權利—能力型建設：全過程人民民主的立法邏輯

拜榮靜　趙嘉玲

〔摘要〕全過程人民民主作為立法的基本原則，修復了民主權利與立法主體行為能力邏輯割裂的立法樣態。民主權利作為全過程人民民主的立法基礎邏輯，內嵌權力源于人民、權利屬于人民等要素。民主權利的立法保障必須依托于立法主體的行為能力才能有效展開。人民代表大會制度是實現全過程人民民主最重要的載體，協商民主是推動全過程人民民主的獨特優勢，旨在塑造一種包容理性對話的“關系模式”。民主權利與立法主體行為能力的邏輯耦合，根本上需要改善黨領導立法的方式，合理運用黨委在重大立法事項中的決策權。基層立法聯系點是人大主導立法的新型制度載體，為兩者的邏輯耦合提供了關鍵途徑。立法是否代表了民意，最終須由人民評判，對此，應當加強民主監督機制對立法建設的保障作用。

〔關鍵詞〕全過程人民民主， 民主權利，行為能力，立法主體行為能力

〔中圖分類號〕D901 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004- 4175（2023）06-0108-10

作為歷史連續性和繼承性的一種表征，全過程人民民主的“全過程”性更加完整地表達了立法的“民主”本質。2021年10月，習近平在中央人大工作會議指出：“我國的全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐。”〔1〕在“過程民主與結果民主、程序民主和實質民主、直接民主與間接民主、人民民主與國家意志相統一”的“全過程”民主實踐中，所有的重大立法決策都由民主程序、民主醞釀和民主決策產生。習近平關于全過程人民民主的價值闡述和程序設計充分揭示出“全過程”之于立法的“民主”價值。

溯源法理，立法是一項法定立法主體在其立法職權范圍內為平等主體或非平等主體之間分配權利（權力）、義務、責任的集體性活動，亦是實現人民當家作主政治目標的法定途徑。立法主體作為人民授權的合法“代言人”，其職責是將符合廣大人民群眾意志的利益通過法定程序轉化為法律，進而以國家強制力保障民主權利的充分實現和國家權力受制于民。然而，立法的科層化現象使得人大的立法過程間接地由政治判斷轉變為“利益平衡術”，由此便加劇了立法過程中不同部門的博弈〔2〕，并在一定程度上導致了本應合二為一的民主權利和立法主體行為能力的邏輯割裂。即立法意欲追求的全過程民主的立法本質被立法利益所掩蓋，加之立法主體行為能力的式微使得立法過程或隱或現地暴露出“人民形式上有權，實際上無權”的樣態，最終民主立法僅僅體現“結果的民主”，其價值也成為“民主的工具”。至于立法過程中人民是否有效獲取立法信息、能否平等參與和有效表達、表達意見和訴求的過程可否平等協商、協商的結果是否尊重了少數人的權利、人民能否有效參與監督等則缺乏周全性安排。

2023年修正的《立法法》將全過程人民民主作為立法原則寫入法律文本，一方面深化了民主立法的內在價值，明確昭示民主立法絕非簡單等同于立法結果的民意最大化，強調將民主全面覆蓋于立法的全過程和全鏈條，以保障立法的過程是平等尊重人民權利、人民自由表達訴求、公開說理協商的過程。另一方面塑造了全過程人民民主的立法觀念，通過矯正立法主體偏頗于立法利益或立法技術，而忽略民主權利保障的立法行為能力弊端，達到彌合民主權利和立法主體行為能力邏輯裂縫的目的。申言之，在黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統一的背景下，全過程人民民主為民主權利和立法主體行為能力之二重能力的耦合提供了具體機制。它強調在發揮人大主導立法功能、人民政協協商立法優勢等行為能力基礎上，通過健全黨領導立法的決策機制、釋放基層立法聯系點的民主“紅利”、加強民主監督機制的保障能力等，推動民主權利和立法主體行為能力的有機耦合，最終使得所有的重大立法決策都由民主程序、民主醞釀和民主決策產生，每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

一、民主權利：全過程人民民主的立法基礎邏輯

人民當家作主的政治目標經由憲制結構轉化為具體的民主權利。立法作為憲制結構運行的重要環節，實質上是對民主權利具體化、規范化的過程。全過程人民民主背景下，人民只有全方位、全鏈條、全過程地參與立法實踐，才能真實地體現并保障人民當家作主的地位。溯源根本，全過程人民民主是對馬克思主義民主理論所主張的議行合一權力結構的承繼與創新。在議行合一權力結構中，權力不再是金錢的附屬物，而是實現人民當家作主的正當權利。析言之，訴諸權力的來源是立法體現人民當家作主地位的邏輯起點，訴諸權利屬于人民是立法彰顯人民主體性的關鍵基點，保障民主權利是全過程人民民主的立法要求。

（一）理論層面：權力源于人民是全過程人民民主的立法起點

訴諸權力的來源是立法體現人民當家作主地位的邏輯起點。馬克思主義民主理論充分吸納了巴黎公社的政治實踐，特別是其議行合一的權力結構為馬克思提出人民當家作主的無產階級政權提供了依據。馬克思在《論法蘭西內戰》中指出：“公社的真正秘密就在于，它實質上是工人階級的政府，是生產者階級同占有者階級斗爭的結果，是終于發現的可以使勞動者在經濟上獲得解放的政治形式。”〔3〕158而關于“經濟”和“政治”與無產階級政權的關系，恩格斯進一步指出：“國家是從階級對立的需要和沖突中產生的，所以它是最強大的，在經濟上占統治地位的階級，借助于國家而在政治上成為占統治地位的階級，進而獲得了凌駕于社會之上的力量。”〔4〕191但是這種力量“全部取決于金錢，所以他們要取得政權就只有使金錢成為人在立法上的行為能力的唯一標準。……這樣，他們通過選舉權與被選舉權的財產資格的限制，使選舉原則成為本階級獨有的財產。立法被賦予“財產”的底色，結果無疑是“濫用立法權去強迫大多數人的利益服從少數人的利益”〔5〕292。為使少數人的利益獲得正當性基礎，資產階級又利用由少數人掌握的議會，將“統治階級的法律提升成為國民的普遍意志，而在行政權力面前，國民完全放棄了自己的意志，服從于他人意志的指揮，服從于權威”〔6〕563。

巴黎公社作為無產階級首次社會革命的產物，是“推翻資產階級統治，建立由人民當家作主政權的第一次偉大嘗試”〔7〕。其偉大之處在于，一方面公社把選舉權真正的重新還給了人民〔8〕。人民通過普選的方式選舉、監督并撤換自己的代表，實現自身從“財產”附屬物到權力所有者主體地位的轉變，另一方面議行合一權力結構為人民的選舉權賦予實質性意義。經由人民選舉產生的公社是人民通過自己的力量管理自己事務的組織，享有最高的立法權和執行權，公社委員代表人民的意志、以人民的名義真實地參與到國家公共政策的決策、管理、實施。

列寧繼承了馬克思主義民主理論，并在國家治理中深化了人民當家作主與立法的關系。蘇維埃政權建立后，在社會主義實踐中列寧深刻地認識到，“新政權是大多數人的專政，它完全是靠廣大人民群眾的信任，完全是靠不加任何限制、最廣泛、最有力地吸引全體人民群眾參加政權來維持的”〔9〕378。因而，“蘇維埃是被剝削群眾自己的直接組織，它便于這些組織自己用一切可能的辦法來建設國家和管理國家”〔10〕243 。而且“人民群眾參與國家實際管理的步驟——愈多樣化愈好——應該詳細地記載下來，使之系統化，用更廣泛的經驗來檢驗它，并且規定為法規”〔11〕111。列寧將人民群眾的信任作為維護蘇維埃政權的根本“法寶”，并將體現人民意志和利益作為社會主義國家立法的根本準則固化下來，使人民的主體性地位不僅得到法律的確認，而且以法律的形式確保人民群眾參與國家治理。

（二）歷史層面：權利屬于人民是全過程人民民主的立法基點

訴諸權利屬于人民是立法體現人民主體性地位的邏輯基點。肇始于巴黎公社，發展于蘇維埃政權的社會主義民主，為中國共產黨領導人民實現當家作主提供了理論指引和實踐經驗。事實也證明，中國共產黨自誕生之日起就始終把堅守人民立場、維護人民根本利益作為革命運動的邏輯出發點，始終將立法反映和代表人民的意志作為民主立法的價值旨歸。

第一，新中國成立后，民主權利獲得政權結構的立法調適。作為新中國的第一部根本法，《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）在第12條規定的“中華人民共和國的國家政權屬于人民”乃是對人民主權原則的最高宣示。“五四憲法”承襲人民主權原則，并從根本上確立了“國家一切權力屬于人民，人民是國家的真正主人”。權力屬于人民解決了主權的歸屬問題，但是主權如何行使，則需要從政權上予以回答。“五四憲法”規定的“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是人民行使權力的機關”，闡述了權力歸屬背后蘊含的人民權利的合法性來源。作為“主權者”，人民通過委托、授權，產生并組成國家各級政權機關，運行并行使國家權力、管理國家事務，這是將一般的權力關系轉化為一種既具有強制性，又具有正當性權利關系的最重要方式。換言之，國家政權機關的“權力”因得到憲法的認可和支持，而被轉化為一種具有合法性邏輯的正當權利。所以，人民當家作主的“權利”與國家政權機關的“權力”是辯證統一的〔12〕。一方面國家權力經由“憲法確立的法權結構兌現為‘權利屬于人民’的立法理念”〔13〕154，另一方面權力來源的民主性和權力行使的民主性〔14〕經由人民代表大會制度兌換成人民依法參與國家管理的民主權利。實踐延循理論而展開，立足于當時開展民主和法制建設的任務，“五四憲法”不僅較為系統、完整地規定了公民的基本權利和義務制度，還為公民參與法制建設提供了實踐機制。例如，1956年《高級農業生產合作社示范章程》在起草過程中，不僅吸收了各地主管農業合作化工作的干部參加起草工作，而且還將草案交給人民群眾進行了廣泛討論，全國政協委員會也組織了座談會對草案進行討論，最后根據人民群眾意見和座談中所提出的意見對草案作了必要的修改〔15〕。可見，新中國成立后，立法的制定過程便采取了充分踐行群眾路線，懇切吸納人民群眾的意見的舉措，該舉措有效調動了人民群眾參與立法的積極性，也為立法結果奠定了民意的基礎。

第二，改革開放以來，人民民主與立法建設有機統一。受制于立法建設與彼時的社會革命密切關聯，“五四憲法”中權力屬于人民中的“人民”具有鮮明的政治性和階級性，進而由憲法結構轉化的人民權利只屬于與敵人相對立的部分公民。“八二憲法”順應黨的十一屆三中全會確立的社會主義法制化目標，將人民的各項管理權利納入憲法規范和憲法秩序。此時“人民”的內涵和外延已然隨著統一戰線范圍的總體擴大而相應擴大，人民民主的廣泛性在憲法的確認下亦得到增強。所以，“人民”的含義在具體的法層面上是具有民主權利的公民之總和〔16〕。鄧小平強調：“在政治上，要充分發揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家，特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，享有各項公民權利，要健全法制。”〔17〕322 為此，“八二憲法”草案在發揚民主和完備法制兩個方面都取得了實際的效果。在民主程序上，“八二憲法”草案采取向全社會公開征求意見的方式，聽取廣大人民群眾的意見，集中人民群眾的智慧，把領導的意見和群眾的意見結合起來，真正使人民群眾參與到國家政治生活之中。在法律效果上，“八二憲法”草案不僅規范了人民代表大會制度，并且明確規定了各級人大及其常委會的立法權及其權限范圍，同時將“公民的基本權利和義務”從第3章提到了第2章，有關公民權利義務的憲法條款也擴展到了24條。一方面以權利內容的擴張性體現了公民基本權利的重要性，另一方面說明由民主選舉產生的各級人大及其常委會最能代表全體人民的意志，且只有作為國家權力機關的各級人大，才有權對國家和社會各方面的事務作出決定〔18〕。 恰如學者所言：“憲法所規定的公民基本權利和義務，僅僅是一些最重要、最基本的法定權利和義務，既不是公民法定權利義務的全部，更不是公民權利和義務的全部。”〔19〕除了基本權利之外，人民還依法享有以“各種途徑和形式”參與國家和社會事務的權利，“依法”二字說明這些權利毋寧需要通過立法的方式予以規范化、法律化。例如，2015年修改《立法法》時，有代表提出：“立法論證會、聽證會是推進民主立法的重要措施，但使用‘可以’的立法表述缺乏剛性，建議將‘可以’改為‘應當’。”〔20〕全國人大常委會最終采納了該建議，并認為這是“拓寬公民有序參與立法，開展立法協商的有力措施”〔21〕。

第三，新時代以來，全過程人民民主為立法建設注入新動力。進入新時代，社會主要矛盾的變化為人民民主與立法建設的內在邏輯賦予新的內涵。立法是一項社會化工程，社會發展的客觀情況就是推動立法的最大現實。在人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的社會主要矛盾面前，立法對全體人民權利的保障，開始從生存的權利轉為追求美好生活的權利〔22〕。換言之，人民追求美好生活的權利對立法提出了更高的要求，要求立法始終為了人民、依靠人民、造福人民，始終把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到立法的各領域全過程。全過程人民民主將人民對立法的美好愿望轉化為立法應當遵循的立法原則，具體要求立法的過程和結果、立法的程序和實質都充分吸納民意，要求立法是直接民主和間接民主、人民意志和國家意志有機統一的產物。黨的二十大報告提出，“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”便是以科學的視角對人民所享有的發展權利、追求美好生活權利的立法實踐導向，這一導向從根本上要求立法應當反映遵循客觀規律和人民意愿、應當公開透明、應當廣開言路。

（三）價值層面：保障民主權利是全過程人民民主的立法要求

在最大范圍內尊重民意、保障民主權利是立法的現實要求。我國憲法賦予人民廣泛的民主權利，人民通過行使民主權利參與到國家治理和社會治理的全過程。這里存在著“民主權利”與“參與治理”的內在邏輯關聯，前者從應然的層面賦予人民平等享有廣泛的政治權利以及其他管理國家和社會各項事務的權利，后者從實然的角度保障人民享有的政治權利和其他各項權利能夠實際運用到國家治理和社會治理的全過程。而“平等”之所以作為“權利”的修飾詞，源于抽象的平等理念被規定為各項權利的過程，亦是平等被現實化、具體化、定型化的過程。在西式民主中，盡管人民享有選舉權和投票權，但是多數人的統治與多數人的絕對權力直接宣告了西方選舉是一項既不誠實也不體面的民主手法。人民有權選舉，但是無權參與國家和社會治理，民主被異化為少數當權者意志的產物。人民當家作主理論深諳絕對權力之下“多數人統治”帶來的民主異化弊端，主張“多數人的統治”并不是多數人“統治”少數人，而是一種按多數人“意愿”來治理國家和社會，但少數人仍然可以通過不同形式來參與治理，同時可對多數人治理行為進行合法性監督〔23〕。

欲行法治，立法先行。“從法治乃是對一切立法的限制這個事實出發，其邏輯結果便是法治本身應當是什么樣的規則。”〔24〕261立法產生規則，規則予以立法約束。這種約束便是法治蘊含的“平等”價值理念。因此，一定程度上法治是一種立法的道德要求〔25〕。它強調每個公民可以在立法的全過程平等行使個人的同意權，并最大程度地尊重個人的自由意志。習近平指出：“一個國家民主不民主，關鍵在于是不是真正做到了人民當家作主，要看人民有沒有選舉權，更要看人民有沒有廣泛參與權；要看人民在選舉過程中得到了什么口頭許諾，更要看選舉后這些承諾實現了多少；要看制度和法律規定了什么樣的政治程序和政治規則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執行；要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監督和制約。”〔26〕其中，“四個要看”涵蓋了西式民主所強調的民主權利，“四個更要看”則超越了西式民主對民主權利只局限于應然保護的窠臼，賦予人民選舉權、參與權、表達權、監督權立法保障。即立法不僅以規則的形式固化民主權利，更深層次的意義是以立法主體的能動性和立法過程、結果的人民性來保障民主權利的踐行。

二、行為能力：全過程人民民主的立法建設邏輯

在《現代漢語詞典》中，能力是指“能勝任某項任務的主觀條件”〔27〕900。阿瑪蒂亞·森以研究“人與人之間的不平等關系”為起點，試圖以“發展可行能力的方式使公眾有效地參與公共政策的制定”〔28〕48。亨廷頓根據民主能力理論，認為“政府行為的合法性來源于它們對人民意志的體現”〔29〕21。由此，“能力”便與政治生活關聯起來，且“能力”的強弱一定程度上決定著民主政治秩序的良善。民主能力是政治主體綜合運用民主手段的主觀條件，其目的是將民主權利付諸民主政治實踐，并對民主權利的政治實踐予以全方位的保障。《立法法》第六條第二款規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”所以，在社會主義立法中，政治主體的民主能力與立法主體行為能力是一體兩面的關系。立法行為能力是為了制定出更高質量的法律法規理應具備的勝任立法工作的綜合能力〔30〕，而高質量的法律法規又是各項民主權利得以保障、落實的載體。于此，立法行為能力實際上是民主權利的保障，民主權利是立法行為能力的行動旨歸，立法主體行為能力的優劣直接影響民主權利的保障與落實程度。故而，欲實現二者的有機統一，創制高品質的法律法規，毋寧在全過程人民民主的立法指引下，提升人大主導立法的行為能力，發揮人民政協在立法建設中的獨特優勢。

（一）人大主導立法是全過程人民民主立法建設的關鍵

習近平在中央人大工作會議上強調：“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。”〔1〕支持和保證人民行使國家權力須臾離不開人大及其常委會在立法中的主導作用和基層立法聯系點的直接民主功能。

第一，人大主導立法保證人民全過程參與立法。由人民選舉的人大代表基于人民利益最大化的原則對人民的愿望、訴求進行主導〔31〕，使其上升為法律是“國家一切權力屬于人民”的立法化表現，也是人民真實意愿得以固定化、制度化、法律化的過程。行政立法權和司法解釋權產生于人大，受到人大的制約和監督，由其制定和頒布的行政立法和司法解釋亦具有民主正當性基礎。所以，立法主體權力來源的法定性決定了無論是人大立法，抑或行政立法、司法解釋都應以合乎人心、順應民意、代表人民為立法原則，以為人民群眾表達訴求、表明意志、維護權益、暢通民主參與渠道為立法手段，以制定出人民群眾滿意、管用、能解決問題的規則為立法目的。但是，在立法實踐中相當程度上只有人大及其常委會主導下的立法，才能真正實現民眾對立法過程的全程參與。當然，這并不意味著行政機關的行政立法和司法機關的司法解釋缺乏民主基礎。只是基于行政立法主體所處地位和所代表利益的不同，立法目的天然地帶有部門利益的屬性，進而衍生出立法動力并非全部來自民意，立法過程并非全面面向人民的立法弊端；只是司法解釋作為“法源”的另外一種形式，在實踐中不乏為了“填補立法漏洞”而任意擴大或者縮小立法內涵或外延，甚至對法律作出實質性刪減、改動、變相曲解的行為〔32〕436-438。而人大主導立法正是為了解決立法需要全過程人民民主和民主無法覆蓋立法全過程的張力而產生，它保證了人民全過程參與立法。

第二，基層立法聯系點是確保人民全過程參與立法的制度載體。基層立法聯系點為人大主導立法提供了具體的實施途徑。它在為人民群眾表達訴求、意志和愿望提供廣泛參與途徑的同時，能夠將獲取、征集到的人民群眾的訴求通過識別、整合、轉化等方式，客觀、有效地反映到立法結果上。所以，基層立法聯系點的基礎是回應民生問題，關鍵是保證過程民主，根本是達到結果民主，三者在內部呈現的鏈條式互動構造了人大主導下的全過程人民民主的立法實踐。其一，民生問題是基層立法聯系點的立法導向。立法必然以民生問題為導向，即以人民在追求美好生活過程中的矛盾、問題、需求為指標導向。人大及其常委會在立法之前，唯有清楚地了解、獲取、判別“何為”民生客觀問題、民生實際難題，才能明晰“立何法”的問題。故而，人大主導立法的前端邏輯是讓人民群眾有全面表達訴求的途徑、有全程參與立法的平臺。其二，過程民主是基層立法聯系點的立法手段。如果說基層立法聯系點是將人民群眾吸納進來，了解民生難題的固定載體，那么人大及其常委會對人民群眾的意見和訴求積極主動地進行回應，并在回應的基礎上精準識別不同類型不同行業的利益訴求，以確保立法決策既具有普適性的同時，又不乏針對性則是立法的關鍵。其三，結果民主是基層立法聯系點的立法目的。對人民群眾的利益訴求進行回應之后，最根本的是將人民的意志和訴求客觀、真實、有效地轉化為立法結果。即立法不僅需要“扎實走過程”，也需要“真實合民意”。需要將過程性民主轉化為結果性民主，需要將人民群眾對生活的所需、所盼、所想切實轉化為由國家權力予以保障實施的權利義務條款，以最大限度地為全過程人民民主立法建設提供規范保障。

（二）協商民主是全過程人民民主立法建設的優勢

協商民主不僅是一種政治制度，亦是一種立法方式。推動廣泛多層制度化的協商式民主立法，是立法踐行全過程人民民主的特有形式和獨特優勢，也是保證立法民主性、正當性、管用性的有效途徑。黨的二十大報告提出“全面發展協商民主”，需要“推進協商民主廣泛多層制度化發展”、需要“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”。政治層面，這一觀點是對西方建立在選舉政治上相互攻訐形成的“否決性政體”的絕對超越。多黨合作和政治協商制度在承認人民利益和價值多元共存的前提下，通過廣泛民主協商的方式，將各黨派、社會團體、無黨派人士所代表的它所聯系的那部分群眾的特殊利益和特殊訴求，融入執政黨為實現和維護全國各族人民利益和意志所制定的路線方針政策之中。立法層面，這一觀點是對立法過程更應該以自由平等的協商、對話、討論等方式，對各黨派、社會團體、無黨派人士所代表的各階層的人民群眾的意志和利益進行吸納、回應與整合的要求。

恰如民主的真正價值是以“溝通理性”的方式體現多數人的理性而非多數人的偏好〔33〕，立法的真正價值亦需要通過民主溝通的方式，讓廣大人民群眾有效地控制立法的具體程序。即人民只有有效地控制立法程序的前、中、后全部環節，才能為人民群眾廣泛、真實、有效地參與國家治理和社會治理提供合法性基礎、廣泛性途徑。人民政協是民主協商的專門機構，具有廣泛的代表性、包容性和中立性。如鄧小平所言，“人民政協是發揚人民民主、聯系各方面人民群眾的一個重要組織”〔17〕187，它主要“就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題進行協商、討論”〔18〕188。近幾年，由人民政協創立的政協委員下基層的“微協商”實踐模式，打破了傳統的政協“圓桌”會議模式，使專業化的立法力量直接下沉到基層，吸納、聽取基層人民群眾的意見和訴求。可以說，在專業力量的帶領下基層人民群眾有限參與、被動參與立法的問題得以改善。

就理論而言，塑造實質民主有賴于對立法程序的民主控制，而有效、管用、真實的民主控制則離不開人民群眾間平等對話的立法協商。之所以強調“平等對話”的立法協商，旨在審慎地表明全過程人民民主的民主協商之于立法而言，絕非單純的主體意志表達，同時也非絕對的民主辯論。傳統的民主協商，慣于強調立法參與主體的自我表達，因而往往以人民群眾的意志表達來評定協商的民主性。但是，辯證而言：單純的主體意志表達由于立法過程的非對話性和立法結果的非回應性，而與協商本身蘊含的“對話”“交流”等內在屬性背離；絕對的民主辯論雖重視以主體公開的辯論、對話來鍛造立法結果的民主，但由于缺乏“合”的要素而在增加立法成本的同時不易形成公共理性的產物。

區別于傳統民主協商，全過程人民民主實質上塑造了一種新型“平等主體間”包容理性對話的立法協商“關系模式”。一方面“平等主體間”在認同廣泛多元化的立法參與主體基礎上，將立法參與主體從自我表達的時空中解放出來，主張在一種“我—你”的關系模式中進行平等的交往、對話〔34〕。另一方面包容理性強調在認同立法利益差異化、多元化的基礎上，既允許立法參與主體之間進行平等的對話、交流，又對平等對話、辯論的民意結果保持理性。即理性地解決平等協商過程中可能出現的“平分秋色”的民意，理性地處理互聯網時代立法可能遭遇的民眾情緒盲從，以及由此產生的以多數人意志剝奪少數人權利的非民主的立法結果。綜合而言，在這種關系模式中，立法行為主體并不處于絕對的支配性地位，而是作為居中的“裁判者”對立法參與主體平等協商、交流、辯論之后的民意結果進行“集中”的立法化表述。例如，《監察法》草案先后經23個中央國家機關和31個省、自治區、直轄市人大常委會，以及人民政協、專家學者、社會公眾的平等廣泛多層的討論之后，最終由全國人大敲定法律文本 〔35〕。可以說，依法有序、廣泛開展的《監察法》草案意見征詢過程，從根本上體現了立法協商對權威“祛魅”之后“平等主體間”包容理性對話的過程。

三、民主權利與行為能力耦合：全過程人民民主的立法發展邏輯

立法是根據憲法展開的集體性活動，為民主權利與行為能力提供了邏輯耦合“點”。在內容上，憲法既包括組織性規則，也包括基本權利規則。一方面，組織性規則意味著憲法能對國家權力系統進行建構，也能基于權力的民主屬性對國家權力系統進行限制。另一方面，基本權利規則意味著憲法既能防范各種功能系統對民主的侵犯，也保障與維系著現代社會可能的民主分化〔36〕289-291。立法是憲法的“內容形成”和“越界控制”〔37〕，在憲法兼顧組織性規則和基本權利規則的情況下，自然對立法主體的行為能力和民主權利的邏輯耦合提出了現實要求，這也是全過程人民民主立法發展的邏輯基礎。具體而言：一是要充分發揮人大主導立法的功能，釋放基層立法聯系點的民主“紅利”，夯實立法的民意基礎。二是要加強民主監督價值在立法建設中的保障作用，以創制高品質的法律法規。當然，在堅持和加強黨的全面領導的政治前提下，黨領導立法是民主權利和行為能力邏輯耦合的根本，所以，根本上還要合理運用黨委在重大立法事項中的決策權。

（一）黨領導立法是民主權利與行為能力邏輯耦合的根本

堅持和加強黨的全面領導是發展全過程人民民主最根本的保證。馬克思指出：“只有使法律成為人民意志的自覺表現，也就是說，它應該同人民的意志一起產生并由人民的意志所創立。”〔38〕184人民的意志和訴求是黨的政策的源頭，黨的政策對立法具有引領和先導作用。黨領導立法為人民民主與國家意志的價值融合和規范轉化提供了制度空間。重大改革于法有據要求發揮立法的引領和推動作用，但更重要的是要發揮各級黨委對立法方向的領導和對重大立法事項的決策。

第一，最大化整合民意。列寧指出，“每一個公民都能參加國家法律的討論，都能選舉自己的代表”，但是這不意味著立法“可以不要一定的領導，不要由領導者的統一意志建立起來的嚴格的制度”〔39〕194。人民參與立法是踐行人民民主的基本途徑，但是立法堅持黨的領導，才能最大程度地匯聚民意、表達民意，保證立法不偏離民意。民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是用來解決人民要解決的問題的。黨的一切領導行為和執政活動都要尊重人民主體地位，尊重人民首創精神。黨的政策的合法性和正當性源于民主要素在政策形成過程中的全覆蓋和全貫穿。立法既是對黨的路線方針政策的規范化體現，亦是黨開展執政活動的邏輯遵循。立法體現全過程人民民主，根本上要求黨的路線方針政策的形成要把人民的利益放在首位，廣泛聽取意見和建議。所以，黨在立法程序中的作用不是簡單地分配和調節人民的利益，而是在開放決策過程中把人民的利益全部集中起來成為全社會共同努力的方向，把對人民差異化的利益追求變成實現社會總體利益的動力〔40〕。換言之，欲實現立法的全過程人民民主，毋寧要從源頭上發揮執政黨的領導權威和整合功能。

第二，改善黨委決策權的行使方式。“有時候，科學問題難以驗證，民主議題存在爭議，唯有合法性是普遍而明確的標準。”〔41〕黨領導立法，需要用依法決策來統領民主決策和科學決策，以保障立法決策的正確性。在我國的立法體制中，各級黨委雖不是法定的立法主體，但卻是法定的立法決策主體。這里的“法定”性源于法治體系下黨內法規和國家法律的雙重賦權。2016年2月中共中央印發的《關于加強黨領導立法工作的意見》指出，“黨通過確定立法工作方針、提出立法建議、明確立法工作中的重大問題、加強立法隊伍建設”等。《立法法》第三條開宗明義指出：“立法應當堅持中國共產黨的領導。”黨所確定的立法方針和立法建議與人民的意志和利益本質上是一致的，立法堅持黨的領導是人民當家作主法律化的體現，也是人民行使民主權利的根本途徑。應當明確，在決策方向上，黨領導立法有且只是在政治方向或者類似于非程序性、非常規性重大議題的決策上。在決策方式上，黨領導立法并非事無巨細地干涉立法，而是對于重大議題或者重大問題，各級人大常委會黨組通常采取向各級黨委匯報的方式，來加強黨領導立法的科學性。在決策事項上，黨領導立法主要通過審定立法規劃和計劃、提出立法建議、法律議案或法律草案等方式來領導立法工作。因此，明確黨在立法中的決策權、改善黨委行使立法決策權的方式，是全過程人民民主立法建設的根本。

（二）基層立法聯系點是民主權利與行為能力邏輯耦合的關鍵

基層立法聯系點作為一項自下而上逐步推動的實踐產物，在全過程人民民主內在價值的統領下，已轉變為新時代人大主導立法的新型制度載體和實踐基地。一方面它創新了人民群眾參與立法的形式，為人民群眾表達意志、反映訴求提供了常態化的立法參與途徑。另一方面它突破了傳統民主立法科層制的限制，使基層人民群眾的意見和訴求可直通國家立法機關和省級立法機關，有效根治了基層人民群眾的意見在逐層向上遞交過程中，可能出現的被打折的問題，有助于提升立法民意的精準性和完整性，是民主權利與行為能力有機統一的基礎。

“人大及其常委會享有的是對立法重大事項的決定權”。這意味著立法結果是否民主，關鍵在于人大及其常委會在立法規劃、法案內容、審議結果等立法過程中是否有效行使“最基本”的決定權〔42〕。而判斷立法決定權是否有效的可識別性標準在于能否克服部門利益，進行系統性、統籌性立法。換言之，人大及其常委會只有真正傾聽社會各界不同階層、群體的利益訴求，在廣泛協商、充分討論中吸納人民群眾的意見、觀點，才能避免立法過程中出現的利益糾葛，也才能保證立法結果的民主性。如是，全國人大常委會法工委建立了32個基層立法聯系點，覆蓋全國31個省、自治區、直轄市，輻射帶動全國各地設立509個省級基層立法聯系點和近5000個設區的市級基層立法聯系點〔43〕。較之于線下聽證會、論證會、討論會，以及線上公開立法草案文本征求民眾意見等傳統“開門立法”方式，基層立法聯系點并非是對傳統民主立法方式的簡單補充或環節嵌入，而是凸顯了非科層制束縛下人大主導立法在民生問題獲取環節的地域覆蓋性和基層性。其最大的特點在于：直面科層制下民主立法自上而下攤派民意征求立法任務的天然弊端，以及立法征求意見過程中看似平等吸納民意，實則選擇性地傾向于專家學者意見的客觀問題。通過設置固定化的基層立法聯系點，一方面全國人大及其常委會可以就特定領域的立法項目直接聯系相對應的立法聯系點，以從根本上消除人民群眾的意見在自下而上“有序”傳達過程中被更改、被曲解的弊端。另一方面立法聯系點這個實物的存在，真正解決了人民群眾參與不足、表達不能、回應不夠的問題，使人民群眾具有有效表達意見、及時參與治理、主動進行協商的固定載體，并最終實現“靠人民立法”向“由人民立法”的轉變。

因此，基層立法聯系點不僅是縱向的民意表達載體，可直接、高效地將基層人民群眾的意見和訴求傳達至國家級立法機關，還是橫向的民主協商、討論、辯論的途徑。人民群眾向人大代表表達訴求，人大代表回應人民群眾的訴求，回應的方式除了凝練最符合廣大人民群眾的意志之外，還包括對少數差異化、離散化的訴求進行精準識別、理性分析、精確回應，以矯正立法“多數決”機制下可能產生的對少數人權益空間的壓縮，從而使得人大及其常委會主導的立法是“集中”與“民主”相統一的產物。

（三）民主監督機制是民主權利與行為能力邏輯耦合的保障

立法是否代表了民意，最終須由人民直接評判。在習近平提出的“國家民主不民主”的若干判斷標準中，其中之一便是權力是否真正受到人民監督和制約。現行憲法第27條第2款規定：“國家一切機關和國家機關工作人員必須接受人民的監督”，并在第 41條列舉了批評和建議、申訴、控告或者檢舉等基本權利。在立法堅持憲法至上原則的指引下，人民對立法的監督通常是對民主權利保障的同義表達，具體延展為對立法行為的監督、對立法結果的評估。

第一，完善人大代表與人民群眾的聯系機制。《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第4條規定：“全國人民代表大會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”“全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主，始終同人民保持密切聯系、傾聽人的意見和建議，體現人民意志，保障人民權益。”第44條亦規定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系，可以列席原選舉單位的人民代表大會會議，通過多種方式聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務，充分發揮在全過程民主中的作用”。可見，立法“體現人民意志，保障人民權益”絕不是抽象、空洞、無標準的，而是要求代表民意的人大代表在圍繞“落實”民主權利的目的行使立法權時，又“禁止”其他國家政權機關侵犯民主權利。申言之，為了確保立法權的行使始終不脫離人民意志和權益的軌道，必須完善人大代表與人民群眾之間的聯系機制，即代表聯系群眾的機制和群眾監督代表的機制。只有完善了代表與群眾之間的聯系機制，群眾監督代表機制才有據可循。具體而言，除了完善代表選舉制度外，還應完善代表在會議期間和閉會期間與群眾聯系的法律制度。例如代表和人大常委會委員在審議議案的過程中應通過多種方式征求群眾意見，支持和保障代表通過網絡平臺與群眾保持聯系，支持和保障代表通過網絡平臺向選民和原選舉單位公開述職，完善和規范代表在閉會期間的集體性活動方式，支持和保障代表以個人身份通過調研、走訪等方式聯系人民群眾等〔44〕。如此，既可以將人民的意志和人民的訴求寓于國家政權機關的權力結構之中，又可以在民主集中制原則下始終讓人民的監督貫穿于國家政權機關的權力運行之中。

第二，創新立法備案審查方式。欲實現全過程式的民主監督，除了完善代表與群眾的聯系機制，還要創新以公民建議為主的外部監督方式。較之于西方“三權分立下”對抗型/否決型審查模式，以人大及其常委會為核心的備案審查機制更傾向于以“溝通”和“協商”的模式來塑造共識性糾錯模式〔45〕。即人大常委會工作機構并不針對有違憲或者違法“嫌疑”的立法文件直接作出否決性判斷，而是先與立法文件的制定主體進行溝通，聽取制定機關的意見之后再作出相關判斷。于此，人大主導下的備案審查更多指向審查主體與被審查主體就“問題”立法文件進行溝通、協商的內部糾錯活動。但是，這種內部糾錯活動的弊端在于未能較好地吸納民意，未能給予公民和國家之間適當的商談空間。進而，以公民建議為主的外部監督方式旨在彌補人大主導下的審查機制的不足。

需要強調，公民建議的彌補功能并非人大主導的審查備案機制的附屬物，而是專注于從公民合法權益的保障角度為法制統一提供民意的動力源泉。如學者所言，若缺乏這一動力源泉，法制統一的合憲性審查就會面臨水源枯竭的困境。實踐亦表明，因公民建議而引起的對諸如收容教育制度、“超生即辭退”規定的審查監督凸顯了擴大社會公眾參與審查的重要性和必要性，也暴露出人大主導的備案審查機制的封閉性和非透明性滋生的違憲或違法情形。因此，健全立法監督機制，不僅要完善人大及其常委會的備案審查機制，盡可能打破內部糾錯機制的掣肘，而以座談會、論證會、聯合審查會等方式廣泛征求意見，更重要的是擴大公眾參與，盡可能照顧到與法律文件存有利害關系的個人和組織，聽取“相對人”的意見，發揚民主，提高審查質量。當然，最為核心的是通過備案審查行為對法律文件背后所涉公民的基本權利和合法權益予以保護與維護，而非簡單的以符合法理來錘定合憲或合法。

第三，強化對立法結果的評估檢查。事實證明，無論立法主體和其實施的立法行為多么重視和強調民主，立法在實際運行過程中總會暴露出各種各樣的漏洞和弊端。填補或者補救立法實施中產生的與人民意志或人民利益錯位的問題，立法后的評估和檢查顯得極為重要。立法作為經濟基礎之上的上層建筑，其內容需隨著經濟社會的變化而作出相應改變。立法后評估是由立法機關自上而下主動發起的，旨在了解法律法規的實施狀況，以為其修改、廢止、清理、法典化等提供民意基礎。目前，實踐中已形成以獨立第三方為主的評估主體和以大數據為主的評估方式。而之所以強調第三方評估，除了立法者不能既是“球員”，又是“裁判員”的原因外，更深層次的是中立的第三方，可以靈活運用各種途徑、各種方式掌握民意、反饋民訴、整合民意。例如，第三方廣泛運用的大數據既可以在區域范圍內，甚至在全國范圍內有效地收集人民，特別是利益相關方對立法實施的意見和建議，又可以借助算法技術剔除與立法實施無關的信息，高效挖掘、整合不同利益群體之間的結構化、半結構化數據 ，進而更好地把握民意、汲取民智。

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責任編輯 楊在平

〔收稿日期〕2023-09-18

〔基金項目〕國家社會科學基金一般項目“全面依法治國視域下黨內法規備案審查制度研究”（19BZZ018），主持人秦勇。

〔作者簡介〕拜榮靜（1971-），男，河南孟縣人，蘭州大學法學院教授、博士生導師，主要研究方向為訴訟法與司法制度、行政法及地方法制。

趙嘉玲（1994-），女，甘肅天水人，蘭州大學法學院博士生，主要研究方向為中國特色社會主義法學理論和實踐、行政法及地方法制。