提前規避違法違規行為的發生。因此,有必要進一步優化水土保持監管機制,提高日常監管效能,力求做到提前預警,并及時制止。一方面,通過遙感監管、實地檢查、書面檢查、“互聯網+監管”相結合的多種手段[3］,對生產建設項目實現全覆蓋監管,針對存在問題較嚴重或存在重大水土流失隱患的生產建設項目,應增加日常監管頻次;另一方面對于較復雜、跨區的生產建設項目,市水行政主管部門應組織相關主管部門開展聯合監管,以提高監管效能[4］。

3)嚴格責任追究。對于少數不積極配合檢查、不按要求整改,或不按規定開展水土保持工作的,建議按相關法律法規,以約談、通報批評、行政處罰、信用懲戒等方式,對生產建設項目相關單位予以處罰,并追究有關單位及其工作人員的責任[5］。