社區防震減災工作指南建設探討＊

李 敏 鐘 偉

1) 浙江省地震局，浙江杭州 310013

2) 嘉興市科學技術局，浙江嘉興 314050

0 引言

目前，地震仍然是我國面臨的最大自然災害，20 世紀以來，中國死于地震的人數達55 萬之多，占全球地震死亡人數的53%，特別是最近的2008 年汶川8.0 級地震、2010 年青海玉樹7.1 級地震、2013 年蘆山7.0 級地震、2014 年魯甸6.5 級地震、2017 年九寨溝7.0 級地震、2022 年瀘定6.8 級地震。社區是韌性城市建設的排頭兵，是減輕災害風險、指導工作優先開展次序的先鋒隊；社區居民是災害風險的直接面對者。那么摸清社區防震減災工作現狀和薄弱環節，從而能有針對性地提供社區防震減災工作指南，對于加強社區應對災害風險能力（如規避、降低、轉移和接受等）具有重大的意義。2012 年中國地震局印發了《地震安全示范社區管理暫行辦法》（中震防發〔2012〕33 號），各地區和學者都針對防震減災工作內容作了相應梳理[1]，但因地震構造背景和場地特征不同[2-4]，社區防震減災工作開展細則也有所不同。特別是對于少震弱震的東部地區，雖然地震活動性較低，但其經濟發達、人口眾多，即暴露量巨大，一旦發震，造成的影響將超出想象，是屬于“震不得、震不起”的典型代表，具有“小震致災、中震大災”的潛在地震風險。習近平總書記“兩個堅持、三個轉變”的提出，更是對防震減災工作提出了更高要求。為進一步推動社區防震減災工作，選取浙江省嘉興市建設街道下的百福弄、瓶山、丁家橋、南楊、紫陽和城東6 個社區進行實地調查研究，借此分析社區防震減災工作薄弱環節，給出東部社區防震減災工作指南建設建議，特別梳理了各種地震災害風險防范清單。

嘉興市位于浙江省東北部，坐落于杭嘉湖平原，具備發生較強地震的構造背景，也是浙江省陸域少數幾個歷史上曾有過破壞性地震的城市，如1678 年海鹽縣4?地震，1867 年海寧4?地震，均造成屋瓦傾倒。其人口密集、經濟條件較為突出，據嘉興市2022年統計年鑒顯示，2021 年地區生產總值6 355.28 億元，人均生產總值116 323 元，總人口約為540 萬[5]。

1 社區防震減災工作現狀調查

通過對社區座談、調查走訪，發現社區防震減災工作存在盲區： ① 社區防震減災組織體系尚未建立。目前，南湖區建設街道6 個社區尚未建立起防震減災的組織體系，特別是防震減災的領導體系與防震減災的工作隊伍。 ② 社區地震應急預案尚未編制。按照國家要求，應該以《國家地震應急預案》為核心，形成橫向到邊，縱向到底的地震應急預案體系；然而，與各級政府、部門、學校等相比，6 個社區地震應急預案尚未編制。 ③ 防震減災工作制度需要加強。所在社區并沒有專職的防震減災人員，社區防震減災工作制度尚未建立；社區的應急逃生路線標識不明確，社區尚未建立風險自查清單等，造成防震減災工作職能不明確、管理缺位和社區減災工作協調困難。 ④ 社區防震減災宣傳教育有待完善。首先宣傳時間較為固定，一般集中在固定的時間，如5?12 防震減災日、科技活動周等，其他時間基本上進入“噤聲期”；其次宣傳方式單一，社區防震減災宣傳教育工作多以發放資料、張貼宣傳欄和開展科普講座為主，甚至每年出現重復宣傳的現象，忽視宣傳實效和受眾的差異性，影響了社區居民的積極性；最后，社區防震減災教育的內容較為集中，多集中在地震發生常識、地震自救等方面，然而對社區內的應急逃生路線、應急逃生演練、社區潛在的次生災害危險源等知識掌握不足。

造成目前現狀的主要原因： ① 因為近年來嘉興市地震活動較弱，造成不僅社區居民甚至部分社區工作者防御地震災害的意識淡化，也導致其對地震知識一知半解，對應急逃生的臨場處置能力差； ② 基層社區的工作任務繁雜且量多，除了防震減災工作之外，社區還承擔大量的創衛、拆遷、民政、信訪等工作，這些工作的績效考核優先于防震減災，導致防震減災工作未受到重視。

2 社區防震減災工作指南建設

2.1 社區防震減災工作制度建設

基于社區防震減災工作現狀，建議社區應建立防震減災工作制度，做到有計劃、有準備地防御地震災害，最大限度地避免和減輕地震可能給社區所帶來的危害，促進轄區社區穩定和發展。社區防震減災工作制度建設應包括工作原則、工作目標、工作內容和配套設施4 部分。

工作原則主要包括： ① 以人為本，最大程度地保護社區居民群眾的生命和財產安全； ② 服從上級政府統一安排，分級負責，條塊相結合，以塊為主； ③ 社區工作人員、居民、志愿者隊伍等密切配合，分工相互協作，并各司其職，各盡其責； ④ 依靠群眾，充分發動群眾和志愿者隊伍在日常常規防震減災工作中的作用。

工作目標主要指開展社區防震減災工作的目的，在于幫助社區工作者和居民具備地震災害的風險意識、培養社區地震災害的應急文化。

工作內容主要包括組織體系建設，修訂和完善應急預案，應急物資準備，應急避難場所與預警平臺建設，宣傳、培訓與演習和日常風險管理等方面。

配套措施主要是形成社區工作自查清單、管理防震減災資金、建立社區防震減災工作檔案。

2.2 組織體系建設

建立社區防震減災領導小組，培育社區應急隊伍和社工應急服務隊，組建由高校學生和居民組成的志愿者隊伍。主要職責為制定創建、運行、評估與改進地震工作，制定和完善本社區內的各類應急預案，開展社區內的風險與隱患排查、開展社區抗震減災演練與宣傳等工作。

社區防震減災的組織體系推薦見圖1：

圖1 社區防震減災的組織體系Fig.1 Organizational system for community earthquake prevention and disaster reduction

（1）社區防震減災領導小組，實行社區書記負責制，統一負責本社區內的防震減災工作；基層社區設立專職或者兼職的管理人員，負責防震減災的具體工作；而聯居干部則是為了更好地協調社區工作人員與街道、區等上級機構。

（2）社區應急隊伍，建議由社區工作人員、網格員和信息員組成，每一個工作人員和網格員負責一個網格，從而實現網格化管理，責任落實到個人；每一個網格下邊設立樓道長和小組長，二者統稱為信息員。社區應急隊伍執行社區防震減災領導小組所作出的決策，同時與社區社工應急服務隊合作，開展日常的防震減災的宣教、災害預警信息的傳播、災前轉移居民等工作。社區應急工作隊也可以在強烈地震發生之后，專業救援隊伍就位之前，第一時間有效地開展自救互救，從而把損失減小到最低限度。

（3）社區志愿者服務隊，建議由社區居民、高校學生組成。在社區居民志愿者建設方面，可以充分調動社區基層黨組織的積極性，發揮作用，建立社區基層黨員志愿服務隊，在日常工作中協助社區工作人員與應急社工服務隊完成日常防震減災宣教工作的開展與社區風險排查工作。在應急響應中，社區基層黨員志愿服務隊也可以承擔轉移群眾和向居民發布預警信息等工作。在學生志愿者方面，可與本地高校合作，形成定點聯系和幫扶，協助社區開展防震減災的宣教工作，在周末也可幫助照料獨居老人。

（4）社工應急服務隊，建議將社會工作納入應急管理體系，政府以購買服務的方式，讓社工進駐社區開展日常的防震減災工作，包括防震減災的宣傳教育工作，社區中脆弱人群的服務等。這樣可以降低社區工作人員的工作負擔；同時也是將應急志愿者的專業技能與知識與社工服務的模式和理念相結合，實現防震減災工作的專業化。此外，建議政府推動災害社會工作體制機制建設的完善，以人才建設為例，政府推進本地社工與其他地區社工人員的學習交流，促進社會工作者之間、機構之間的交流協作，提升社工服務水平和服務質量。政府也可以從當地各區的民政局、科技局，本地高校或者其他地區高校，社工協會等部門抽取相關專家或者工作人員組成社會工作服務委員會，其職責在于組織社工介入應急事件、培訓專業知識與能力。

2.3 應急預案的修訂和完善

社區地震應急預案，應包含編制依據、指揮機構及職責、地震應急準備、臨震應急反應、地震應急響應、災后救災措施、后期處置、附則（包括獎勵與責任、預案管理與更新）等內容。

建議社區每年開展1～2 次的應急演練。應急演練由社區防震減災領導小組統一組織，在社區應急社工的配合下，制定演練計劃并報社區主管領導和部門審批后執行。建議應急演練的流程如圖2 所示，可針對不同的社區演練對象，進行相應的目標設定，并針對演練問題，及時修改應急預案，完善組織體系。

圖2 應急預案演練流程圖Fig.2 Flow chart of emergency plan exercise

2.4 應急物資準備

應急物資準備主要面向社區和家庭兩個方面。建議社區、街道應急避難場所應該通過多渠道儲備一定的應急食品等。在獲得財政支持的情況下，社區可以與周圍商鋪、超市等單位簽訂救災物資儲備協議，購入必要的應急物資。社區救災設備與物資實行專人管理與定期檢查，對于檢查結果記錄到防震減災工作檔案中。建立社區間物資調配系統，各社區之間可以建立物資儲備庫信息管理系統，以隨時掌握物資與設備的情況，做到災難發生后弄清楚有沒有物資、有多少、在哪里、找誰要等問題，24 小時內能夠調用，推薦社區基本應急物資儲備清單見表1。在家庭應急物資儲備上，建議社區給出家庭物資儲備清單（表2），依次引導有條件的家庭購買應急物資。

表1 社區基本應急物資儲備清單Table 1 List of community basic emergency supplies reserves

表2 家庭應急物資儲備清單Table 2 List of household emergency supplies reserves

2.5 應急避難場所和預警平臺建設

社區應加強應急避難場所的規劃和建設，并強調對社區應急避難場所的加固改造，使其符合建筑物抗震要求。除了社區辦公場所之外，社區還應該詳細了解轄區內廣場、學校、公園等空地，滿足國家《地震應急避難場所場址及配套設施》（GB21734—2008）安全性、可達性以及面積要求的空地設為Ⅲ類應急避難場所。建議以小區或者居民樓為單位，合理規劃應急疏散路徑。應急疏散路徑應設有示意圖，標識明確，張貼在社區內布告欄，或者利用社交網絡分享到小區居民微信群和QQ 群，向社區居民公布。在避難疏散場所、關鍵路口設置安全應急標志、人防（民防）標識標牌或指示牌，并且保持應急疏散路徑的暢通。可適當舉辦社區健身走的活動，行走路線設計為地震的應急撤退路徑，從而提高居民對撤退路徑的熟悉度。

社區地震預警系統能在地震來襲前幾秒到幾十秒發出倒計時預警警報，是保障社區民眾安全的重要舉措。“國家地震烈度速報與預警工程”已于各省重點地區布設了緊急地震信息終端。但目前終端數量不足以覆蓋全部社區。為此，建議社區以上級終端（省級或市級）為基本，建立相關部門、學校、社區、媒體和社會公眾的地震信息接收系統，初步形成區域性地震應急功能。建議建設社區地震預警發布平臺（圖3）。

圖3 社區地震預警發布平臺Fig.3 Community earthquake warning release platform

2.6 防震減災宣教工作

積極開展社區防震減災活動，除常規利用社區公益廣告牌、宣傳欄、宣傳櫥窗等陣地外，社區還可編印居民防災應急手冊，發放至社區每一個家庭。強化政府、應急社工服務隊和社區職責。在宣講和培訓過程中：第一，打破傳統思維，真正落實防震減災常態化宣傳，常態化地開展防震減災工作才能保證居民防范災害風險意識的連續性和可延性，改變僅是紀念日才出現的工作方式；科普示范學校建立常態化的防震減災科普教育機制與發展模式，可將學校防震減災教育常態化與社區防震減災教育常態化相結合，促進學校教育主動滲透到社區。第二，增加宣傳平臺的多樣性，充分利用新媒體的作用，積極探索嘗試采用科普教育基地、新興媒體或新載體、平臺等開展宣傳，也可采用微信、QQ 等社交媒體，彌補白天防震減災知識宣傳時，年輕人上班不能參與的時間差；社區工作人員可通過省局科普宣傳中心，或微博、微信、網站、論壇等，搜集整理針對本地社區居民群體的科普視頻、文章和手冊等分享給社區居民。第三，注重宣傳趣味性，可利用輿情熱點與防震減災科普相結合，推進公眾的參與度，要根據宣傳群體的不同特點，滿足社會不同年齡、不同層次、不同群體的心理特征和愿望訴求；宣教結束后，社區可對居民的知識掌握情況進行測評。建議社區防震減災教育產品可設定響應問題目錄清單，具體內容可如表3。

表3 社區防震減災宣教內容清單Table 3 List of community earthquake prevention and disaster reduction education content

2.7 社區日常風險管理

2.7.1 地震次生災害隱患清單

根據社區地理位置，首先分析社區范圍內是否存在加油站、危險化工企業等易產生大型次生災害的危險源，同時關注居民區內部是否存在用電用氣引起火災的危險隱患、居民逃生應急疏散路徑和標示不明確引起潛在的次生災害等情況，設定社區隱患清單（表4），定期進行自查和互查。

表4 社區次生災害隱患清單Table 4 List of community secondary disaster hazards

2.7.2 社區脆弱人群清單

社區應重點關注的脆弱人群包括：老年群體、流動人口、重殘疾人口。制定社區脆弱人群清單，包括住址、人數、危房特困戶情況、孤寡老人及低保戶情況、對困難戶的救助以及針對脆弱人群的幫扶措施等。

2.8 配套設施

2.8.1 社區防震減災工作自查清單

建立社區工作自查清單，旨在對社區的日常工作進行檢查，以保證社區防震減災工作的開展。自查清單可參考表5。

表5 社區防震減災工作自查清單Table 5 Self inspection checklist for community earthquake prevention and disaster reduction

2.8.2 社區防震減災工作檔案

建立一整套工作臺帳，內容包括創建計劃，文件、項目開展情況，培訓、演練情況，檢查評估情況，活動備案等[1]。規范齊全的社區工作檔案應該盡可能包括：文字、照片、音頻等格式，并對工作檔案歸類整檔，實現電子化管理，以方便查閱。

2.8.3 防震減災資金

建立與經濟水平相適應的防震減災基金投入制度。社區防震減災工作開展、社區志愿者隊伍和應急避難場所建設，社區防震減災宣傳教育與演練等都需要經費保障。建立與經濟社會發展相配比的經費投入，是搞好地震應急工作的重要保證。因此，要建立與經濟社會發展水平相適應的防震減災投入增長機制，將事業發展納入同級國民經濟和社會發展規劃，加大財政投入力度。

建議社區建設防震減災資金制度，嚴格控制資金的管理和使用，同時社區防震減災資金工作要接受業務主管部門的指導和監督，要實行財務公開制度，定期在公開欄公布財務收支情況，接受廣大居民的監督，并報區政府備案。

3 小結

《“十四五”國家防震減災規劃》（應急〔2022〕30 號）指出“增強城市韌性”，而社區是韌性城市建設的排頭兵，是減輕災害風險，指導工作優先開展次序的先鋒隊，社區防震減災工作的順利開展是現代化防震減災治理體系的必要組成部分。本文通過對社區防震減災工作現狀的摸排，給出了現狀分析，解析了其原因，最終提出社區防震減災工作指南建設的建議，以促使社區防震減災工作橫向到邊，縱向到底，理順社區防震減災工作治理體系，調動防震減災工作熱情，培養社區地震災害的應急文化，最終提高社區管理者和居民防范地震災害風險的意識。