地方政府首席數據官制度運行的現實審視與優化路徑

陳新明,高小平

(1.首都師范大學 管理學院,北京 100048;2.中國行政管理學會,北京 100017)

《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》強調,要“健全數字治理制度”,“到2025年,政府數字化制度規則等數字政府體系框架基本形成”。2023年3月,黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》明確要組建國家數據局;同年10月,國家數據局正式揭牌成立。這是國家層面的數據治理制度改革和機構職責優化,也是對學界和業界多年呼吁的回應。黨的十八大以來,隨著數字中國戰略推進,各地陸續設立大數據管理專職機構,也為本次機構改革積累了豐富的地方探索經驗。國家數據局設立之后,學界和業界已探討多年的政府首席數據官制度,自然成為推進數字治理制度建設和組織體系建設的新焦點。探索建立政府首席數據官制度,既是地方政府提升信息化履職能力和行政效率的重要舉措,也是地方政府響應國家數字化發展戰略和建立長效數字化轉型機制的重要抓手。

1 文獻回顧與問題提出

1991年美國制造商和貿易商銀行(M&T Bank)創造性地任命了第一位首席數據官,不過這并非一個高層級的管理崗位;2003年美國第一資本(Capital One)金融公司首次任命首席數據官作為高管。隨著互聯網和移動技術高速發展,信息爆炸帶來海量數據,特別是2006年谷歌提出“云計算”概念之后,首席數據官這一以數據為中心的組織高層管理角色開始進入更多行業,普遍作為數據處理、分析、挖掘、交易以及在企業內部治理和利用信息資產的高管,負責企業數據相關戰略工作。一份連續調查的結果顯示,在94 家《財富》1 000 強企業和行業領先組織中,任命首席數據官的比例從2012年的12%上升至2022年的73.3%[1]。該趨勢也很快影響到了公共部門的組織設計,2009年美國科羅拉多州率先設立政府首席數據官,隨后紐約、伊利諾伊州和康涅狄格州也先后設立了首席數據官。2019年,時任美國總統特朗普簽發的《基于循證決策的基礎法案》規定,“聯邦政府各機構負責人應指定一名非政治任命的常任制雇員擔任機構的首席數據官”。除美國外,法國、英國、新西蘭等國家也紛紛實行政府數據官制度。在當前的組織設計中,首席數據官成為諸多被賦以“首席”頭銜的組織職位之一。隨著數據被視為一種新的生產要素和決策依據,越來越多的公共部門將數據官視為數字時代組織轉型和數字化賦能的有力助推。而當年首位首席數據官高管卡茜·當斯(Cathy Doss)女士也離開美國第一資本金融公司到非盈利的美聯儲第五區奇蒙德聯儲擔任首席數據官。在中國,首席數據官同樣較早出現于企業組織。2012年阿里巴巴集團設立首席數據官,由前淘寶網CEO兼阿里巴巴集團執行副總裁出任,其他互聯網企業紛紛跟進開始設立該職位;2015年9月,中國新一代IT產業推進聯盟聯合易觀智庫、華為技術等在北京成立首席數據官聯盟。2015年國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》系統部署了我國大數據發展工作;2017年黨的十九大報告提出建設數字中國的戰略目標,數字被視為推進中國式現代化的重要資源。此后,地方政府開始出現首席數據官這一職位并逐漸上升至制度層面,目前已有北京、天津、廣東、廣西等省級政府發布試點政府首席數據官制度的專項文件;杭州市、南陽市鎮平縣、馬鞍山市當涂縣等市縣級政府也開始探索政府首席數據官制度。

中國地方政府首席數據官的制度實踐軌跡大致可以分為兩個階段。第一個階段是2018年到2021年的萌芽探索期。隨著國家大數據戰略的推進,各地開始探索適應數字化要求的組織變革。借2018年新一輪省級機構改革方案陸續發布之機,部分地方組建或調整了數據治理機構,同時開始嘗試將企業的首席數據官引入公共部門。比如山東省評選的2018年度全省“優秀首席數據官”中,除企業、高校外,諸如工商局、公安局、人社局、民政局信息中心等地方政府部門的首席數據官也有入選;廣東惠州市2018年成立首席信息官與數據官協會,部分事業單位的首席數據官參與其中。不過,這段時間公共部門出現的首席數據官,大多僅是增加了組織中信息部門主管的稱謂,而尚未進行職位的系統性制度設計。2020年《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將“數據”定位為五種參與分配的生產要素之一,并提出加速培育數據要素市場。地方政府貫徹數字戰略的步伐加快,首席數據官制度開始進入地方政府政策議程。2020年福州市印發的《數字福州工作要點》中指出,“加強部門政務數據管理,落實部門首席數據官制度”;2021年上海市出臺的《上海市數據條例》強調,“本市鼓勵各區、各部門、各企業事業單位建立首席數據官制度”;浙江省發布的《浙江省數字政府建設“十四五”規劃》中提出,“探索建立‘首席數據官’”;同年廣東省率先出臺《廣東省首席數據官制度試點工作方案》專項政策文件,明確了政府首席數據官的使命、工作機制和職責范圍,并在10個地級市及6個省屬機關試點首席數據官制度。第二階段是2022年至今的快速發展期。2022年出臺的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》明確了政府部門數字化改革的戰略方向。各地在構建現代化政府機關職能體系和機構編制配置管理體系的過程中,開始紛紛設置首席數據官。課題組調研發現,截至2023年4月全國有15個省級政府出臺了首席數據官專項文件或將其列入政策議程、76個地級市推行首席數據官制度(1)調研過程如下:課題組依托首都師范大學數字治理與智能決策研究中心,首先以“北大法律信息網”(北大法寶V6)為政策文本數據庫,分別使用“政府首席數據官”“數字政府”“大數據局”等主題詞進行精確檢索;其次,對匹配搜索出的政策文本進行篩選,剔除失效政策、會議通知、重復政策、提案答復、批復函、多批次的目錄類政策、項目申報通知等,形成政策文本目標對象;再次,檢索政府網站補充核驗政策文本;最后,為進一步確保樣本相關性和準確性,邀請數字政府領域學者和相關政府部門實務工作者核驗政策文本,并查閱地方政府官網、直接電話咨詢、依申請公開政府信息和查閱官方媒體信息等方式,校準和最終確定政策文本數據庫和實行政府首席數據官制度的城市目錄。。

當前學界的相關研究主要聚焦于政府首席數據官制度建設的應然層面:一是制度構建的必要性和價值,將政府首席數據官置于國家治理現代化的宏大場域[2],探討與國家信息化發展、推進數字中國建設等戰略協同問題[3];二是制度內容的理論設計,包括政府數據官的角色與職能劃分[4]、選任方式與評價維度[5]、設置模式與運行機制[6]等;三是制度推進的多元路徑,包括組織法構造[7]、與大數據局的制度銜接[8]等。而實然層面的研究主要聚焦于域外企業與公共部門首席數據官制度的運行特點分析和經驗總結介紹[9]41-52,缺乏從組織層面對這一制度運行進行現實審視。

那么,當前中國政府首席數據官制度的運行現狀如何?效果怎樣?存在什么問題?未來實踐發展方向是什么?隨著政府首席數據官制度地方試點日益增多,這些問題亟待解答。由于中央層面尚未設置政府首席數據官,本研究聚焦已經設立政府首席數據官或已發布試點方案的省級市和地級市,借鑒新制度主義的理論視角,分析當前地方政府首席數據官制度的運行現狀、效能等實然層面,并結合現存問題提出相關政策建議。

2 地方政府首席數據官制度的運行現狀

新制度主義對于制度概念的界定非常寬泛,幾乎涵蓋了所有能夠對個人或組織產生影響的正式或非正式的規則、慣例、程序。制度是政治的基礎特征,不僅僅是一種激勵或約束機制,更意味著規范或規則。制度運行能夠形成外在的制度環境,從而對組織的結構、程序、實踐產生影響。當前,首席數據官在各地已不僅僅是一類簡單的工作崗位,而是作為一種規范性的制度出現,運行過程中蘊含的權力行使方式能夠對所在地方政府的數據管理行政組織產生深刻影響。本研究對已經設立政府首席數據官或已發布試點方案的省級和地級城市展開調查(不含港澳臺),采取查閱地方政府官網、直接電話咨詢、依申請公開政府信息和查閱官方媒體信息等方式,從組織模式、職能配置、任職特征三個方面對地方政府首席數據官制度的運行進行現實審視。

2.1 政府首席數據官的組織模式

本次調查發現,地方政府通常依托數字城市或數字政府工作領導小組,采取“市級—部門”層級制政府首席數據官組織模式(見圖1)。當前,各地紛紛成立數字城市或數字政府工作領導小組等落實數字中國戰略的任務型組織,負責數字管理、信息化建設的市級分管領導擔任工作領導小組組長或主要負責人。該組織下設工作領導小組辦公室等辦事機構,成員單位主要是市級職能部門或者職能部門負責數字化、信息化工作的科室。大數據局或者市政府辦公室作為牽頭單位,其負責人兼任該工作領導小組辦公室主任,成員單位分管相關科室的行政副職擔任副主任。這種組織形式往往以開放的組織結構適應任務環境、以聚焦特定專項目標提升治理效能,從而具備較強的行動優勢[10]。而地方政府往往依托數字化工作領導小組擁有的特定賦權、特定人員、特定資源,設置三級首席數據官體系。第一級是戰略領導層,數字化工作領導小組中負責數字政府、信息化建設的市級分管領導擔任政府首席數據官。第二級是協調管理層,數字化工作領導小組辦公室主任擔任政府首席數據執行官,負責戰略落實與部門協同等工作。第三級是業務執行層,該層級往往由兩類人員組成:一是人社局、交通局、公安局等職能部門負責人,或者職能部門數字化、信息化建設的分管領導擔任政府首席數據代表/部門(單位)首席數據官;二是職能部門相關業務科室人員擔任數字專員,他們負責數字化建設的具體工作事項。首席數據官和首席數據執行官由數字化工作領導小組任命,而首席數據官任免通常須向省級數據管理機構報備;首席數據代表和數據專員由職能部門任免,向數字化工作領導小組辦公室報備。如果城市首席數據官制度推進至下轄區縣,則同構化這種組織體系,區縣數字化工作領導小組負責人擔任本級首席數據官,同樣也是本市數字化工作領導小組辦公室成員。在該組織體系下,通常存在兩種協同聯動的工作機制。一是聯席會議機制。數字化工作領導小組辦公室組織召開全市首席數據官聯席會議,政府首席數據官召集各區縣、部門的首席數據代表或本級首席數據官參加,共同研判相關戰略決策,協同聯動各區、各部門的數據管理工作。二是述職報告機制。政府首席數據官同時也是全市數字化建設的主要負責人,各區縣、部門的首席數據代表或本級首席數據官定期向其匯報相關工作。

圖1 地方政府首席數據官組織體系

此外,有些地方政府采取另外兩種組織模式。一是團隊式政府首席數據官組織模式,如安徽蚌埠市。該模式往往將若干職能部門作為推行首席數據官的試點單位,分管信息化、數據資源的部門負責人擔任數據官,再從本單位選出數據專員或首席代表協助首席數據官開展工作。這樣每個試點單位擁有一支首席數據官隊伍,負責本領域的數據歸集、開發利用以及數字化場景建設等工作,市委市政府負責首席數據官的任免和考核。二是專家型政府首席數據官組織模式。該模式的主要特點是政府首席數據官的選任范圍不拘泥于政府組織內部,選任標準突出專業性,比如深圳市龍華區任命電子科技大學(深圳)高等研究院的教授為龍華區首席數據官。

2.2 政府首席數據官的職能配置

課題組對調查收集的文本進行梳理與整合,通過Nvivo軟件拆分文本單元提取關鍵詞或短句,完成開放編碼、主軸編碼及選擇編碼(由于篇幅限制,省去具體編碼過程),提煉出政府首席數據官的“治數”“統數”“用數”“監數”四個核心職能。

“治數”——數據戰略領導者。設立首席數據官的地方政府,幾乎都將數字化戰略制定與執行列為政府首席數據官的首要職能,一方面組織落實省、市數字化改革建設工作領導小組決定事項、部署任務;另一方面組織制定本級政府或者本部門的數字化發展規劃和實施計劃。政府首席數據官被賦予了數據治理的決策權和領導權,需要承擔起業務戰略與數據戰略相融合的職責,負責建立健全數據治理組織體系架構、方針、標準規范及配套制度,并確保數字治理體系的有效運行。發展數字經濟、建設數字政府、推進智慧城市等是當前政府首席數據官的核心戰略支點,具體包括運用數據生產要素,推動傳統行業向數字化、網絡化、智能化發展,促進信息化和工業化的融合,為經濟發展提供數字化新動能;加快完善數字基礎制度和基礎設施,推進“互聯網+”政務服務以及政務信息整合;推進交通、環保、氣候、治安、醫療等智能服務建設等。

“統數”——數據資產運營者。數據被視為生產要素,各地也將政府首席數據官視為數據資產運營者,實現對數據的統籌、統建、統管。一是數據全生命周期管理者。政府首席數據官需按數據全生命周期進行整體規劃和統籌協調,承擔選定數據源、界定數據歸集策略、實現不同數據類型間的技術轉換、保證數據質量等職責,開展數據資源普查、采集匯聚、質量管控、流通融合等工作,建立真實、準確、完整、時效和可用的數據資產池。二是數據協同推動者。系統性、整體性、協同性是數據管理的關鍵要素。政府首席數據官需要打破傳統信息化建設中碎片化、重疊交叉的數據渠道,通過完善數據平臺的技術支撐、優化數據流動機制、創新數據治理形態等,實現本級政府與上下級政府之間、本級政府部門之間的數據共商、共建、共享。不同層級的首席數據官設置,也實現了數據資產的分類分級管理,旨在摸清數據資產底數、確保數據資產質量。

“用數”——數據開發賦能者。發揮數據要素效能是數字治理的關鍵[11],挖掘數據資源價值、創造數據應用場景、組織開發面向數據要素市場的相關數據產品和數據服務成為政府首席數據官的核心職能,包括推動數據輔助政務決策、支撐政府履職、服務企業和便利群眾業務辦理等。如安徽亳州市將“推動公共數據與社會數據融合和應用場景創新”明確列為政府首席數據官職能,并要求“原則上每年打造 5 個以上的數據共享應用示范場景”;安徽滁州市將“依托城市大腦,打造典型應用”列入政府首席數據官重點任務清單;廣東韶關市要求政府首席數據官“開展數據治理應用”等。

“監數”——數據安全管理者。數據被視為經濟社會發展的戰略性資源,各地政府也愈加重視數據安全問題,政府首席數據官需要對數據安全進行風險評估、監測預警和應急處置,牽頭制定本單位數據安全管理策略,協調建立數據安全技術保障措施。如廣東江門市印發的《江門市政務數據安全管理暫行辦法》明確政府首席數據官是本級政務數據安全第一責任人;天津市將“公共數據安全保障能力”列為政府首席數據官的核心勝任素質之一;廣西河池市強調政府首席數據官“開發安全可信的數據環境”等。

2.3 政府首席數據官的任職特征

課題組采用常用的領導干部簡歷數據收集范式[12],將設立政府首席數據官城市的行政區劃代碼輸入隨機數生成器,隨機抽取出上海市、亳州市、岳陽市、深圳市、巴中市、合肥市、欽州市、肇慶市、滁州市、沈陽市、保定市、杭州市等12個城市,樣本分布東、中、西部地區,城市層級包括直轄市、省會和地級市,經濟社會發展水平涵蓋一二三線城市,具有較強代表性。通過地方政府官網、直接電話咨詢、依申請公開政府信息和查閱官方媒體信息等方式,共收集樣本城市政府首席數據官系統中70位人員的履歷信息,其中市/區縣政府首席數據官12位、部門政府首席數據官(首席數據執行官、首席代表)58位。邀請大數據管理與應用專業的學者和政府部門工作人員對履歷中工作部分進行判斷歸類,將歸類結果進行對比,出現分歧時專家共同協商確定(一致性判斷超過80%)。統計分析結果如下(見表1)。

表1 樣本政府首席數據官履歷基本情況

在本次抽樣調查的樣本中,男性政府首席數據官的占比超過九成;平均年齡為53.2歲,擔任市/區縣或者部門政府首席數據官的最大年齡均為60歲。從學歷分布來看,本科及以上學歷占比超過九成,其中擔任市或區縣政府首席數據官中研究生學歷占比接近6成;從所學專業來看,33.8%的人具有理工科背景,不過與計算機信息科學、通訊工程、數據科學相關的學科專業占比約為5%。分析政府首席數據官的過往工作經歷發現,曾負責過信息化、數字化等專項工作的占比約為20%,如曾擔任過負責工業和信息化建設的發改委副主任、主管經濟社會調查數據管理的統計局副局長、擔任信息與電教科科長等。現任政府首席數據官同時兼任市/區縣政府黨組成員的占比為100%,不過超過四分之一的部門政府首席數據官未進入本單位黨組。大約有不到20%的政府首席數據官曾有政府部門之外的工作經歷,主要來自學校或者醫院。

綜上所述,盡管目前在中央層面沒有統一的制度安排,但地方政府在組織模式、任職特征、職能配置等方面都表現出了一定的相似性。新制度主義理論認為,在制度環境的約束下,地方政府組織為了追求合法性和資源而選擇在結構、程序、實踐上,往往會表現出強制性趨同、模仿性趨同和規范性趨同[13]。此外,政府首席數據官制度在各地實際運行中也存在團隊式、專家型組織模式,人員任職等表現出差異性和多樣化特點,可見制度通過學習來確認和適應變化的環境,組織能夠充分發揮能動性構建新制度或改造已有制度[14]。在組織管理實踐中,地方政府首席數據官因地制宜推動制度變遷作為對制度環境的回應,對外表現出制度的復雜性。

3 地方政府首席數據官制度的運行效能

新制度主義在提出之時就指出,制度運行的邏輯并非與技術效率完全一致,斯蒂爾斯進一步明確了“效率”和“效能”概念的區別,認為前者主要關注單位產出消耗的資源數量,后者則關注組織目標的實現程度[15]51。因此在分析地方政府首席數據官制度的運行效能時,可以考慮從數字戰略實施、人才隊伍建設、國家治理效能等增進公民福祉的目標入手。觀測政府首席數據官制度運行發現,當前各地通過建立協同機制,嘗試解決“數字煙囪”等數字治理組織困境;通過明晰職責分工,嘗試破解“群龍無首”等數字治理責任困境;配合數據行政管理機構改革,嘗試打破“權威缺漏”等數字治理能力困境。

3.1 建立層級制的協同結構,推進數字戰略實施

當前,各地政府首席數據官的主要組織體系,實質上是一種依托權威的層級制協同模式。如何打破數據孤島、推進數據共享開發利用是數字治理亟待破解的核心難題,同時信息分散化、管理碎片化、部門間相互封鎖等也是困擾層級制組織的傳統問題。政府首席數據官制度依托數字化建設工作領導小組等任務型組織,通過述職匯報、任免報備等機制,將數據治理信息在上至省級單位、下至區縣部門間貫穿流通,實現了縱向的上下聯動;同時,借助數字化建設工作領導小組辦公室,組織同級部門召開聯席會議,明確分工和任務,實現了橫向的左右協同。組織結構確立后,政府首席數據官的主要職責、內設機構和人員編制等隨即落地。此外在調查中發現,政府首席數據官制度與地方數字戰略的制定和執行密切相關。在諸如上海、浙江、北京、內蒙古、貴州等地的發展數字經濟、建設數字政府、促進數據要素市場發育等政策文件中,均不同程度地提及政府首席數據官制度,政府首席數據官負責制定本地數據戰略規劃、建立數據管理標準、提出數據治理目標、破除數據共享障礙、保障數據質量和安全等。可見,政府首席數據官制度已被地方政府視為推進數字化建設的戰略支點。

3.2 明確數字建設負責人,豐富數字治理末梢

實現數據協同治理,需要明確責任機制。在當前數字治理實踐中,組織內部往往存在數據治理責任越位,亟需統籌領導以共享和交換數據,實現數據的打通、合并和統一,減少數據所承載的各類政務重復辦理,節省行政成本;組織之間往往存在數據治理責任缺位,數據歸集對象停留在傳統文件歸檔或部門履職產生的政務數據層面,沒能包括反映經濟社會運行狀態痕跡的各種數據;組織與外部往往存在數字治理責任錯位,數字治理生態尚需優化,數字治理效能有待提升[16]。而政府首席數據官按照數據全生命周期規律,有力協調和整合多個部門資源,成為地方政府數據治理的主要負責人。此外,各地在政府首席數據官組織體系建立過程中,還任命了數據專員,數據歸集、數據共享、數據治理、數據開放等工作有了專人負責,數字治理末梢延伸至基層單位和部門,如浙江麗水市出臺《關于進一步完善首席數據官和數據專員工作制度的通知》,建立數據專員“AB”崗制度;安徽馬鞍山市將“政務數據大廳”的首席代表任命為數據專員,負責數據治理具體工作開展。為了提升首席數據官、數據專員等業務能力,各地還組織開展業務培訓,營造數據應用和素養提升的社會氛圍。

3.3 配合行政機構改革,保障組織數字化轉型

傳統的政府數據管理模式中,各部門內部辦公室承擔本部門數據關聯業務的綜合協調職責,負責數據規劃和融合工作;網絡部、信息中心等負責數據相關的技術工作;業務科室自行采集生成本科室履職過程中產生的相關數據;數據管理部門則是資料管理科室或數據管理中心等。數據生成部門不管理數據,數據管理部門不是數據利用的業務部門;部門間缺乏數據統籌共建的組織設計。為了解決多頭管理、交叉分散等問題,地方政府先行探索建立大數據局等機構,負責數據基礎制度建設,統籌推進數字戰略。2023年,中央層面整合網信辦、發改委、工信部、公安部等相關職能司局職能,成立國家數據局,隸屬國家發改委。各地成立大數據局之后,開始探索建立政府首席數據官制度。大數據局負責人往往兼任政府首席數據執行官,協助首席數據官開展日常工作,抓好首席數據官交辦任務的推動落實、督查督辦等;同時,大數據局負責人還擔任數字化建設工作領導小組辦公室主任等職務,其他職能部門相關負責人擔任副主任或者小組成員,通過組織隸屬關系、聯席會議機制、團隊合作體系等實現大數據局對其他成員單位數據治理工作的協同管理和業務指導。此外,建立政府首席數據官制度之后,政府購買第三方數字化服務等外包活動、部門信息化建設、單位數字化培訓等工作都有了專門的制度保障和對接人。政府首席數據官制度正成為公共部門推進組織數字化轉型的重要抓手。

4 地方政府首席數據官制度運行中存在的問題

政府首席數據官制度在推動數字治理等方面發揮著效能作用。但不可否認,目前我國政府首席數據官制度還在探索階段,存在諸多不完善之處。通過理論分析與現實觀察,發現地方政府首席數據官制度在運行中主要存在制度供給不足、工作場景單一、專業能力不足等問題。

4.1 制度供給不足,權責邊界待明晰

當前,大部分地方依托數字化建設工作領導小組,成立類似于“林長制”“河長制”等層級制協同組織體系,實質上是試圖建立領導干部數字治理的“包干制”,主抓數字協同。這就要求政府首席數據官對本地數據治理最具發言權,既擔任管理者也是責任人。然而,當前政府首席數據官權力邊界較為模糊,比如各地相關政策文件中多有提及政府首席數據官“協調解決市級政府或本單位數字化項目建設中的重大問題”“對數據治理運營、信息化建設等執行情況進行監督”,不過政府首席數據官對數字化項目立項、驗收等工作擁有多大決策空間,是否具有“一票否決權”等問題,缺乏明確制度規定。統籌整合不同部門、不同機構間的數據開發共享等,需要賦予政府首席數據官一定的權威性,這樣才有利于打破部門間數據協同的隱性壁壘。但當前地方政府普遍沒有制定相關規章制度對首席數據官的任職資格、職責范圍、權限邊界等加以明確規定,導致相應規則、機制供給不足。特別需要注意的是,數據協同等工作高度依賴組織權威,政府首席數據官在政府領導班子中的排名位次、數據局負責人的個人能力可能直接決定政府首席數據官制度運行效果。不過,受限于信息化建設的組織注意力長期分配不足,組織數字化轉型待深入,以前負責信息化工作的人員兼任部門數據官后組織權威不足。課題組調查發現,很多部門數據官由無領導職務或鄰近退休年齡的調研員擔任。

4.2 治理環節前重后輕,工作場景待拓展

從當前制度運行實踐來看,政府首席數據官的數據匯集職能較為凸顯,外部服務能力不足。政府首席數據官往往通過提高部門與國家、省數據接口對接數量、完成數據資源目錄編制、獲取上級回流數據等,增加政務數據匯集總量;同時借助數據共享交換平臺、公共數據資源平臺建設,匯聚市場主體、市場監管、城建住房、地理空間、生態環境等類型數據,提升社會數據匯集總量。不過,政府首席數據官的職能不能僅停留于當前的數據采集環節,一方面,當前政府對內部數據潛在價值的挖掘和利用還遠遠不夠,經驗決策亟待向數據驅動決策轉型,政府職能轉變、公共服務水平提升亟需數據提供內容支撐;另一方面,政府部門缺乏與企業等外部組織提供協同數據公共服務的合作渠道。這就要求政府首席數據官更應成為新政務、新服務和新業態的賦能者,促進數據治理形態的創新,通過積極探索小切口應用場景,把制度優勢轉化為人民有感的治理效能。當然,這也對政府首席數據官的評價機制提出更高要求。雖然各地政府首席數據官建設方案中均提及考核評價環節,不過由于缺乏科學的評估標準和系統的評價體系,在方案落實過程中關于“工作成效”“創新特色”等維度的評價,容易劃入簡單的數據匯集數量比較,從而固化了政府首席數據官的數據匯集職能,不利于應用場景建設的開拓創新。

4.3 技術型領導稀缺,人才儲備待提高

根據黨政干部選拔的素質觀模型,黨政干部能力素質的主要來源是學歷教育和工作經歷[17]。從課題組的抽樣調查來看,計算機、信息與通訊工程、數據科學等相關專業在政府首席數據官群體中的占比偏低;而具有與信息化、數字化等相關專項工作經歷的占比同樣不高。雖然當前政府首席數據官多兼任本級信息化、數字化工作的負責人,不過從所學專業和過往經歷來看,大部分人缺乏相關教育背景或工作歷練。數字治理是需要高度協同的治理場域,領導能力是政府首席數據官的必備素質。我國選賢任能制度具有“選拔式”培養干部的特點,擔任領導崗位的干部通常具備一定的領導能力[18]。不過,與其他行政管理崗位不同,數字專業素養同樣是政府首席數據官勝任力不可或缺的一環。比如市級政府首席數據官需要負責數字發展戰略的規劃工作,部門政府首席數據官日常工作涉及諸如采集數據、存檔歸檔數據等責任主體劃分以及管理規范設定等,如果缺乏相關專業背景和經驗,將對他們領導和開展相關工作提出很大挑戰。此外,在當前數字政府建設實踐中,地方政府或相關部門針對諸如網絡平臺、數據儲存管理云平臺、公共數據共享交換平臺等技術支撐體系建設,往往采取外包的方式。作為項目負責人,政府首席數據官同樣需要具有一定的技術素養,這不僅是判定項目績效的必要條件,也是識別平衡數據流動和數據安全等專業問題的必備素質。

5 政府首席數據官制度運行的優化路徑

與大數據局類似,政府首席數據官也是地方政府率先開始的數字時代組織制度探索,并在提升數據匯集質量、打破數據共享隔閡、進行數據安全管理等方面效能初顯。不過,在當前的制度運行中也暴露出諸多問題。行政管理制度在實踐中大部分表現為靜態的結構化形態和動態的運行化形態[19],而在現代政府治理體系中,賦能型制度為前兩者運轉提供了穩定的環境能量。基于此,本研究按“結構—運行—賦能”框架,依托當前大數據局管理模式,提出政府首席數據官制度優化的體制性、機制性以及工具性進路。

5.1 完善組織設置和職能配置,夯實結構性制度基礎

結構性制度是將特定目標和任務以職能的形式賦予組織,實現行政權力的合法性配置,是行政管理體制的規則體系。組織權力一經創立,其他諸如職責、機構、編制等組織要素也隨即確立。政府首席數據官的結構性制度主要表現為靜態的組織設置和職能配置。因此,政府首席數據官制度優化的體制性進路可以從以下兩個層面進行探索。

一是建立“中央—地方”兩層級政府首席數據官組織體系。第一,在總結地方試點經驗的基礎上,設立中央層面的政府首席數據官,直接向國家數據治理決策機構的領導匯報工作,參與制定國家數字化戰略;設立省級層面的政府首席數據官,直接向省級數字治理決策結構的領導負責,參與本省數字化戰略的決策。第二,建立垂直管理的數據專員隊伍,形成國家數據局和省級大數據局分工合作的管理體系,省級政府首席數據官垂直管理市縣級(部門)數據專員。數據專員是政府首席數據官制度體系的“神經末梢”,負責對部門政務數據、社會數據、網絡虛擬組織數據等收集、整理、匯總、上報工作。數據專員的工作質量直接關系到數據質量、公信力、透明度。依托網絡、數據儲存云管理、公共數據共享交換等平臺建設,建立垂直管理的數據專員隊伍。第三,采取“123”機制,加強數據穩定性和質量治理。前端數據質量是中端數據共享和后端數據開發利用的基礎。“1”是指實行“實名制”數據流程化管理。基層人員流動頻繁,為防止新任數據專員不知數據來源和生產方式等情況,可將采集人、核對人、審核人、錄入人等個人信息“實名制”,一方面可以保證新老數據專員的溝通協作;另一方面有利于匯集數據的穩定性和連續性,方便對數據進行核實、比對、勘誤、修改等溯源管理和復查。“2”是指實行“雙人制”崗位設置。總結試點中的“AB”崗制運行經驗,規范數據匯集過程。“雙人制”方便對數據采集方法、過程、結果、范圍、計算公式、權重等進行比對,提高匯集數據的可靠性。“3”是指實行“三審核”制度。數據匯集后,需要數據專員初審、數據代表復審、首席數據官終審。

二是將政府首席數據官提升為各級數字治理的第一責任人。職能是政府活動的起點。針對當前首席數據官責權配置不明晰的問題,應以規范性文件形式明確政府首席數據官數據治理的法律規范依據,確立其數字治理第一責任人的定位。數據協同管理是數字治理的關鍵環節,而當前政府首席數據官依托權威的縱向協同模式,很大程度上受介入合作行動的組織層級、數量、主要領導個人意愿以及組織文化等方面的影響,各地政府首席數據官的協調能力參差不齊,而職權界限模糊同樣影響政府首席數據官的行為。從地方實踐來看,諸如北京市、廣東省江門市已經明確政府首席數據官是數據安全的第一責任人。不過,為了更好地促進政府首席數據官統籌管理政務數據、提高其協調內外部數據關鍵節點的能力,應進一步確立政府首席數據官是本級數字戰略主要執行人和數字治理第一責任人的地位,明確政府首席數據官的領導組織架構、職權分配、選任程序、考核內容等,為制度運行提供規范保障。

5.2 服務數字治理全流程,激發運行性制度效能

運行性制度是在結構性制度產生的權力和職能共識基礎上,帶動制度動態、有效運轉的規范。運行性制度通過機制設計使得靜態組織結構和職能設置得以落實。遵循數據共享全生命周期,政府首席數據官制度優化的機制性進路可沿以下幾個方面展開。

第一,實施全國聯網、網上直報的數據信息工程以及預錄入機制,保障數據治理前端質量。針對科層制數據分級管理的不足,可依托共享數據平臺等技術支撐,推行全國聯網、網上直報、整合各數據平臺作業,維護數據管理的相對獨立性。同時,可采取預錄入機制,在各級首席數據官提交上報國家級數據平臺前,設置一個修改補充期,允許數據修改和增減,以保證數據匯集質量。第二,在總結各地數字化建設工作領導小組經驗基礎上,建立從中央到地方的政府首席數據官委員會,加強數據共享過程中的數據治理能力。通過定期召開聯席會議等機制,一方面可以共同商討制定各級數字治理戰略;另一方面可以保證治理信息通暢,下級部門進一步明確上級部門的戰略使命,上級部門了解下級部門在戰略執行過程中形成的經驗和遇到的問題,共同推進數據治理能力現代化。第三,加強與企業的合作,創造更多的數據治理場景,提升數據治理效能。首席數據官制度源于企業,北京、山東等地已成立企業、科研院所等組成的首席數據官聯盟;江蘇省、四川省、安徽合肥市等地,相繼出臺企業首席數據官制度建設指南。政府首席數據官可以與企業首席數據官組建更大范圍的首席數據官聯盟,建立合作機制,企業數據官負責將數據要素隱性價值充分轉化為企業降本增效的顯性價值;而政府首席數據官則在此過程中挖掘數據治理的公共價值,全面推進內外部數據產品在公共部門的綜合應用,豐富智慧城市等治理場景,形成云計算、大數據人才、數據資源、行業資本、政府企事業單位匯聚的“智慧信息中心”。

5.3 推進數字化人力資源開發和管理,提升賦能性制度效力

賦能性制度通過具體規則、方式、方法等工具性制度,保障結構性制度的體制機能和運行性制度的機制效能。政府首席數據官制度優化的工具性進路可從選任、考核、監督、培訓和人才開發等方面進行探索。

一方面,依托選賢任能制度優勢,選拔任用能夠勝任職能需求的政府首席數據官。可以借鑒“雙河長制”“雙林長制”等制度實踐經驗,設立“雙政府首席數據官”。通過競爭上崗等形式,從政府組織內部選拔熟悉行政管理規則、具備較強領導力的人員擔任行政型政府首席數據官,全面負責數字治理工作。針對數字治理技術性要求較高,而政府部門通曉數字技術和行政管理的復合型人才稀缺的問題,可以采取社會公開招聘等方式,從企業、科研院所、高校等選拔數據治理方面的專家學者擔任技術型政府首席數據官,比如美國交通部首位首席數據官曾是咨詢公司的管理顧問;紐約州雪城市首位首席數據官來自媒體行業。他們與企業中首席信息官的角色類似,更偏重技術層面的管理工作,建立數據架構、推進技術支撐系統建設、對數字化項目進行技術審核等,參與數字治理的決策,對行政型政府首席數據官負責。另一方面,完善政府首席數據官的績效管理。在推進數字化戰略,建設數字政府、智慧城市、數字鄉村等過程中,圍繞促進數據共享和透明度、提高數據驅動的決策能力、保護數據安全等方面,科學設立政府首席數據官的績效任務;建立系統性評價考核體系,采用內部考核與外部評價相結合的方式,基于治理實踐提煉兼具實用性和專業性的關鍵指標;結合激勵和問責機制,建立績效反饋制度。同時,重視政府首席數據官監督制度建設。借鑒財政部地方監管局等垂直管理機構的建設經驗,在大數據局內部設立諸如數據地方監督局等單位,配合數據常態化稽查等活動,防止政府首席數據官的權力隨數據蔓延而無限擴張。通過職能責任、流程操作、技術規范等法規制度的整體性建構,監督政府首席數據官在個人信息保護、維護組織數據安全等方面的履職情況。此外,還應建立政府首席數據官數字治理的知識培訓和能力開發體系,提升公務員群體的數字素養,提高公共部門技術性人才儲備。