高校全面預算績效管理實施現狀、問題及對策

彭佳，周琛，謝鷺湘

［摘 要］當前，國家對實施全面預算績效管理提出了新要求，作出了新部署。全面實施預算績效管理是國家的重大財政管理改革，是實現國民經濟內涵式、高質量發展的客觀要求。高校實施全面預算績效管理既是落實改革任務的外在要求，也是提升資源配置能力和資金使用效益的內在需求。文章對湖北省高校全面預算績效管理實施現狀進行調研，包括機構設置、實施方式、信息化建設和指標體系建設等方面的情況，總結高校全面預算績效管理取得的成效、存在的問題，并提出相應的對策，以期為高校實施全面預算績效管理提供思路和借鑒。

［關鍵詞］高校；全面預算績效管理；湖北省

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.18.016

［中圖分類號］F810.6；G647［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）18-0049-03

0? ? ?引 言

2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》出臺，預算績效管理被提至前所未有的高度。2021年4月國務院發布了《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），要求推動預算績效管理提質增效，全面實施預算績效管理成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手。中共中央、國務院要求力爭在五年時間內基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系［1］。財政部進一步明確，到2020年年底中央部門要完成改革目標。2019年12月，《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）要求到2020年年底建成全面預算績效管理制度體系后，逐步推動形成體系完備、務實高效的教育預算績效管理模式［2］。

全面預算績效管理實施是深化高校預算制度改革的重點工作，也是一項難點工作。基于此，本文選取湖北省內16所高校進行調研，分析這16所高校的全面預算績效管理實施現狀，結合國家相關要求和未來發展趨勢，總結存在的問題，提出相應的對策。

1? ? ?湖北省高校全面預算績效管理實施現狀

1.1? ?制度建設方面

《意見》要求到2020年年底基本建成全面預算績效管理制度體系。為此，湖北省內16所高校都結合學校實際情況出臺了預算績效管理方面的制度。8所高校在2015—2017年出臺了相關的制度，其中4所高校在2020年進行了修訂；另外8所高校在2020—2021年首次出臺全面預算績效管理相關制度。各高校出臺制度的形式略有差異，湖北省8所高校出臺的是預算績效管理辦法，辦法主要分組織機構、各單位職責、事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價和結果反饋等章節；2所高校出臺的是實施方案，實施方案更著重于頂層設計，對預算績效管理的統籌規劃和推進思路進行說明；3所高校出臺的是系列制度，將預算績效管理的5個環節分別制定制度；3所高校出臺的是預算支出績效評價管理辦法，其中1所高校還出臺了績效目標管理辦法。

1.2? ?實施范圍和方式

16所高校中，8所高校在部門預算中報送項目支出和單位整體支出績效目標，并對項目支出和單位整體支出進行績效評價；其余8所高校在部門預算中報送項目支出績效目標，對項目進行績效監控和績效評價，除1所高校作為上級主管部門試點單位開展單位整體預算績效管理外，其他高校尚未開展單位整體預算績效管理。在設定績效目標階段，項目支出由項目歸口管理部門或項目責任人設定績效目標，單位整體績效目標由財務部門或發展規劃部門分解任務，相關部門填報后交由牽頭部門匯總。筆者在調研中發現，2所高校在上報績效目標前，會委托第三方機構對學校設定的績效目標進行預審，對績效目標進行優化、調整，確保設定的績效目標合理、可行。

在績效運行監控階段，由財務部門牽頭，各相關單位對管理的項目1—7月的預算執行情況和年初設定績效目標實現程度進行分析、評判。

在績效評價階段，各高校的實施方式是自評為主、他評為輔，其中部分高校將重點項目委托第三方機構開展績效評價。上級主管部門會對各高校項目自評進行再檢查，或對部分項目進行財政評價。湖北省高校全面預算績效管理實施具體情況如表1所示。

1.3? ?信息化建設和指標體系建設方面

從調研的16所高校來看，目前湖北省高校全面預算績效管理信息化建設剛處于起步階段；4所高校預算管理系統中已包含績效管理模塊；2所高校正在開發預算、績效一體化管理系統，開發、調試完成后投入使用；2所高校尚未開展相關信息化建設工作。其他高校基本搭建起了預算績效管理過程全覆蓋的信息系統，實現績效目標申報、績效監控、績效自評等環節信息化管理，并以項目為起點，要求各單位申請校內預算時必須設定績效目標，將設定績效目標作為預算安排的前提。但目前績效目標由歸口管理部門或項目負責人自行設定，信息系統缺乏標準科學、可比可測的績效指標庫。

1.4? ?工作宣傳方面

對全面預算績效管理相關的文件制度、工作動態、工作成效在網頁中進行宣傳，可以加強學校各單位對全面預算績效管理的理解，推動各單位逐步樹立績效意識。但湖北省16所高校中只有少量高校財務部門在網頁中進行了宣傳。高校發布的內容包括工作通知、工作動態、上級部門文件制度、培訓會新聞稿、往年績效評價信息等，主要發布在“通知公告”或“財經動態”等欄目中，只有1所高校在網頁中設置了“績效管理”專欄，但并沒有在該欄目中更新相關內容。

2? ? ?湖北省高校全面預算績效管理實施難點和存在的問題

2.1? ?實施難點

從各高校預決算公開報告來看，目前湖北省高校在設定預算績效目標、進行績效自評時，主要參考財政部2015年發布的《中央部門預算績效目標管理辦法》、2020年發布的《項目支出績效評價管理辦法》，其中一級指標、二級指標參考文件制度制定，三級指標由歸口管理部門或項目負責人自行設定，特別是同類型項目如由不同的單位設定，最終設定的績效目標差異較大，可比性不強［3］。由于高校具有經費來源多元化、投入方向多樣化的特點，建立績效指標體系是一項專業性要求很高的工作。如何使歸口管理部門的業務能力在建立績效指標體系中起到作用，以及借助專業的第三方力量建立績效指標庫，是目前高校推進全面預算績效管理工作的難點。

2.2? ?存在的問題

從調研情況來看，湖北省高校全面預算績效管理工作取得了一定的成效，管理方式從事后績效評價轉變為事前、事中、事后的全過程管理，管理范圍從財政項目拓展為項目、單位整體，評價類型從績效自評向單位自評和學校重點評價轉變；逐步引入第三方機構參與績效目標審核、績效評價、績效指標和標準體系建設，第三方機構成為提升高校預算績效管理水平的有力補充；完成了基本的制度建設，為改革提供了政策保障。但其在推進全面預算績效管理中也存在一些不足和薄弱環節，需要進一步改進。

2.2.1? ?全面預算績效管理專業隊伍缺乏

全面高校預算績效管理負責人員大多身兼預算管理和績效管理工作，專職從事績效管理的工作人員較少，且年齡較小。全面預算績效管理工作專業性強、覆蓋面廣，需要既懂業務又懂財務的復合型人才，但高校相關人員缺乏專業性的知識儲備，同時忙于其他日常性事務，相關任務下達時，只能邊學習，邊積累，對全面預算績效管理工作缺乏深入的思考，難以打造出工作亮點和特色。

2.2.2? ?全面預算績效管理深度不夠

高校沒有形成覆蓋項目和單位整體的全面預算績效管理制度和管理流程，實施范圍未實現“橫向到邊”，且與“縱向到底”的要求還存在一定的差距。項目預算績效管理未細化至項目明細，責任沒有明確到具體負責人。單位整體預算績效管理僅在學校層面開展，高校根據學校戰略發展規劃和年度工作計劃設定績效目標，根據資金使用情況和績效目標實現程度開展績效運行監控和績效評價，還未對校內各部門開展單位整體預算績效管理［4］。

2.2.3? ?信息化水平不高

由于高校項目數量多，使用信息化管理系統有助于實現全面預算績效管理實施范圍全面覆蓋。但高校相關系統功能模塊建設進展緩慢，如預算績效管理系統與校內其他系統無法實現信息共享、互聯互通，“信息孤島”現象普遍；缺乏查詢分析功能，績效指標的歷史設定值、完成值無法對績效目標值的設定提供指導；績效指標庫缺失，個性指標有待進一步完善。

2.2.4? ?信息公開落實力度不夠

不同高校信息公開情況不一，已在預決算報告中公開預算績效管理信息的高校也只是完成要求公開的內容，對于其他特色做法、取得的工作進展等未在預決算報告中公開，與教育部關于績效信息公開的要求存在一定的差距。

2.2.5? ?績效評價結果應用不到位

一是目前高校大部分項目績效評價方式為績效自評，各單位在進行自評時多突出資金使用效益好的一面，而忽略不足之處，導致績效自評表中自評分數普遍較高，自評得分作為結果應用的依據不充分［5］；二是學校層面評價或財政評價的對象根據工作需要而確定，覆蓋面較小，難以通過某一資金績效評價結果應用提升整體預算績效管理水平；三是績效自評、學校層面評價、財政評價都有一定的滯后性，績效評價結果與預算分配的銜接性不足；四是人員選用、干部或單位考核一般由組織部門實施，目前績效評價結果難以在考核體系中體現或權重占比較少。

3? ? ?推進湖北省高校全面預算績效管理實施的對策

3.1? ?構建制度體系，保障工作實施

高校要在已出臺的管理辦法或實施方案的基礎上，進一步圍繞主要內容和關鍵環節，細化全面預算績效管理辦法，形成以辦法或方案為引領，實施細則為指導的制度體系，制定與5個實施環節、第三方機構參與預算績效管理、預算績效管理專家庫、績效指標體系、預算績效管理工作考核等相關的細則或方案，為高校全面預算績效管理工作落地抓實提供制度保障。

3.2? ?健全績效指標體系，發揮歸口管理部門作用

在財政部發布的共性指標體系基礎上，高校整體績效指標要按學院、行政部門、教輔部門分類，學院可進一步按文科、理科、工科分類，項目績效指標按照設備購置類、工程維修類、學科建設類、科學研究類等進行細分。歸口管理部門要充分發揮作用，設立不同部門和項目類別的個性化績效指標。

3.3? ?加強結果應用，強化激勵約束

高校可設立預算績效管理獎勵基金，形成預算績效管理工作激勵機制，對于績效水平高的單位和項目，優先保障預算安排并予以獎勵，提高各單位推進預算工作的積極性［6］。筆者調研發現，湖北省在2014年就設立了預算績效管理激勵性資金，對全省工作開展成效顯著的單位進行獎勵，一所省屬高校在2019年、2020年連續兩年獲得了獎勵資金，對該校貫徹上級文件精神、推進工作改革起到了較大的激勵作用。

3.4? ?做好宣傳引導，營造良好的績效管理氛圍

高校應在財務部門官網主頁、微信公眾號中開辟專欄，向校內各單位宣傳國家相關文件政策、改革要求，加深各單位對全面預算績效管理的認識，使其意識到預算績效管理是提升管理水平的有效工具。宣傳對象不僅包含財務人員，更應包括校內各單位預算管理人員［7］，擺脫財務部門“單邊推薦”局面，形成“全員參與”的管理格局。

4? ? ?結束語

在當前財政處于緊平衡、收支矛盾較為突出的時期，推進全面預算績效管理是提升高校資源配置能力和資金使用效益的關鍵舉措，對高校發展意義重大。高校必須將行動統一到黨中央、國務院關于全面預算績效管理的決策部署上來，從制度建設、績效指標體系建設、信息化建設、管理隊伍建設、結果應用等多方面協同發力，推動全面預算績效管理工作穩步推進，實現高校內涵式發展。

主要參考文獻

［1］朱靜.解讀《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》：財政部預算司有關負責人答記者問［J］.新理財（政府理財），2018（11）：30-31.

［2］教育部.教育部關于全面實施預算績效管理的意見［J］.中華人民共和國教育部公報，2019（12）：11-14.

［3］王國平，馮燕云，荀寶莉.基于項目導向的高校全面預算績效管理研究［J］.教育財會研究，2020（6）：57-61.

［4］袁萍.全面預算績效管理視角下高校預算績效管理優化路徑研究［J］.商業會計，2022（9）：85-87.

［5］馬艷莉.高校全面預算績效管理存在的問題及對策探討［J］.商訊，2021（27）：157-159.

［6］陳志勇， 毛暉， 張春雨， 等. 部門預算績效評價結果應用：現狀與展望［J］. 財政監督，2019（24）：27-35.

［7］王麗娜. 協同視角下高校全面預算績效管理探討［J］. 教育財會研究，2020（3）：15-21.