國土空間規劃背景下農村土地規劃對策

文／段美兒、王凱平、俞林中 江西中盛土地規劃設計有限公司 江西南昌 330000

引言：

目前，人們對于土地資源的需求與日俱增。而在新時代與新發展觀念之下，需持續加強農村土地規劃的合理性。為做到對不可再生資源的合理利用和適度開發，同時將有限的土地資源的社會、經濟與環境價值進一步發揮出來，國土空間規劃是重要的指導依據，在此基礎上開展農村土地規劃極為關鍵。

1.國土空間規劃背景下農村土地規劃的概述

1.1 農村土地規劃的特點

主要體現在下述幾點：農村土地的利用關乎到農業生產的效益和農民的收入，對于國家的農村發展和糧食安全具有重要意義；農村土地利用不僅僅牽涉到農業生產，還涵蓋了林業、水利、生態保護等多個方面；不同地區的自然條件、經濟實力、文化習俗等因素會對農村土地利用產生影響。因此，在農村土地規劃中，需要考慮各地區的實際情況和特點，制定相應的規劃方案，實現土地資源的最優配置；在農村土地規劃中，必須要確保農民的土地承包經營權與宅基地使用權等不受侵犯，并營造良好的發展環境，激發農民的積極性和創造力。

1.2 國土空間規劃背景下農村土地規劃的意義

首先，農村土地規劃是實現糧食安全的關鍵一環，通過科學規劃和管理農村土地資源，可以提升農業生產率，提高農產品供給量，保障國家糧食安全。其次，合理規劃農田、林地、水域等資源，可以實現對生態敏感區域的有效保護，加快生態系統的恢復速度，有助于維護生態平衡和生態安全。此外，通過規劃合理的土地用途，滿足農村居民對于交通、教育、醫療等基礎設施和公共服務的需求，提升當地居民的生活質量。最后，科學規劃和管理土地資源，將農業、工業、服務業等要素在城鄉之間合理分配，可以推動鄉村振興戰略的實行，實現城鄉一體化發展[1]。

2.農村土地規劃工作基本原則分析

2.1 可持續性原則

在可持續性原則的框架下，農村土地規劃需從下述兩方面加以全面考量。首先，社會效益是農村土地規劃的核心目標之一。為了實現社會效益的最大化，農村土地規劃必須要與地區的發展趨勢和歷史情況相契合。通過全面分析地區的發展趨勢、歷史演變等因素，可以更準確地確定土地規劃方向，以促進地區的可持續發展。為了優化農村土地規劃的社會效益，關注人才培養、人才產出和人才使用是必不可少的。人才是推動農村發展的重要力量，其培養和利用對社會效益具有重要影響。因此，相關政策應該關注農村人才的培養機制、創新人才的產出方式以及人才的合理利用，以提高農村土地規劃的效果和可持續發展能力。其次，環境效益是農村土地規劃中需要特別關注的問題。雖然農村土地規劃的實施可能在一定程度上對農村生態環境造成損害，但為了實現可持續發展，必須減緩這種損害。政府在制定土地規劃時，應進行綜合協調，以增強土地規劃的總體適用性和可持續發展能力。因此，在土地規劃過程中充分考慮自然環境的特點和脆弱性，避免對環境造成不可逆轉的破壞。在實際操作中，政府可以采取一系列措施來促進農村土地規劃的可持續發展。例如，在土地規劃的早期階段，可以開展全面的環境評估，確保規劃方案與環境保護相協調。同時，政府還應積極推動農村土地規劃與生態保護的有機結合，通過科學合理地劃定用地范圍、保護生態脆弱區域、建設生態補償機制等方式，實現土地規劃和環境保護的良性互動[2]。

2.2 因地制宜原則

該原則強調在農村發展和建設過程中，需要根據當地的自然環境、資源條件、社會經濟狀況等因素，靈活應用合適的方法和策略，以實現最優化的發展結果。然而，實施“因地制宜”原則也面臨一些局限性。

其一是農村土地利用的制約因素。農村地區的生態環境特征可能不明顯，但資源匱乏、整體發展滯后是突出問題。這意味著農村發展需要在資源有限的情況下尋找最佳發展路徑，克服缺乏土地、水源、耕地等方面的挑戰。因此，在農村土地規劃中，必須重視土地利用的制約因素，合理評估潛力和局限，制定符合實際情況的發展策略。

其二，需關注特定農村的發展環境。每個農村地區都有其獨特的特點和需求，在實施“因地制宜”原則時，需要針對特定農村提供相應的發展環境，如提供適合的基礎設施、公共服務、產業支持等，以促進農村發展的適用范圍的拓展，推動當地農業、鄉村產業和社會經濟的可持續發展。

其三，遵從“以人為中心”的發展理念也是關鍵。農村發展不能僅僅關注土地利用和資源開發，還需要將人的需求和發展目標納入考慮。因此，要充分理解農村居民的需求和期望，通過參與式決策和社區參與，確保農村發展符合當地居民的利益，并能夠激發他們的熱情和積極性。在以人為中心的發展理念下，農村土地規劃可以更好地滿足人們的生活需求，提高農村居民的生活質量和幸福感。

3.國土空間規劃背景下農村土地規劃現狀分析

3.1 現存空閑土地規模不集中

一方面，農村土地碎片化是一個普遍存在的問題。由于過去的土地分配制度，農民的土地分散分割，不僅增加了生產成本，還使得農民缺乏市場競爭力。而在當前經濟競爭激烈的環境下，規模化農業生產已成為提高效益和競爭力的重要手段。

另一方面，傳統農業生產以家庭為單位，相對于大型農業企業或農業合作社，個體農戶往往缺乏談判能力和市場信息獲取渠道，難以獲得較好的交易條件。此外，由于缺乏有效的風險管控機制，農民在面對市場波動和自然災害時容易陷入困境，造成收益不穩定。在國土空間規劃的背景下，需要進一步加強土地流轉改革，促進農村土地的有效整合和利用，實現規模化、機械化的農業生產[3]。

3.2 農民外出務工人數增多

農民收入主要源自農業種植活動，不過氣候條件、自然災害等因素給農業生產帶來了不確定性，使農民的收入不穩定且水平相對較低。這種情況使得農民難以滿足日益增長的家庭開支需求，特別是在教育、醫療、養老等方面的支出上，給農村發展和農民生活帶來了一定壓力。

3.3 農村土地治理有一定的滯后性

在國土空間規劃的背景下，農村土地規劃的現狀分析顯示存在一定的滯后性。這主要是因為：

（1）很多地區在實施農村土地治理項目之前，缺乏充分的調查、論證和規劃工作，導致了農村土地治理項目的可行性和效益無法得到充分的評估和研究，往往只能進行局部化的治理，難以實現規模化的整治效果。

（2）一些地方在農村土地治理時，選址較為隨意，缺乏科學的規劃和綜合考慮，使得農村土地規劃的不合理性和效果不佳。

（3）在一些地區，由于缺乏整體規劃和統籌考慮，農村土地治理項目過多、重疊，導致資源分散、效果不明顯，這種現象不僅浪費了社會資源，也加大了農村土地規劃的管理難度。

（4）在農村土地治理過程中，農民往往未能充分參與到決策過程中，缺乏對自身利益的認同和表達渠道，限制了農民對治理項目的理解和接受程度，降低了項目的可持續性和社會效應。

3.4 土地治理過程中會對生態環境造成一定的影響

農村土地治理過程中對生態環境的負面影響不容忽視。治理項目中可能存在土地裸露、土壤質量下降、水資源分配不均衡等問題，這些都會對生態系統造成一定的破壞。特別是非耕地過度開發利用，可能導致植被覆蓋率嚴重下降，進而影響水土保持和生態平衡[4]。

4.農村土地規劃策略探究

4.1 進一步明確土地規劃目標

在農村土地規劃中，明確的目標可以為規劃工作提供明確的方向和依據，從而避免了盲目性和不必要的試錯。同時，細節化的規劃內容可以將整個規劃過程分解成具體的任務和步驟，明確每個環節的工作內容和時間節點，有助于提高規劃工作的執行效率和準確性。土地規劃需要根據各地的地域特點和實際情況，制定具體的規劃策略和管理對策。通過深入了解地域規劃實況，掌握土地資源的分布、利用現狀和發展潛力，可以制定更加符合實際的規劃方案，并選擇適合當地的土地管理措施，提高規劃的可行性和實施效果。在規劃實施過程中，需要及時總結經驗教訓，不斷完善和調整規劃細節，使其更加符合實際需求和發展趨勢。通過及時的反饋和調整，可以提高規劃的科學性和針對性，確保規劃工作能夠順利落地并取得良好效果。

4.2 制定用地分類標準

國土空間規劃應該成為制定用地分類標準的新導向，綜合考慮宏觀和微觀因素，以確定適應當前國情和實際需要的用地分類標準。這就要求對農村地區進行深入的調查和研究，了解不同地區的農業、生態和建設需求，合理安排不同類型用地的比例和規模。用地項目的審查必須嚴格按照新的用地分類標準進行，以此保護好農村的生態環境，推動農村經濟和生態的可持續發展。許多農村地區都存在承載了當地發展史以及體現當地風俗文化特征的歷史遺跡，這是寶貴的文化資源。在規劃用地時，應該考慮到這些遺跡的保護和利用，為弘揚當地文化和發展生態旅游業提供基礎支撐，實現農村土地規劃與文化保護、旅游開發的有機結合，推動鄉村振興和可持續發展的良性循環。

4.3 嚴格控制新增建設用地

耕地是農業生產的基礎，也是農村居民謀生的重要依托，限制新增建設用地的擴張，可以避免過度占用耕地，從而維護農業生產的持續性和農民的生產權益，這對保障糧食安全、農村經濟可持續發展具有重要意義。隨著城鎮化進程的推進和農村產業結構的調整，對建設用地的需求逐漸增加。如果不進行有效控制，就容易導致土地過度消耗和浪費，加劇土地資源的緊張局勢。通過嚴格控制新增建設用地，可以減少土地供需矛盾，提高土地利用效率，為農村經濟的可持續發展創造更加有利的條件。在嚴格控制新增建設用地的過程中，需要加強法律法規的保障和監管力度，嚴格落實土地使用總量控制、審批制度和項目評估機制，確保新增建設用地的合理性和必要性。同時，要加強執法力度，加大對違法占用耕地行為的查處力度，對違法開發者給予適度的處罰，形成嚴峻的法律風險，提高違法成本，切實保護農村耕地資源。

4.4 科學轉變空間規劃對象

農村土地規劃不是單獨的一個問題，而是需要從宏觀層面出發，將其納入綜合國土空間規劃的范疇，考慮城鄉一體化和農村發展與現代化的關系。這種整體性思維需要呼應國家的戰略規劃，以更好地服務于國家的經濟、社會和環境發展。在農村土地規劃中，應引入現代化發展觀念，注重科技創新、綠色發展、可持續性等方面的因素，推動農村土地規劃與治理向現代化方向轉變。傳統意義上的農村土地規劃主要關注土地資源本身，但現代規劃應該考慮人類對空間要素使用行為的合理規劃。為此，應通過統籌城鄉區域的規劃，實現農村土地資源的合理利用和優化配置，同時更加注重農民的需求和利益，促進農村經濟和社會發展，實現城鄉融合發展。農村地區的自然環境要素和人工環境應該同時考慮，將農村土地規劃納入全要素考慮，同時采取全域方略，包括開發、利用和修復方法，制定具體的規劃指導方案，實施科學的管理和措施，以實現全面、協調、可持續的農村地區發展，達到經濟、生態、社會三者協調發展的良好狀態。通過利用鎮村規劃體系實行區域性規劃管理，加強城鄉規劃之間的銜接，促進各規劃點間的聯系與協調，保證農村土地規劃與城市規劃的有機銜接和整體發展。另外，還需要注重農村與周邊地區的溝通交流，加強合作與協調，推動城鄉一體化的發展。

4.5 建立綜合性農村土地規劃體系

傳統上，農村用地規劃往往只聚焦于某一區域或項目，無法滿足整體發展的需求，新的綜合性農村土地規劃體系要打破這種局限性，要綜合考慮農村的經濟、社會、環境等方面，將農村發展的根本需求拓寬至整個農村的建設中，為農村的發展提供全面支持。農村土地規劃不能僅僅是政府的決策，更應該是與農民共同參與和決策的過程。政府應該積極聽取農民的意見和建議，在土地規劃中充分考慮他們的需求。政府需要確保農民在土地規劃中獲得合理的利益回報，同時也要注重農村社會效益的提升。在規劃過程中，必須考慮到自然資源的保護和利用效率的提高，因此，要遵循環境保護原則，優化土地利用結構，推動農業的可持續發展，減少對環境的負面影響。同時，規劃中結合和農村土地利用相關的資源，如清潔能源和生態旅游等，以促進綠色經濟的發展，實現資源的可持續利用。城鄉統籌發展是實現綜合性農村土地規劃的重要途徑，通過將城鄉統籌發展納入土地規劃過程，可以更好地協調城市與農村之間的關系，減少資源的不合理利用和浪費。在規劃中，需要分析城鄉建設的基礎需求與當下的關鍵性工作，并明確具體目標和措施，以此實現城鄉一體化發展的目標，并將規劃落到實處。

4.6 培養新型土地管理人才

在當前國土空間規劃的背景下，農村土地的科學利用對規劃人員提出了更高的要求。規劃人員不僅需要掌握扎實的土地管理知識和技術，還需要具備雷達、衛星航片判讀能力，并且要熟練掌握各種先進技術，這樣才能做到準確地分析土地資源狀況，合理規劃農村土地的利用方式和布局，以實現高效的土地管理目標。為了培養高質量的土地規劃人才，有關部門應和高校建立緊密的合作關系，實施定向培養，從而針對性地培養出專業素養高、適應性強的土地規劃人才。同時，高校教育應注重培養學生的實際操作能力，開設與土地規劃相關的專業課程，并提供實習和實地考察等機會，使學生能夠在實踐中不斷提升自己。此外，定期的培訓和在崗教育也是擴展土地規劃人員理論與法律視野的重要途徑。規劃人員應不斷學習新的理論知識和法律法規，緊跟行業發展動態。相關部門可以組織培訓班、研討會等活動，提供學習平臺，促使規劃人員保持更新的思維和知識體系。為了適應新時代的發展需求，人才培養機制需要進行合理調整。相關部門應根據實際情況，調整培養計劃和教學內容，確保培養出符合現代土地管理要求的專業人才。同時，要加強行業與學術界的交流，引入最新的研究成果和先進的技術方法，推動土地管理知識體系的健全和完善，以滿足新時代農村土地規劃發展的需求。

4.7 平衡規劃城鎮、農業和生態空間

農民作為農村和農業發展的基礎，使其具有良好的思想和高漲的發展動力對于促進農村現代化建設具有不可替代的作用。因此，農村發展應將優化農民思想與提高農村發展動力放在首位。為了達成這一目標，一方面，可以通過加強農村宣傳和教育工作，使農民了解先進的種植技術、市場需求以及政策法規等方面的信息，使他們增強自信心，積極參與到農業生產中去；另一方面，要加大對農村的扶持力度，通過政策、財政等方面的支持，促進當地經濟的發展，提高農民收入水平，增強他們的發展動力。城鎮、農業和生態空間是相互聯系、相輔相成的三個方面，管理部門應該在發展過程中注重三者間的平衡。這就需要增強城鎮、農業和生態空間的關聯性，關注農民面臨的各種難題，并注重和農村資源應用方式的有機銜接。要合理利用土地資源，就必須具有較強的適應性和滿足本地居民的具體發展要求。因此，管理部門在土地規劃方面應該根據當地的實際情況進行科學規劃，注重土地的多功能利用和可持續發展。管理部門要詳細掌握本地的發展要求以及資源現況，積極開發特色型資源，開辟農村地區特有的土地資源應用形式。例如，通過發展鄉村旅游，挖掘當地的人文歷史、自然景觀等資源，提高當地農民的收入水平。同時，還可以推廣一些適合當地環境和氣候的綠色農業模式，加快當地的農業現代化進程，提高農業生產效益。

結語：

綜上可知，在目前國內國土空間規劃政策下，針對農村土地規劃工作需實行全方位的指導，將農村土地管理特征予以有效展現，始終遵守以人為本、因地制宜的原則，推動農村土地實現可持續發展。如此不僅能夠做到農村土地規劃、社會與環境效益的全方位提高，并且也能提升土地資源的利用效率，推動農村地區經濟水平的不斷提高。此外，對于管理部門來說，也應當在土地規劃之中，加強對城鄉一體化建設的落實，做好地區間經濟建設工作，降低城鄉間的經濟差距，取得更加良好的農村土地規劃效果。