檔案治理視域下的檔案制度演變機理和趨勢研究

摘 要：《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出要推動檔案治理體系構建，明確提出要進行檔案制度規范工程，體現了國家層面推動檔案治理體系構建的實踐指向，亦彰顯出檔案制度研究的重要性。本文主要基于制度分析框架理論對檔案制度演變進行研究。首先，通過對制度分析框架基礎理論的闡釋，揭示檔案制度演變的內在機理；其次，基于制度分析框架對檔案制度演變的發展趨勢進行分析，指出檔案制度演變由檔案行政管理向檔案治理轉變的價值重構，由一元主導向多元共治的行動者轉變，由分散化制度設計到整體性制度建構轉變的發展趨向，以期為檔案治理視域下的檔案制度研究提供理論借鑒。

關鍵詞：檔案治理；檔案制度；制度演變；檔案行政；多元共治；制度建構

Abstract： The "14th Five Year Plan for the Development of National Archives'' points out that it is necessary topromote the construction of archival management system and clearly proposes the construction of archival systemstandardization engineering， reflecting the practical direction of promoting the construction of archival managementsystem at the national level and highlighting the importance of archival system. This paper mainly studies theevolution of the archival system based on the institutional analysis framework theory. First， it explains the frameworktheory and reveals the internal mechanism of the evolution of the archival system. Then based on the institutionalanalysis framework， it analyzes the trend of the evolution of the system and points out the value reconstruction of thetransformation from archival administrative management to archival governance， from a single dominant actor toa diversified co-governance actor， and from decentralized institutional design to overall institutional construction. Itis expected to provide a theoretical reference for the research of archival system from the perspective of archivalgovernance.

Keywords： Archival governance; Archival system; System evolution; Archival administration; Pluralistic co-governance;Institutional construction

1 引言

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》[1]，指出要推進國家治理現代化，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[2]指出要推動檔案治理體構建，并針對檔案治理體系方面的內容進行了統籌規劃和整體安排，就加強檔案制度建設提出了一系列要求，明確提出要進行檔案制度規范工程建設，完善檔案法規制度體系、檔案標準體系等，為實現檔案治理體系構建提供了行動指南，體現了國家層面推動檔案治理體系構建的實踐指向，亦彰顯出檔案制度建設的緊迫性和重要性[3]。要推動檔案治理體系構建，必須要深化對檔案制度的認識，這也是亟待破解的重要課題。

學界已有學者對檔案制度展開了一系列研究，徐擁軍指出，檔案治理體系是管理檔案事務的制度體系，是對各方面檔案治理體制機制的總概括、總稱謂，實際上還內蘊著“誰治理、為什么治理、如何治理、怎么保障”的深層邏輯[4]。徐擁軍等還對檔案之制和檔案之治的關系進行了探討，指出要推動檔案制度優勢轉化為檔案治理效能[5]。另有學者指出檔案治理體系的概念，認為是圍繞檔案治理事務形成的制度體系[6]；分析檔案制度創新的內容，認為包括檔案制度創新要素、創新體系、創新邏輯[7，8]；還有的認為檔案治理體系屬于正式或非正式的制度關系的集合，是由檔案治理的運行體系、保障體系、制度體系等構成的整體[9]；也有對檔案制度改革的路徑[10]、檔案制度變遷及因應策略[11 ]、構建具有公共性、開放性、效能性及責任性的現代制度體系[12，13]，以及推進檔案治理現代化建設[14]等方面的研究。相關研究還涉及加大制度供給，規范政府服務電子文件歸檔管理工作[15]、創設檔案開放審核盡職免責制度[16]、完善多源檔案收集整理與利用制度和強化檔案共享利用協作制度等[17]。

目前學界和業界針對檔案制度創新、檔案制度改革等均進行了一定的研究；有學者結合檔案治理對檔案制度進行了研究；也有學者針對當前的社會需求等方面，立足需求，提出應當根據社會環境的轉變、社會需求的變化，建設新的檔案制度，并對其進行理論分析和闡釋。總而言之，現有研究指出了新的社會需求、呼喚新的制度建設等相關問題，為檔案制度創新奠定了重要基礎。但是，以制度分析為切入點開展檔案制度演變理論和趨勢探索的研究尚未出現。

鑒于此，本文以“檔案治理視域下的檔案制度演變機理和趨勢”為題展開討論。首先，基于制度分析理論，以制度分析為切入點，針對檔案制度演變問題展開討論，主要闡釋檔案制度演變的內在機理和基本邏輯；其次，從由檔案行政管理向檔案治理轉變的價值重構、一元主導向多元共治的行動者轉變、分散化制度設計到整體性制度建構轉變三個方面進行探討，指出檔案制度演變的發展趨向，以期推動檔案制度研究，為檔案制度建設提供理論借鑒。

2 檔案制度演變的內在機理

2.1 制度分析框架理論。一個國家的制度體系是經歷歷史長期的發展和實踐積累，并通過憲法、法規等形式固定下來的[18]。檔案制度體系是全面覆蓋檔案各領域、各個環節和各個層面的制度相互聯結形成的有機整體。檔案制度演變是在檔案事業發展過程中舊的制度被新的制度替代的過程，在這個過程中不僅需要根據新的時代背景要求和檔案事業發展的需求等制定出新的檔案制度，將新的制度確認下來，還需要促進新的制度理念、價值的更新，進行新舊制度的更新。我國檔案事業經歷70余年的不斷探索和發展，在檔案領域的各個方面、檔案工作的各個環節等逐漸建立了較為健全的檔案制度，這個過程中必然伴隨著制度的演變，主要體現為制度的轉換、更替、調適等演變路徑。

制度分析理論認為，制度演變不僅要聚焦于制度要素，還要注重制度過程的整體性考量[19]。埃莉諾·奧斯特羅姆指出制度通常會受到制度環境等因素的影響[20]，奧利佛·威廉姆森認為應從行動者、治理結構和制度環境三個層面對制度進行分析[21]。基于制度分析理論可知，制度的演變主要體現為舊的制度被新的制度替代，隨著制度環境的變化，行動者的需求也會逐漸發生變化，在這個過程中也會產生新的理念、價值、思想等，共同推動制度的演變，即制度演變受到理念、行動者、制度環境等多種因素的共同影響。其中，制度環境是客觀因素、理念是主觀因應選擇，兩者共同影響行動者的行為選擇，構成了制度演變的內外部約束；在制度演變過程中，制度環境因素、理念價值要素、行動者要素等共同作用于制度要素，直至制度、理念、環境等要素之間相互適配，在制度演變的過程中達至新的平衡，由此形成制度演變的循環型閉環結構[22]。

2.2 檔案制度演變機理分析。根據制度分析理論對檔案制度演變的機理進行分析可知，檔案制度演變過程中會受到檔案制度環境、理念價值、行動者等多種要素的影響，這些要素共同作用于檔案制度要素，并在潛移默化之中推動著檔案制度的演變。

首先，從檔案制度環境來看，檔案制度與我國國家制度之間存在較高的關聯性。國家制度為檔案制度體系提供“母制度”，營造制度環境影響我國檔案制度的內在功能和外在結構，以及檔案制度的運行程序；經濟、社會結構等是檔案制度演變的重要外部因素。易言之，檔案制度的演變受到國家制度、經濟、社會發展的現實需求以及多種要素的多重影響。環境變化會催生新的制度需求，以實現預期增加的效益，制度演進成為必然。同樣，檔案制度也會隨著檔案制度環境的變化而不斷演進，直至與制度環境達到新的適配[23]。

其次，從理念層面來看，制度承載著價值、理念等認同。同時，理念、價值等的轉變，也會對檔案制度產生影響，推動檔案制度演變，換言之，理念是制度演變的藍圖[24]。最后，從行動者層面來看，行動者既要理性應對環境變化等，又要執行黨和國家的政治決策，接受制度環境的使能與賦權，在這個過程中做出相應的策略調試[25]。

總之，檔案制度演變意味著制度中各種要素的重構或重組。檔案制度演變的過程中伴隨著制度環境、價值理念、行動者等多種因素的影響，反映了檔案制度多層次、多方面、多要素的重塑過程，推動檔案制度與檔案事業的協調發展。

具體而言，檔案制度演變具體體現為價值重構、行動者轉變和制度環境三個層面，需要從價值理念、行動者轉變和制度環境對檔案制度演變進行分析，檔案制度演變機理的分析框架如圖1所示。

3 檔案制度演變的發展趨勢

基于制度分析框架理論探討檔案制度演變的機理，主要包含價值重構、行動者轉變和制度環境三個方面。在此基礎上，依據檔案制度演變的機理，從由檔案行政管理向檔案治理轉變的價值重構、由一元主導向多元共治的行動者轉變、由分散化制度設計到整體性制度建構的轉變三個方面進一步分析檔案制度演變的發展趨勢。

3.1 由檔案行政管理向檔案治理轉變的價值重構。治理相關議題上升為國家戰略并進入政策設計范疇，為檔案領域提出檔案治理和推進檔案事業發展提供了新的思路與制度依據。檔案治理理念映射到檔案制度中，主要體現為“以人民為中心”理念下檔案事業發展在國家維度和社會維度的協調[26，27]。

總體來看，作為黨和國家的一項事業，經歷70余年的發展，檔案工作已融入國家治理生態中，廣泛地參與到政治文明建設、國家記憶構建、重大公共危機治理等領域中，為國家各項事業提供必要的憑證、知識、文化等支撐，成為治國理政的重要基礎與環節[28]，表明了檔案向“國家公器”的角色轉變。為順應這一變化，在檔案事業發展過程中應當堅持以“人民為中心”的新發展理念，在價值理念上由檔案行政管理向檔案治理轉變，以檔案制度服務國家治理、政府治理等為突破口，推動檔案制度與政府信息公開制度、公共服務制度等的有效銜接[29]，使檔案制度能夠反映最廣大人民的意愿，實現人民的檔案權利，并保障公民的檔案權利，維護最廣大人民群眾的根本利益。同時，要求推動由檔案行政管理向檔案治理轉變的價值重構，推動社會力量的參與，在檔案制度建設中增強對人民的回應性，為檔案事業發展注入新的動能，進而推動實現檔案治理現代化。再者，要將以人民為中心的理念貫穿檔案制度建設的全過程、全維度和全方面，使檔案制度能夠反映和統籌兼顧多元利益訴求，以保障人民意志得以表達、集中、整合成為國家政策和行動，以體現絕大多數人的利益和意志的要求[30]。

創新互聯網時代維護公民檔案權利的制度，健全參與制度，可以使檔案制度更好地體現人民意志、保障人民權益，確保人民通過各種途徑實現檔案權利以及各種方式參與檔案治理。將“人民為中心”作為檔案制度的基本價值遵循，有效落實以人民為中心的理念，不斷夯實檔案制度的根基，要求在檔案制度演變過程中，由檔案行政管理向檔案治理轉變，在檔案制度建設中推動檔案治理理念的價值落實。

3.2 由一元主導向多元共治的行動者轉變。中華人民共和國成立初期，全國各項事業不斷創立和有序發展。在維護國家穩定和社會穩定大局的總體要求下，形成了高度集中的全能型管理體制。單位制是當時國家管理的重要載體，在單位體制下形成了一元行動者主導的制度設計。改革開放以來，隨著法制化的提出，也在推動檔案制度不斷演變，并在演變的過程中逐漸完善，主要體現為相關法律、法規、規章的制定，在這個時期，頒布了《中華人民共和國檔案法》等一系列檔案法律法規。

隨著國家治理逐漸上升為國家戰略，在各個領域中社會活動主體的主體意識不斷增強[31]，政府、市場、社會等方面的關系也發生深刻的變革，國家社會關系開始呈現出新的形態[32，33]。新形勢下，國家各個領域均提出了政府治理、社會治理、環境治理等方略，這體現出新的制度環境對國家各個領域的映射和影響，檔案領域也呈現出新的發展態勢，提出了推動檔案治理現代化的戰略部署。同時，在多樣化的制度選擇的過程中，為了適應新的制度環境，相應的制度供給隨之發生[34]，檔案制度供給也是如此。

國家管理向國家治理、一元主導向多元共治的行動者轉變推動著檔案事業發展過程中，由檔案事業管理向檔案事業治理的轉變。同樣，由于制度環境對檔案事業發展的影響，在檔案制度建設中，亦呈現出由一元主導向多元共治的發展趨向。檔案制度覆蓋主體的多元共治，意味著多元共治行動者都是檔案制度建設中應考慮的利益相關者，要確立政府、市場、社會在檔案事業發展中的行動者角色定位，推動實現檔案權利的公平配置，積極探索服務取向的制度創新，促進檔案制度的完善[35]。

3.3 由分散化制度設計到整體性制度建構的轉變。我國一直高度重視檔案制度建設，從以建章立制為主，到推動檔案制度規范工程建設，檔案制度的體系化建設成為必然趨勢。中華人民共和國成立以來，社會主義制度的建立，為檔案領域各方面的制度建設奠定了基礎，檔案制度主要呈現出從無到有的突破以及由點到面的拓展。早期由于尚未有可遵循的檔案法律法規制度，為適應檔案工作需要，以中共中央、國務院和國家檔案局為主制定了一系列檔案事業管理的文件、規定和意見等，明確了檔案事業發展的指導思想、管理原則、組織支撐，領導體制等，為初具國家規模的檔案事業提供了制度保障，為檔案工作提供了制度依據，奠定了我國檔案制度建設的基礎。國家管理時期主要通過制定檔案事業發展規劃、法律法規制度、標準建設等規范和協調檔案工作，尤其是《檔案法》的頒布實現了檔案法律制度從無到有的飛躍[36]。在這個基礎上，又頒布了《檔案法實施辦法》《檔案行政執法許可程序規定》等一系列法律法規。這一時期主要側重于檔案法規制度的建設，恢復“文革”時期破壞的檔案組織管理框架和運行機制，相關制度更加具有現實針對性，更加細致全面，為我國檔案事業發展提供良好的制度環境和法規制度保障。這種制度設計主要以分散化和查漏補缺為主要特點，經過長期的優化得到不斷完善，保障了我國檔案事業的穩定發展。

《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》關于推進檔案治理法治化[37]，到“十四五”時期推動檔案制度規范工程建設、檔案法規制度體系以及檔案標準體系建設等舉措的提出，表明檔案制度整體性建構的內生動力和客觀條件已經具備，從起初的建章立制向體系化建設轉變，由逐漸分散化的制度設計走向整體性制度建構的時代已經開啟。

4 結論

檔案制度是檔案治理行為的基本依據，檔案制度環境的演進客觀推動著檔案制度的演變，而針對檔案制度建設進行整體性考量是重中之重。檔案制度建設需要總結歷史、立足現實和面向未來進行系統部署和推進。檔案領域應當積極回應時代課題，注重檔案制度的整體性建構，推動檔案制度更加成熟定型，保障檔案事業高質量發展。

*本文系國家社科基金一般項目“檔案治理生態系統優化及治理效能提升研究”（項目編號：22BTQ108），河南省檔案局科技項目“國家治理時代我國檔案治理體系構建研究”（項目編號：2023-R-028）的階段研究成果。

參考文獻：

[1]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2019.

[2]中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》-中華人民共和國國家檔案局[EB/OL].[2023-05-15].https：//www.saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb55c890762868683.shtml.

[3][13]宋晶晶，呂文婷，馬雙雙.國家治理視域下的檔案制度建設現狀、問題及應對策略[J].檔案與建設，2023（07）：39-42.

[4]徐擁軍.“十四五”時期檔案治理體系建設的內涵解析[J].檔案與建設，2021（06）：15-16，29.

[5]徐擁軍，熊文景.用“檔案之制”筑牢“檔案之治”[J].中國檔案，2020（01）：72-73.

[6]張帆，吳建華.國家治理現代化視域下檔案治理概念體系研究[J].檔案學研究，2021（01）：23-31.

[7]陸陽，唐一芝.論社會治理視角下的檔案制度創新基礎[J].北京檔案，2017（04）：12-15.

[8]陸陽.“權利分配”走向“權利生產”：社會治理視角下檔案制度的創新邏輯[J].檔案學通訊，2018（03）：33-38.

[9]常大偉.檔案治理的內涵解析與理論框架構建[J].檔案學研究，2018（05）：14-18.

[10][31]常大偉.國家治理現代化視野下的檔案制度改革[J].檔案學通訊，2019（06）：11 -17.

[11 ]常大偉.國家治理現代化進程中的檔案制度變遷及因應策略[J].檔案管理，2019（05）：4-7.

[12][32]常大偉.理念、制度與技術：治理現代化語境下檔案事業高質量發展的三重審視[J].檔案學通訊，2022（02）：13-19.

[14]王強.治理現代化背景下的企業檔案制度體系建設：基于中石油的案例研究及啟示[J].檔案學研究，2020（04）：50-55.

[15]馮劍波.加大制度供給 規范政務服務電子文件歸檔管理工作：《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》解讀[J].中國檔案，2023（08）：32-33.

[16]蔣云飛，金暢.檔案開放審核盡職免責：理論闡釋與制度創設[J].檔案學通訊，2023（05）：11 -18.

[17]楊茜茜.數字社會背景下的檔案制度優化研究：以智慧城市建設為例[J].浙江檔案，2023（06）：32-33+36-37.

[18]燕繼榮.把制度優勢轉化為治理效能[N].中國社會科學報，2020-09-01（07）.

[19]理查德·斯科特.制度理論：對理論研究項目的貢獻[A].肯·G.史密斯，邁克爾·A.希特.管理學中的偉大思想：經典理論的開發歷程[C].徐飛等譯.北京：北京大學出版社，2018.370.

[20][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].余遜達等譯.上海：上海譯文出版社，2012.59-62.

[21]WILLIAMSON.Hierarchies，Markets and Power inthe Economy.in Claude Menard.Transaction CostEconomics：Recent Developments.Cheltenham：EdwardElgar Publishing Limited，1997：7.

[22][25][34]楊國棟，張銳昕.改革開放以來的行政改革：邏輯、表現和取向——基于制度分析視角[J].中國行政管理，2020（07）：15-21.

[23]馬廣奇．制度變遷理論：評述與啟示[J]．生產力研究，2005（07）：225-227．

[24]MARCH，J.G.Footnotes to Organizational Change.Administrative Science Quarterly，1981（26）：563-577.

[26]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：5.

[27]常大偉.理念、制度與技術：治理現代化語境下檔案事業高質量發展的三重審視[J].檔案學通訊，2022（02）：13-19.

[28]中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議文件匯編[M].北京：人民出版社，2019：22.

[29]郭定平，梁君思.堅持和完善中國共產黨領導制度體系的四重邏輯[J].探索，2020（06）：11 0-122.

[30]焦建國.巡視制度與防止“錢穆制度陷阱”[J].中國黨政干部論壇，2004（02）：15-17.

[33]楊雪冬.論國家治理現代化的全球背景與中國路徑[J].國家行政學院學報，2014（04）：15-21．

[35]宋道雷.共生型國家社會關系：社會治理中的政社互動視角研究[J].馬克思主義與現實，2018（03）：196-202.

[36]梁艷麗.檔案法規體系變遷視角下檔案制度中的權力與權利探析：兼與霍宇宇商榷[J].檔案管理，2019（03）：13-16.

[37]國家檔案局.國家檔案局印發《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》-中華人民共和國國家檔案局[EB/OL].[2022-05-22]. https：//www.saac.gov.cn/daj/xxgk/201604/4596bddd3646411 29d7c878a80d0f800.shtml.

（作者單位：鄭州大學圖書館、鄭州大學管理科學與工程博士后流動站 宋晶晶，博士，館員 來稿日期：2023-06-16）