政府購買居家養老服務項目演化分析與優化策略

王習力

(西北工業大學 公共政策與管理學院,西安 710072)

隨著人口老齡化問題的不斷加劇、老年人口規模的不斷擴大以及少子化趨勢的出現,老齡人口的養老問題逐漸凸顯,傳統家庭養老模式面臨挑戰。促進養老服務發展和養老服務產業進步,提高老年群體的幸福感、滿足感是實現老齡群體多樣化需求的關鍵舉措。

一種新型的養老模式——“居家養老”越來越受到老年人的青睞。居家養老服務具有準公共性,政府部門作為養老服務供給的一方,承擔提供養老服務的責任。但由于居家養老供給床位的稀缺和服務供給形式內容的單一,導致政府作為單一的服務供給者的供給方式已無法滿足老年人多樣化的需求。這也意味著需把一些服務的供給任務分配給相關組織或者企業。政府將養老服務供給責任下放的其中一種方式就是政府購買養老服務。政府相關部門向提供養老服務的社會組織或者企業購買養老服務,開始成為政府履行養老服務供給責任、滿足居家養老需求的主要形式。《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》(國辦發〔2019〕5號)中提到政府部門將養老服務放入購買服務指導性目錄,全面梳理了現行由財政支出安排的各類養老服務項目[1]。“十四五”規劃提出構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務模式,有效提升老年群體的獲得感、幸福感、安全感[2]。可見,政府購買居家養老服務是大勢所趨,得到了我國政策的大力支持和引導。

政府向社會力量購買居家養老服務,一方面可以緩解人口老齡化趨勢下養老需求多元化和供給不足的矛盾,實現具有針對性的全面服務內容和形式;另一方面也是政府職能轉變、供給形式改進、治理效果提升的有效途徑。然而在具體操作中,因政府并不直接參與所購買服務項目的開展,特別在合同契約完成以后其服務質量監管體系的缺失、運行服務項目的社會力量自主性和自覺性不高、公眾參與積極性薄弱等問題,導致養老服務項目運行質量不高、服務效果良莠不齊,限制了該模式的可持續發展。政府與居家養老服務合作過程中還存在著信息不對稱的問題,服務提供方(企業或社會組織)可能為追求高回報率而選擇降低服務成本或者隱藏服務信息,令政府和消費者利益受到損害,削弱了養老服務開展的效果。政府購買居家養老服務項目運作過程中涉及了多個相互制約的參與主體,信息不對稱會導致因各主體策略的選擇相互影響而呈現出演化博弈的狀況。因此分析政府購買居家養老服務參與主體決策行為的互動機制對于提升服務質量和提高項目效果具有重要意義。

1 研究現狀和問題的提出

當前我國養老服務政府購買模式還處于探究改進階段,國內學者對政府購買服務的研究集中在服務模式、績效評價、影響因素、風險治理和措施建議等方面。從2000年開始,上海市首先開展了養老服務政府購買模式的試點工作,全國各地開始陸續進行了政府購買養老服務的項目改革風潮,出現了不同類型符合當地發展的地方購買服務模式:如公開競標、形式購買、定向委托等[3]。楊倩文等[4]以“多元主體思想”和“投入—過程—產出—結果”邏輯為理論基礎,運用層次分析法,計算民政部門、養老機構、機構內老人3個主體各級指標權重并形成績效評價指標體系。徐金燕[5]運用SEM模型檢驗結果發現購買的外部環境對政府的購買服務效果存在影響;政府監管力度、組織的供給能力以及養老服務業的競爭水平均對政府的購買服務效果存在明顯的影響。養老服務政府購買模式存在許多問題,從功能視角而言,完備的養老服務供給鏈有著政策偏離、逆向選擇、評價模式等潛在風險[6]。毛艷華[7]構建了政府購買居家養老服務中政府與供給方二元行為的監管博弈模型,發現完全信息條件的靜態監管博弈模型中,政府的監管成本和懲罰力度決定了供給方的努力意愿度。

演化視角的博弈模型下供給方的決策與政府的監管行為相互影響的,從而為博弈分析研究提供政府監管因素的考慮。許多學者基于仿真演化來分析不同情況下的演化決策以及影響動態演化策略的變量因素。如岳向華等[8]基于政府監管角度建立了構建政府有關部門與服務供給的私營部門間的動態博弈模型,發現政府部門的監督獲得和付出、政府部門對私營組織的補助以及私營組織供給優秀服務質量所節約的成本是影響兩者動態博弈的關鍵因素。

部分學者基于多方演化博弈模型研究政府購買居家養老服務項目效果。崔娟娟[9]基于復雜網絡博弈,引入懲罰力度、聲譽、獎金等參數變量,構建政府購買居家養老服務質量管控多方演化博弈模型,提出聲譽收益、激勵參數和懲罰力度能夠有效控制質量監管薄弱問題。夏濤[10]建立了地方的政府部門與服務供給主體養老服務供給源、服務需求家庭三者之間的演化博弈模型,闡明三者各自行為達成穩定狀況的條件,指出減少養老服務需要增加家庭的參加成本,這是提高養老服務質量的重要方式。陳岳堂等[11]基于政府、社區衛生的服務供給,以及服務的受眾建立了涉及三方的演化博弈模型,說明每個博弈主體都會被另外2個主體的合作概率影響而呈現不一樣的結果。

現階段對政府購買居家養老服務過程中多方參與主體之間互動機制缺乏深入探討,缺少養老服務效果優化方面的具體闡述。本文基于演化博弈理論,以政府購買居家養老服務效果最優為目的,構建政府、服務供給方和消費者三方演化博弈模型,分析和計算參與主體在博弈策略中的不同選擇問題,進而研究不同策略選擇下的演化均衡問題及各參與主體之間策略改變對演化策略的影響,探討影響政府購買居家養老服務的因素,并從政策制度、自身發展等層面提出相應的建議和對策,從而優化政府購買養老服務效果,提高養老服務質量。

2 三方主體參與的關系分析

政府購買居家養老服務是政府與企業或社會機構通過簽署涉及居家養老服務的合同,政府負責出資,加盟企業或社會組織負責運作、管理并提供養老服務,政府對購買的養老服務的評估和付款[10]。這種政府購買服務的模式實際上是在養老服務供給中引入市場競爭機制。

在這種模式的多元參與主體中,政府是項目購買者,通過資金投入將供給工作轉給供給方或社會組織,但政府并不取得經濟方面的收益。同時,政府也是整個服務過程的監管者,需要對服務進行評價和考核,對購買的養老服務質量和效果負責。政府購買服務的目的是提供更高質量和精細化的居家養老服務,從而實現老齡趨勢下多樣性的養老服務需求、提升老年人的幸福感。因此,政府所選擇的行動決策與養老服務的效果水平聯系緊密。

企業或社會組織是政府提供公共服務的承接方和供給方,其運營結果直接影響到政府購買的效果。服務供給方憑借與政府簽署協議的方式獲得服務供給的資金,進而給老年群體生產和供給所需的服務內容和項目。

老年人或其家屬是服務的接受者,可以直接感受養老服務的供給水平。老年群體及其家人可以對服務的水平和效果進行滿意度評價。政府、服務供給者和消費者三方的關系如圖1所示。

圖1 居家養老服務政府購買模式

3 各參與主體間的博弈模型構建

3.1 模型假設

政府購買居家養老服務的三方博弈主體——政府、居家養老服務供給方、消費者均可以看作是理性的經濟人,各參與主體之間的信息存在不對稱性,并且各參與主體之間通過彼此的博弈決策各自的策略。

政府的策略為“監管”和“不監管”。當政府選擇“監管”時需要支付監管成本并因此獲得社會認可。且根據居家養老服務供給方的表現選擇雙向激勵措施,如果服務供給方積極配合完成各項工作,政府會獎勵其資金;如果養老服務供給方不配合工作,政府將對其收取罰金;當政府選擇“不監管”時,不需要支付成本,但其公信力會受損。

服務供給方的策略為“配合”和“不配合”。當政府選擇監管時,服務供給方選擇配合需投入成本,但有可能獲得政府的獎勵資金;當服務供給方選擇不配合時不需要投入成本,還可能得到額外的收益但會損失公眾的信任度且有被處罰的風險。當政府選擇不監管時,企業或組織為了自身利益最大化,自然會選擇不配合,此時服務供給方會損失公眾信任感。

服務消費者策略可以分為“參與”和“不參與”。當消費者選擇積極參與購買服務行為時,不但需要支付成本,還要面對享受服務時帶給自己的收益損失;當選擇不參與時,可能因選擇其他養老服務而花費另外的資金。

本文基于構建“政府-服務供給方-消費者”3個參與主體的博弈模型,研究養老服務政府購買效果的影響因素,同時依據分析博弈模型的演化狀態探索提高服務供給效果的策略。“政府-居家養老服務供給方-消費者”三方博弈策略組合如圖2所示。

圖2 “政府-居家養老服務供給方-消費者”三方演化決策組合

3.2 變量的設置

基于以上各策略決策組合的分析,政府、居家養老服務供給方、消費者三者的成本、收益、損失的參數設定如表1所示,為簡化在后文中用“供給方”指代“居家養老服務供給方”。

3.3 三方主體的博弈支付矩陣

假如政府在決策“監管”養老服務供給方的可能性為P1,則選擇“不監管”的概率為1-P1;企業或社會組織選擇“配合”居家養老服務供給工作的概率為P2,則選擇“不配合”的概率為1-P2;消費者選擇“參與”居家養老服務的概率為P3,則選擇“不參與”的概率為1-P3。在不同的行動選擇下,各利益主體的博弈支付矩陣如表2所示。

3.4 政府購買居家養老服務下三方參與的演化穩定分析

3.4.1 預期獲得函數構建

1)政府的預期獲得。根據表2參與主體的演化博弈分析,政府在“監管”策略行為選擇的預期獲得為M11,在“不監管”行為的預期獲得為M12,平均預期獲得為M1。

政府的監管策略行為選擇預期得益M11是博弈中三方參與群體的平均得益,具體是指政府的“得失”是與居家養老服務機構以及消費者有關的一組策略的函數得到M11為E1-B1P3P2+P-PP2,同理選擇不監管的預期得益M12為P3-T1。

表2 三方博弈變量設置

2)居家養老服務供給方的預期獲得。該演化博弈的服務供給方在“配合”行為的預期獲得為M21,在“不配合”行為的預期獲得為M22,該居家養老服務供給方的平均預期獲得為M2。居家養老服務供給者的配合策略行為選擇預期得益M21是指博弈中三方參與群體的平均得益,具體是指所供給者的“得失”是與政府以及消費者有關的一組策略的函數得到,故M21是B1P1P3+C2P1P3-T4P1P3+T4P3+E2′-C2′,同理M22為2PP1P3-T2P1P3+PP1-B2P3-B2+T2。

3.4.2 復制動力方程及均衡解

在博弈中,在初始狀態下,三方參與不同的行為策略會產生不同的效用,效用較低策略的博弈方會選擇效仿效用較高策略的博弈方。

4 服務效果優化策略

依據以上的演化博弈研究可以知基于“政府-居家養老服務供給方-消費者”三方的演化博弈中,三方利益主體間的選擇方案相互影響和制約。政府策略的演化穩定狀態隨居家養老服務供給方配合的概率和消費者選擇參與的概率變化。居家養老服務供給方均衡水平依據政府在決策中選擇監管的概率和消費主體決策參與的概率變化。養老服務消費主體決策的博弈分析狀況依據政府選擇監管的概率和居家養老服務供給方選擇配合的概率而變化。綜上所述,三方參與主體演化博弈分析結果是該博弈不存在一個穩定的策略選擇,當政府部門選“監管”策略、供給選“配合”策略以及消費主體選“參與”策略時,居家養老政府購買服務的效果才能實現最佳。為提升政府購買居家養老服務效果,促進政府和服務供給方合作以及公眾參與,提出以下優化策略。

4.1 優化有關政策法規,構建良好的政府購買服務外界保障環境

1)加強頂層設計,明確權責要求。加強政府購買服務全過程管理,努力提高其規范化、精細化、信息化水平。政府應對購買服務的細則和內容進行要求和指導,確保購買服務進程高效和質量高。此外,還應完善政府購買養老服務網絡布局,優化養老服務供給結構,形成層次明確、權責清晰、區域協調養老服務供給網絡體系。

2)加強政策推廣,提高公信度。根據前文的分析可知:服務效果與公眾參與度有關,需要加強對政府購買服務的政策宣傳和信息公開,讓服務供給方和政府主動接受民眾的監督。對于政府來說,需要利用政府平臺和宣傳渠道提高民眾對政策的認可和支持,另外要對服務項目的內容細則等信息向公眾公開。

4.2 強化對養老服務供給方支持力度,提高供給服務水平

根據居家養老服務供給方的復制動態方程解可知:服務供給方策略選擇與其選擇配合時支出的成本和可得的收益、供給方不配合時公眾損失利益和額外的收益、政府的獎懲力度相關。目前養老機構普遍存在資金來源渠道單一,資金短缺,入住率低的問題,因此需要采取以下優化策略。

1)加大養老服務供給組織運營和建設支持力度。首先在政府財政投入方面,要積極大力扶持各類營利和非營利機構,促進各類養老機構的建立和運營,對機構的基礎設施、物資購買、硬件設備等提供足夠的財政支持,緩解機構運營資金短缺問題,持續對中小微企業實施政府購買服務傾斜政策。其次在稅收及相關費用優惠方面,由于非營利性養老機構提供的是普惠公益的養老服務和產品,具備非營利組織的主要屬性,可對這樣的機構實行一定的免稅或低稅政策。在提供運營補貼和建設補貼中增加如天然氣、水、電等方面的補貼;在場地租賃擴張使用方面,政府也可以考慮給予優惠價格。再次,政府要規范市場競爭,為養老機構行業創造公平的發展環境,明確養老服務市場準入標準,減少企業間非正常的競爭成本。

2)加強對養老服務供給方工作人員的培養和引入力度。提高養老服務供給者的工作人員的獲得感和滿足感,并加強各類資源的扶持力度。如通過財政補貼、建立基金以及政策支持和提高收入的方法,吸引和留住相關人才。

3)加強對政府購買居家養老服務的監管和獎懲。依據消費主體的復制動力方程的解可知,如果政府實現嚴格監管,服務供給方能夠配合工作提供優質服務,消費者參與的成本減少和獲得的效用增加,公眾對政府和供給方的信任增加。即如果消費者選擇不參與的機會成本損失大于消費者參與的利益損失,消費者會趨于選擇“參與”,從而提高服務質量。因此需要健全社會組織或企業參與養老服務的激勵和監督制度,建立符合需要的供給服務監管評價指標指數,加強對項目運行過程監管和評價,設立嚴格的獎懲機制,優化供給組織質量。

4.3 優化服務供給質量,提高消費者參與養老服務積極性

目前養老服務供給不均衡,消費者作為居家養老服務的使用者,能夠直接感知服務質量和效果。因此,政府應鼓勵消費者參與到服務評價中,對出現的問題和需要及時反饋給監管人員。

1)拓展服務內容。鼓勵有能力的地區擴大政府購買服務的領域和范圍,優化城鄉養老服務供給,鼓勵引導社會力量參與生活照料、醫養康養、助餐代買等服務。

2)提供更準確更有針對性的服務。重點對國家經濟困難的失能、高齡、獨居等特殊老年群體提供保障的服務,加強對農村老年人的財政補貼和支持力度。另外,運用互聯網、大數據、云計算等信息技術賦能養老服務高質量發展,鼓勵社區構建養老服務信息化平臺,構建“線上+線下”相結合的養老服務,為老年人提供高效準確的服務。

5 結語

綜上所述,政府購買居家養老服務是一個涉及政府、養老服務供給方和消費者三方利益主體的復雜演化博弈過程。在該過程中,各方的決策相互影響,缺乏穩定的策略選擇,而最佳效果只有在政府采取“監管”策略、養老服務供給方選擇“配合”策略以及消費者選擇“參與”策略的情況下才能實現。為提升政府購買居家養老服務的效果,需要采取一系列策略。政府應加強政策法規優化和頂層設計,提高政府購買服務的管理水平和公眾信任度。同時,政府需要加大對養老服務供給方的財政支持力度,考慮完善稅收和相關費用的優惠政策。養老服務供給方應提高專業人員的培養和引入力度,多樣化資源支持等以提高服務質量。消費者應積極參與服務評價,促進服務反饋效果。各方共同努力,最終構建一個充分協同、高質量的居家養老服務體系,同時促進政府、服務供給方和消費者之間的合作與信任。