新能源車補貼政策的爭議與糾錯

劉瀟陽

王勇。

從2013年到2023年，大規模的新能源汽車補貼政策已走過漫長而卓有成效的十年。

2013年9月，四部委聯合出臺《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》，補貼范圍從試點走向全國，推廣范圍由公共領域向私人領域，由此拉開了大規模補貼的開端。

早年曾經歷曲折。2013年到2015年這三年，是單車補貼金額最高，但也是監管相對寬松的一段時期，成了新能源汽車騙補最集中的時期。汽車生產企業按扣除補助后的價格將新能源汽車銷售給私人用戶，一輛新能源大客車的最高補貼達到60萬元，吸引了大量投機者混入。

2016年補貼退坡，這直接造成了2015年底部分車企搶搭“最后一班車”，一方面結果是，中國新能源汽車在2015年銷量達到33萬輛，成為全球最大的新能源汽車市場，并保持至今；但另一方面也導致短期炮制出套取補貼的各類虛假訂單。

據財政部等四部門的審查統計，涉嫌騙補和違規謀補的車輛總數達到76374輛，涉及補貼總金額92.707億元，其中新能源客車是重災區，五家騙補的新能源客車企業（蘇州吉姆西、蘇州金龍、深圳五洲龍、奇瑞萬達貴州客車和河南少林客車）涉及金額高達10億元。

2017年后，國補政策進入調整期，新能源乘用車續航里程補貼“門檻”持續上升，推動產業走向高端化發展。一方面，低續航能力的新能源乘用車不再享受補貼政策；另一方面，對電池能量密度、車輛能耗等要求逐漸趨于嚴格，并將其作為影響單車補貼金額的重要因素。

2021年，新能源汽車銷量躍升到300萬輛以上，超過此前三年的總和，同比增長達到181%，全行業迎來倍數增長拐點。2022年，新能源汽車銷量達到688.7萬輛，同比增長93.4%，市場占有率已經達到25.6%。

2022年12月31日，根據財政部、工信部等部門2021年底公布的通知，該日之后上牌的車輛不再給予補貼，始于2010年的國家財政補貼正式退場。

跨度十余年、累計超2000億元的國家補貼，成為新能源汽車強勢崛起不可或缺的關鍵助力——一方面使得新能源汽車擁有了與燃油車相接近的價格競爭優勢，讓剛剛起步的企業能在初期活下來、挺過去；另一方面，也能讓車企放下包袱、全情投入技術研發，從而加快發展壯大。

新能源汽車補貼政策，充分激發了市場主體活力，但也因“騙補”等事件遭到了負面輿論沖擊，如何看待新能源補貼政策的得失？《財經》對話北京大學新結構經濟學研究院學術副院長王勇，共同探討政策對產業發展的影響。

王勇是新結構經濟學的代表學者，這一學派是經濟學家林毅夫在世界銀行擔任首席經濟學家兼高級副行長期間提出，彼時王勇在世界銀行擔任研究員，如今在林毅夫創立的新結構經濟學研究院擔任學術副院長。

新結構經濟學的核心觀點是：在不同的發展階段，經濟最適宜的結構是不一樣的，而且內生于發展階段，發展中國家不能時時以發達國家為參照系。主張發展中國家或地區應從其自身要素稟賦結構出發，發展其具有比較優勢的產業，在“有效市場”和“有為政府”的共同作用下，推動經濟結構的轉型升級和經濟社會的發展。

王勇教授近年對新能源汽車產業發展成功的根源進行了專門研究，他認為：更應該著眼于政策的大方向和動態調整情況，而非僅從靜態角度關注政策漏洞，政策難免有漏洞，關鍵是及時調整；

對比傳統能源汽車與新能源汽車的產業政策，前者不僅制定過于嚴格的行業規制，而且開放、競爭機制不足，未能促進有效市場的形成；后者則著力于營造開放的內外部市場競爭，形成了有效的優勝劣汰機制；

目前政府債務負擔越來越大，但作為發展中國家，中國在產業政策方面還存在不少生產性投資的空間，政府有為是為了市場有效。

政策難免有漏洞，關鍵是及時調整

《財經》：新能源汽車補貼政策施行初期，有騙補現象出現，對產業發展帶來了惡劣影響，怎么看待政策制定和實施過程中出現的漏洞？

王勇：2015年-2016年的時候，新能源汽車產業政策被不少專家當作典型的中國失敗產業政策案例，被批評得一塌糊涂，隨著騙補等一系列事件出現，大家甚至認為不應該有產業政策。

但事實上在不同的發展階段，產業發展的主要瓶頸不一樣，政府在制定產業政策時，需要確保的是整體方向上協助產業更好地應對各個階段最主要的瓶頸制約因素。

現實很復雜，政策有漏洞經常是難免的，關鍵是發現問題以后，能不能及時糾正錯誤，動態地、不斷地調整。“有為政府”不是一個靜態概念，評估政府是否有為的重要標準是：當產業主導矛盾發生變化的時候，產業政策調整的大方向是不是對的，最后有沒有嚴格有效地落實。

騙補當然是需要盡量杜絕的，出現后需要深刻檢討，依法追究相關人員的責任。但是如果只是靜止在騙補的時間點上看問題，看到這么多的浪費，就通盤否定整體的產業政策，那就很有可能會因噎廢食，只見樹木不見森林。

事實上這個騙補漏洞被揭露出來后，政府很快提高了補貼的技術標準，堵住了騙補的漏洞，而不是全然停止了所有補貼。

所以即使是正確的產業政策，在其施行過程中也是需要政府的魄力。判斷一個政府是否有為，不是要求政府百分之百不會犯錯，否則最后的結果必然是政府的不作為，不敢承擔責任，多一事不如少一事。

“有為政府”一定是一個有錯必改的政府，而不是什么都不做，如果政府什么產業政策都不做，我不相信能夠發展得像現在這么好。

《財經》：在最早的新能源車補貼方案中，補貼和電池容量直接掛鉤，于是有觀點稱新能源汽車的補貼大部分流入了電池供應商手中，政策制定是否會考慮到補貼的最終歸宿？

王勇：從理論上來說，評估任何一個政策都需要考慮一般均衡效應，也就是要考慮到各個相關市場的供給和需求，考慮補貼資金的來源等等。

新能源汽車補貼對其上游電池供應商的確帶來了直接影響，但實際上不只是產業的上下游之間的影響，還有跨產業的問題，勞動力等生產要素市場的問題等等。

所以還是希望制定產業政策時政府盡可能考慮得充分一點，綜合性納入各種因素，并且邀請有關專家對相關政策進行充分的論證甚至辯論，大眾也需要足夠的討論，政策的制定與施行有醞釀期，這樣就能一定程度上減少決策失誤，提高政策效率。

《財經》：新能源汽車補貼政策已經退場，而購置稅、車船稅等稅收減免仍持續存在，政府利用不同扶持政策時是如何考慮的？

王勇：中國的新能源汽車產業，目前市場相對而言已經比較成熟了，如果需要繼續扶持的話，更為有效的方式不是先征稅，然后再補貼，這可能會導致雙重扭曲，而是直接減稅。

首先征稅可能會導致扭曲，其次征完了以后到底補貼什么樣的企業、補貼多久、補貼多少又是一道扭曲，很難把控好這個量，還可能導致企業騙補等行為。

特別是當一個產業接近世界技術前沿，成為領先型產業時，我們可能看不太清楚產業未來發展的技術可能性，此時如果需要政府繼續支持該產業的發展，效率最高的做法可能就是直接減稅。

不再追趕，直接換道超車

《財經》：中國發展傳統汽車產業時也給予了許多扶持政策，相較于新能源汽車產業，為什么沒有取得明顯的突破？

王勇：中國的新能源汽車產業屬于物質資本與人力資本都比較密集的“換道超車型”產業，技術迭代速度很快，發達國家和中國基本上處于同一起跑線。

其一，中國雖然從人均物質資本和人均人力資本的角度而言依然不如發達國家，但是過去40年進步很快，而且由于中國的人口規模大，可以通過成立經濟特區，采取優惠政策等方式把人才、資本都集聚到局部的地方，比如深圳、上海等等，在這些地方的資本與人才稟賦條件與發達國家相比差距就顯著縮小了，在要素稟賦條件上新能源汽車已經符合潛在比較優勢。

其二，在新能源汽車的電池技術上面需要稀土，而中國在稀土方面也存在自然稟賦的比較優勢。

中國的傳統汽車產業則屬于“追趕型”，發達國家在內燃機等技術上已經非常發達，我們與它們的技術差距本來就很大，存在很多專利壁壘以及缺乏know how（專業知識）方面的經驗，核心技術方面很難追趕上來。此外，中國的石油60%-70%需要進口，使得傳統能源汽車的要素稟賦的相對劣勢更加明顯。

值得對比的是，上世紀90年代出臺的《汽車工業產業政策》對合資汽車企業提供更大規模的優惠政策，這就使得不少車企僅僅依靠引進車型進行勞動密集型的組裝生產，便足以獲取較高的利潤，因此當時國內汽車企業未能掌握核心技術。

而且，當時中國還屬于低收入經濟體，進行汽車的核心技術研發并不符合中國的要素稟賦結構比較優勢，所以在很長時間內，中國車企在傳統能源汽車的技術研發上總體而言都不夠重視自主創新，對國外技術的依賴程度很高。

而新能源汽車則不同，在核心技術方面中國與傳統汽車強國基本都在同一起跑線上，逼著國內車企首先就要從技術上進行創新突破，因此反而打開了局面。

另外一個重要原因是，傳統汽車產業的地方保護主義太深，經常看到不同的地方就扶持當地的汽車品牌，地區互相之間有壁壘。

相反，新能源汽車產業政策著力營造更加平等開放的內外部市場競爭環境。

不同于成熟的傳統能源汽車，開始時并非國內很多地方都在重點發展新能源汽車的整車制造業務，全國也就那么幾家企業在研發在量產，所以各地區之間對于新能源汽車的地方保護主義相比而言不那么嚴重。

而且當新能源產業的發展進入相對成熟期，一些企業已經形成了自生能力，政府的補貼政策也逐漸退坡，這有利于促進市場競爭，能夠形成一個比較有效的優勝劣汰機制。

《財經》：中國及時從發展傳統汽車產業轉向了新能源汽車產業，如何判斷所選的路線是否正確？在細分的技術路線上又如何做選擇？

王勇：一般涉及技術創新，都有很大的不確定性。

以新能源汽車為例，它的研發與生產的支持政策并不是城市級別的，而是涉及國家層面的戰略選擇。

首先，新能源汽車的規模經濟比較大、投入相當高，并且中國的汽車市場具有很大的市場購買潛力。

其次，中國的石油60%-70%依賴于進口，新能源汽車有助于切實改善中國的能源安全問題。

最后，無論是從能源安全問題還是新發展理念角度來看，綠色環保的發展道路、碳達峰碳中和的目標，都是我們需要積極推動、落實到具體政策實踐的，新能源汽車代替傳統能源汽車是大勢所趨。

這些方面都決定了我們必然會走發展新能源汽車的道路。

而在細分的方向上，日本之前一直把寶押在液氫技術上，中國則是走電池路線。

這些主要技術路線的選擇雖然直接由關鍵企業與對應的專家團隊在一線不斷嘗試摸索，但是最終也都在國家級的戰略層面進行綜合判斷，以文件的形式做出明確的最終決定，并以相關政策去引導企業選擇國家所鼓勵的技術路線。

在電池的不同路線中，比亞迪則是鐵鋰電池，技術上承接日韓的家電等電子產品的電池技術路線，其續航能力較弱，但是安全問題相對較少，與特斯拉選擇三元鋰電池的特點正好相反，這就能解釋為什么中國一開始主要出口的新能源汽車都是對于安全性要求較高的大巴、校車等車型。

《財經》：除了國家層面的政策，地方政府應該怎樣結合當地條件出臺產業政策？

王勇：現實中，地方政府制定產業政策通常存在三種情況。

第一種情況是看當地的要素稟賦結構、制度稟賦結構和自然稟賦結構，然后根據這些稟賦結構支持那些在當地具有潛在比較優勢的產業，主動制定相關產業政策。

第二種情況是地方政府對于本地的稟賦結構沒有充分進行主動的系統性分析，對于具體產業的各個技術路線也不是很了解，處于比較蒙的狀態，然后就根據當地能夠拉來什么樣的產業這個市場化的結果進行跟隨性的產業政策扶持。

第三種情況是更加盲目的決策，不看自己的稟賦結構，也不看自己的市場上已經有哪些產業，不看這些產業各自的發展狀況如何，只是簡單跟風，國家的政策說鼓勵支持什么樣的產業，它就以這些產業作為目標產業，東施效顰地出臺產業政策去進行扶持。

最適宜的政策是，結合當地的稟賦條件，判斷能夠招來什么樣的產業和企業，以及當地是否有能力提供相關的諸如科研、土地、人才、稅收等方面的扶持性政策去幫助推進。

其次要盡量促使幫助新的企業和產業更好地和當地已有的產業與企業融合在一起，比如當地具有產業基礎，或者該產業的上游或者下游的配套相關產業，那么引進對應產業的企業就更加容易與當地產業基礎形成合力，有利于整體產業結構優化，以及產業集群融合發展。

比如上海在決定引進特斯拉的時候，是考慮上海整體的產業升級方向，對標先進制造業，希望通過特斯拉這一頭部企業，將整個產業鏈更多地帶進上海、帶進中國，這是從上海與中國自身的發展階段與產業定位出發的政策選擇。

政府有為是為了市場有效

《財經》：現在地方政府財政收入承壓明顯，在這種狀態下，如何高效利用資金、制定產業政策？

王勇：現在經濟形勢比較嚴峻，很多地方政府一方面希望通過促進投資來增加就業、來提高GDP（國內生產總值），但投資是要花錢的。

政府本來稅收收入就不高，投資會增加政府債務。但不去投資的話，經濟可能會更加疲軟，進退兩難。特別是現在加強了金融安全的監管，房地產行業受到較大沖擊，加之前幾年受疫情影響，地方政府的財政壓力確實比較嚴重。

但即便如此，我覺得地方政府還是存在一定的公共投資的空間，這是因為我們還屬于發展中國家，大部分產業都屬于距離世界技術前沿較遠的追趕型產業，無論是這些已有產業的技術升級還是進入新的產業，都需要對應的硬件基礎設施投資與軟件政策制度安排的配套調整，以期降低企業的交易費用，所以該投資的還是要去投資。

但這種政府投資并不是像凱恩斯所說的乘數效應那樣，挖個洞補個洞，那是無效投資。對于發展中國家來說，很多的投資本身是生產性的投資。

比如說中國的汽車產業的長足發展是與中國高速公路建設密切相關的。試想如果沒有投資建設高速公路，那么即使買了汽車出行也沒有現在這么方便，就會大大降低對于汽車的市場需求。這樣的基礎設施是耐用品，具有長期的投資性質。

另外，當經濟增速相對比較低的時候，利率可能就比較低，因為大家不愿意去投資。在這種情況下，當政府可以引導企業進入一些新的符合潛在比較優勢的產業，可以進行與該產業直接有關的基礎設施投資，因此此時的建設成本比較低。

這么做，不僅可以直接促進當時的短期投資需求和就業，而且政府投資可以促進當地經濟從傳統產業更快升級到現代產業，這本身就是一種長期性的生產性的投資。

如果投資好的話，就形成了未來的就業和收入，有助于動態上降低政府債務。

《財經》：在產業發展的過程中，怎樣能保證資源得到最有效的配置？

王勇：主要還是需要市場，當然也需要有效市場和有為政府的結合。經濟學中的福利經濟學第一定理已經將市場如何能夠有效配置資源的作用說得比較清楚，這里我重點強調一下為什么還需要有為政府。

產業發展需要政府提供相關的硬件與軟件的公共基礎設施，解決外部性的問題，特別是構建現代化產業體系過程中，人才的招攬是非常關鍵的一環。

但是人才的競爭其實并不是單個企業的事，很大程度上其實更是所在城市的綜合實力的競爭。企業給的薪酬再高，可是如果當地教育、醫療或者其他方面不好，很多人才還是不愿意過來。

此外，有效市場并不是自動可以形成的，需要政府必要的維護與監管，比如保護知識產權、打擊假冒偽劣產品、防止壟斷等等。

只有糾正了市場失靈，讓市場來配置資源，才能夠實現比較高的效率。

當然，政府有為以市場有效為依歸。政府不能缺位，但也不能越位，否則就是亂為。我們的政府官員需要對市場保持足夠的敬畏之心，充分尊重客觀市場規律，避免重蹈計劃經濟的覆轍。

《財經》：對于中國的產業政策還有什么建議？

王勇：我覺得我們的風投、私募等針對創新型產業的企業融資的金融市場需要更加發達。

隨著中國產業升級朝著創新驅動的方向不斷邁進，技術進步越來越依靠自主研發與創新，這些活動的風險較高，失敗概率大。相對于借貸融資，股權融資一般更適應這種高風險高回報的項目。投100個最后中1個，就可以覆蓋所有的虧損。

但即便是在深圳等地，市場化的風險投資還是不夠發達，主要還是靠銀行借貸。我們很多地方還是主要依靠政府的產業引導基金去為這類產業提供融資，效果通常都不是很理想。

其實如果有足夠發達的風險投資金融市場，那么就可以在很大程度上代替這種政府直接下場的產業政策，往往可以更好地利用各種信息，更好地分散風險，避免決策過于集中過于行政化所帶來的弊病。

尤其是在中國比較發達的地區，產業越來越接近世界技術前沿，越來越研發主導，因此加快促進更加市場化的相應金融結構就更加迫在眉睫。充分相信市場，讓市場去做，同時幫助它做得更加規范、做得更大，用市場融資的力量把創新問題解決好。

另外，還有些戰略性新興產業，由于受到國際地緣政治因素影響，迫使我們必須充分重視產業鏈安全與韌性，未雨綢繆，在面對國外政府有意識的技術遏制等不公平的干預時，我們不能死守市場原教旨主義教條，而是要充分動員國家整體力量，采取有力的針對性措施，包括產業政策，協助我們的產業與企業更好地度過逆境，確保我們現代化產業體系能夠盡快建成建好。