實施“雙碳”目標對主體功能區(qū)格局的作用機制及對策建議

王利偉　姚曉明

主體功能區(qū)是我國構建國土空間治理格局的長期性制度安排，已成為中國特色國家空間治理的重要組成部分。我國地域面積廣闊、地區(qū)差異大，尤其是不同主體功能區(qū)承擔的功能差異明顯，實施碳達峰、碳中和目標（以下簡稱“雙碳”目標）對不同類型主體功能區(qū)的影響必然具有顯著不同。提前研判實施“雙碳”目標對主體功能區(qū)格局的影響差異，統(tǒng)籌謀劃對策舉措，對于更好落實“雙碳”目標和有效發(fā)揮主體功能區(qū)作用具有重要意義。

一、實施“雙碳”目標對主體功能區(qū)格局的作用機制

（一）實施“雙碳”目標對優(yōu)化開發(fā)區(qū)將產生迥然不同的階段性影響特點

以京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)為主的優(yōu)化開發(fā)區(qū)是我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化程度最高的地區(qū)，也是我國經濟最為發(fā)達的區(qū)域。目前來看，一方面，優(yōu)化開發(fā)區(qū)城鎮(zhèn)化率均超過70%以上、三產比重均達到60%左右，逐步邁入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的相對成熟穩(wěn)定期，產業(yè)結構和人口結構的相對穩(wěn)定，推動整個地區(qū)對碳排放的需求也達到高位平臺期或者達峰拐點下降期，因此，2030年前碳達峰目標的實施對地區(qū)經濟社會發(fā)展壓力不大、影響也不大。另一方面，優(yōu)化開發(fā)區(qū)往往具有巨大的經濟體量，在能源結構沒有實現革命性變化和減碳降碳技術沒有實現重大突破的前提下，對碳排放還將保持巨大的需求，因此，在2060年前優(yōu)化開發(fā)區(qū)實現碳中和將面臨巨大壓力。總體來看，實施“雙碳”目標將會倒逼優(yōu)化開發(fā)區(qū)率先實現低碳綠色轉型，加快促進高碳高排放型企業(yè)退出，提升經濟高質量發(fā)展的綠色水平。

（二）實施“雙碳”目標對重點開發(fā)區(qū)可能帶來前所未有的碳減排壓力和約束

以成渝地區(qū)、中原經濟區(qū)、長江中游地區(qū)、海峽西岸經濟區(qū)等為主的重點開發(fā)區(qū)，大多正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中期發(fā)展階段，總體處于碳排放的峰值左側區(qū)域，對碳排放的需求正處于上升期，歷史上碳排放比優(yōu)化開發(fā)區(qū)明顯少，在2030年前實現碳達峰目標可能會對重點區(qū)域的碳排放需求產生強約束政策效應，進而傳導到正處于加速發(fā)展期的經濟社會領域，因而，碳達峰目標的實施會對重點開發(fā)區(qū)產生比較大的碳減排壓力和政策約束。在2060年前實現碳中和目標，重點開發(fā)區(qū)與優(yōu)化開發(fā)區(qū)類似，都將面臨持續(xù)性減碳降碳的壓力，對產業(yè)結構的綠色化轉型、低碳型生活方式、低碳技術的廣泛應用、碳匯空間的增長等均提出了較高的要求。總體來看，實施“雙碳”目標對重點開發(fā)區(qū)的碳減排政策約束效應比較明顯，同時也將成為加速重點開發(fā)區(qū)實現綠色低碳轉型的強大動力。

（三）實施“雙碳”目標對農產品主產區(qū)不會產生系統(tǒng)性影響

以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南主產區(qū)、甘肅新疆產區(qū)等為主的農產品主產區(qū)，雖然碳排放占全國比重高達17%，但又是巨大的碳匯系統(tǒng)。相關研究顯示，我國農業(yè)碳總排放量在2016年達到8.85億噸的高峰之后，已經出現連續(xù)下降趨勢，一定程度上可以判斷趨近碳達峰狀態(tài)，因此，可以判斷2030年前實現碳達峰目標對農產品主產區(qū)的影響不大。從長周期大循環(huán)來看，農業(yè)領域碳排放大多屬于非二氧化碳碳排放，碳排放屬于中性碳，在2060年前實現碳中和階段，農業(yè)減碳降碳壓力和空間、碳匯增長空間都不大。總體來看，實施“雙碳”目標對農產品主產區(qū)的減碳降碳、碳匯增長等空間有限，對農產品主產區(qū)發(fā)展不會產生系統(tǒng)性影響。

（四）實施“雙碳”目標將會對重點生態(tài)功能區(qū)帶來更多的發(fā)展空間

以大小興安嶺、長白山、三江源、祁連山、黃土高原等為主的重點生態(tài)功能區(qū)，是保障國家生態(tài)安全的戰(zhàn)略區(qū)域，對工業(yè)化城鎮(zhèn)化活動嚴格限制，碳排放需求和增長都不明顯，因此，2030年前實現碳達峰目標對重點生態(tài)功能區(qū)影響不大。但到了2060年實現碳中和階段，重點生態(tài)功能區(qū)作為巨大“碳匯庫”的生態(tài)價值將大大凸顯，將承擔更加重要的碳匯功能，并將通過市場化碳匯交易獲得更多發(fā)展機會和空間，成為生態(tài)產品價值實現機制的重要渠道。總體來看，實施“雙碳”目標對重點生態(tài)功能區(qū)帶來更多的發(fā)展空間，對實現碳中和目標具有重要的戰(zhàn)略地位和功能價值。

二、推動主體功能區(qū)更好落實“雙碳”目標的對策建議

（一）加快推進優(yōu)化開發(fā)區(qū)率先探索低碳轉型的綠色高質量發(fā)展之路

發(fā)揮優(yōu)化開發(fā)區(qū)發(fā)展水平高、創(chuàng)新資源集中、綜合優(yōu)勢突出的特點，鼓勵先行先試、加快探索低碳轉型的綠色高質量發(fā)展之路。一是大力發(fā)展國際領先低碳科技。發(fā)揮優(yōu)化開發(fā)區(qū)科技智力資源突出優(yōu)勢，加大在清潔能源技術、碳捕集及封存技術、低碳應用技術等領域科技攻關，建設具有重要國際影響力的國家實驗室，打造一批國際領先的低碳科技示范成果，建立健全低碳科技人才培養(yǎng)和評價機制，建設助力國家“雙碳”目標實現的技術輸出基地。二是加快推廣清潔能源應用場景。圍繞清潔能源的大范圍使用，在企業(yè)生產、城市運營、家庭生活和建筑地產等領域積極拓展清潔能源應用場景，加快研制清潔能源應用技術標準，建立健全清潔能源應用推廣機制，大幅提升清潔能源使用范圍，持續(xù)減少傳統(tǒng)能源使用比重。三是著力構建綠色低碳經濟體系。加快淘汰不符合排放標準的高排放企業(yè)，加快構建“高精尖”綠色制造體系，大力培育碳金融、碳科技、碳市場等碳相關服務業(yè)，培育低碳零碳負碳新興產業(yè)，強化低碳經濟要素配置，不斷降低單位產出的碳排放水平，加快構建面向國際競爭、可持續(xù)的綠色低碳經濟體系。四是全面實施城市的低碳化改造。以推動城市更新為契機，加快推進城市基礎設施、居民建筑、公共建筑和服務設施的低碳化改造，完善低碳出行的交通支持體系，倡導綠色低碳的城市生活新風尚，推動形成綠色低碳的城市生活方式。

（二）統(tǒng)籌平衡重點開發(fā)區(qū)減碳降碳和發(fā)展需求之間的關系

充分考慮重點開發(fā)區(qū)所處發(fā)展階段對碳排放的合理需求，在高效滿足階段性發(fā)展需求的前提下，科學把握好減碳降碳節(jié)奏。一是給予相對充足的碳排放指標。統(tǒng)籌考慮碳排放效率和碳排放公平，在2030年前碳達峰階段給予重點開發(fā)區(qū)充足的碳排放指標，滿足重點開發(fā)區(qū)完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化中期階段的合理碳排放增長需求，避免碳達峰政策目標對重點開發(fā)區(qū)造成過大沖擊和影響。二是大力發(fā)展清潔低碳能源體系。實施“雙碳”目標的關鍵是推進能源結構的調整，重點開發(fā)區(qū)蘊含豐富的清潔能源，要以風、光、水等重大清潔能源基地建設為牽引，統(tǒng)籌推進清潔能源儲備、消納和外送通道建設，加快建設一批國家級的清潔低碳能源基地。三是加快推進產業(yè)的低碳化改造。實施制造業(yè)節(jié)能降碳改造，推動主要產品生產全流程節(jié)能改造，堅決遏制“兩高一低”項目盲目發(fā)展，建設綠色低碳工業(yè)園區(qū)，推動余壓余熱、廢棄資源循環(huán)利用，推動供應鏈全鏈條綠色低碳轉型，構建綠色低碳產業(yè)鏈供應鏈。四是打造一批清潔低碳城鎮(zhèn)典范。選擇重點開發(fā)區(qū)內有條件的城市，按照綠色低碳城市的建設發(fā)展方向和理念，從城市布局、綜合交通、居民建筑、生活方式等方面進行系統(tǒng)化改造升級，培育一批具有國際影響力的低碳城市、零碳城鎮(zhèn)，形成面向未來的低碳綠色發(fā)展典范。

（三）積極推動農產品主產區(qū)納入國家低碳轉型的主框架

明確農產品主產區(qū)在實施“雙碳”目標大局中的定位，推動整體納入國家低碳轉型的主框架。一是大力研制推廣農業(yè)低碳技術。建立健全綠色低碳為導向的農業(yè)補貼制度和提升農村金融感知度，大力推進化肥農藥減量、秸稈利用、地膜回收、國土綠化等行動，支持節(jié)能農機的研發(fā)和推廣，全面推行農業(yè)綠色低碳技術的研發(fā)、推廣和普及。二是探索碳約束指標管理。加強農業(yè)碳排放核算，適時出臺對農產品主產區(qū)的碳指標管理，設置單位農業(yè)國內生產總值溫室氣體排放零增長目標，為農業(yè)碳排放進入碳市場提供基礎支撐。三是積極發(fā)展農業(yè)碳市場。充分利用農產品主產區(qū)農業(yè)減排成本相對較低的優(yōu)勢，將農業(yè)碳減排納入碳市場范圍，選擇農業(yè)綠色發(fā)展基礎好、改革動力足、營商環(huán)境良的地方率先開展試點示范，不斷擴大農業(yè)碳市場規(guī)模和范圍。四是加快推進負碳鄉(xiāng)村建設。高效引導鄉(xiāng)村緊湊化布局，推動建設低碳、零碳農房，鼓勵農房節(jié)能改造和使用清潔能源取暖，提升農村電氣化水平，大力發(fā)展節(jié)能低碳農業(yè)設施，提升農村污水收集處理水平，倡導生活垃圾分類處理，推進農村生活垃圾資源化利用，培育壯大發(fā)展農業(yè)農村碳匯空間。

（四）加快激發(fā)重點生態(tài)功能區(qū)的巨大碳匯庫價值

發(fā)揮重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)資源優(yōu)勢，筑牢生態(tài)安全屏障，建立健全重點生態(tài)功能區(qū)碳匯價值功能，助力碳中和目標實施。一是設立若干國家級碳匯功能區(qū)。探索設立青藏高原、大小興安嶺、長白山、祁連山等一批國家級碳匯功能區(qū)，統(tǒng)籌部署、先行示范、穩(wěn)步推進，建設目標明確、功能強大的碳匯功能區(qū)，構筑國家碳匯儲備庫。二是多措并舉切實增強碳匯功能。科學劃定生態(tài)保護紅線，嚴禁占用生態(tài)空間，推進山水林田湖草一體化保護和系統(tǒng)治理，實施國土綠化行動，提升林草資源規(guī)模和質量，提升森林、草原、濕地等重點生態(tài)功能區(qū)的碳匯功能。三是建立健全生態(tài)產品價值實現機制。積極推進生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化進程，積極完善政府生態(tài)轉移支付制度，建立健全市場化的生態(tài)補償機制，包括生態(tài)環(huán)境產權機制、交易機制、價格機制，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及責任分擔機制。

（王利偉，國家發(fā)展改革委經濟所戰(zhàn)略規(guī)劃室副主任、副研究員。姚曉明，國家發(fā)展改革委經濟所助理研究員）