首要責(zé)任制下建設(shè)單位管理機構(gòu)和人員配置的問題及對策研究

梁甜甜，徐 進(jìn)，陳 明

（1.重慶建筑工程職業(yè)學(xué)院，重慶 400072；2.重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工程造價總站，重慶 400014；3.重慶兩江新區(qū)財政投資評審中心，重慶 401121）

0 引言

對于工程質(zhì)量，國家歷來高度重視，出臺了一系列政策文件不斷落實工程質(zhì)量責(zé)任。《建筑法》及《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》明確，建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位五方責(zé)任主體，對工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。但因缺乏建設(shè)單位在建設(shè)工程活動中全面管控的職責(zé)要求，建設(shè)單位首要責(zé)任不明確，工程質(zhì)量事故仍有發(fā)生，難以從源頭上杜絕。

2020 年 9 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于落實建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任的通知》，依法界定建設(shè)單位工程質(zhì)量首要責(zé)任；2021 年 5 月重慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會印發(fā)了《重慶市建設(shè)工程建設(shè)單位質(zhì)量安全首要責(zé)任管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），增加建設(shè)單位對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的首要責(zé)任，并對建設(shè)單位的項目質(zhì)量安全管理機構(gòu)及項目負(fù)責(zé)人的任職資格作出要求，責(zé)任劃分清晰，進(jìn)一步健全工程質(zhì)量責(zé)任體系。

建設(shè)單位責(zé)任范疇進(jìn)一步明確，對現(xiàn)今其管理組織機構(gòu)和人員配置提出了更高需求。在建設(shè)單位首要責(zé)任規(guī)定下，本文調(diào)查研究了重慶市內(nèi)建設(shè)單位的組織機構(gòu)、項目負(fù)責(zé)人和專職管理人員的配置現(xiàn)狀，為探索提升建設(shè)單位工程安全質(zhì)量管理水平的措施，夯實首要責(zé)任提供參考。

1 首要責(zé)任下建設(shè)單位管理條件的規(guī)定

1.1 質(zhì)量安全管理機構(gòu)

為有效落實建設(shè)單位質(zhì)量安全首要責(zé)任，《規(guī)定》中針對具有建設(shè)職能的建設(shè)單位，在單位層面，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)專人負(fù)責(zé)，下設(shè)質(zhì)量安全專職部門；在項目上，組建項目質(zhì)量安全管理機構(gòu)，建立起由上至下的質(zhì)量安全組織保證。

1.2 管理人員的要求

項目負(fù)責(zé)人和專職管理人員是項目安全管理的基礎(chǔ)，《規(guī)定》對質(zhì)量、安全專職管理人員的人數(shù)按照工程規(guī)模或造價范圍做出明確要求，對專職管理人員、項目負(fù)責(zé)人的資格提出學(xué)歷、工作經(jīng)歷、技術(shù)職稱、資格證書等方面的要求。

對于不具備項目管理的建設(shè)單位，《規(guī)定》明確要求項目管理公司也需組建質(zhì)量安全管理機構(gòu)，人員配備標(biāo)準(zhǔn)不低于具有建設(shè)職能的建設(shè)單位人員標(biāo)準(zhǔn)［1-3］。

2 建設(shè)單位機構(gòu)組建及人員配備現(xiàn)狀

建設(shè)單位采用不同管理模式，其管理機構(gòu)及人員配置也不盡相同。本文采用走訪、問卷的方式，調(diào)查重慶市施工單位、建設(shè)單位、代建單位、咨詢單位等單位，分析企業(yè)、項目管理機構(gòu)組建及人員配備現(xiàn)狀。

2.1 建設(shè)單位質(zhì)量安全管理機構(gòu)組建情況

根據(jù)調(diào)查，有條件的建設(shè)單位、代建單位均建立質(zhì)量、安全管理體系，其組織架構(gòu)相類似（見圖1），以公司總經(jīng)理為質(zhì)量安全責(zé)任人的質(zhì)量安全責(zé)任體系。該體系中，企業(yè)設(shè)置分管質(zhì)量安全專職部門（如技術(shù)部、工程管理部等），對單位涉及的建設(shè)項目質(zhì)量、安全統(tǒng)籌管理，主要職責(zé)是建立管理制度、定期進(jìn)行安全質(zhì)量檢查、對管理機構(gòu)和管理人員進(jìn)行考核等。項目管理層為類似“項目管理中心”部門，對具體建設(shè)項目實施集中管理。

圖1 某建設(shè)單位質(zhì)量安全管理體系組織架構(gòu)

2.2 建設(shè)單位管理人員配備情況

1）崗位及人員數(shù)量。以中型建設(shè)項目為例，將所調(diào)查的建設(shè)單位、咨詢（代建）單位的項目管理機構(gòu)人員配備情況與施工單位做比對，對比因素有崗位設(shè)置數(shù)量、總?cè)藬?shù)、質(zhì)量安全管理員人數(shù)（專兼）、質(zhì)量安全管理員人數(shù)（專）（見圖2）。

圖2 項目管理機構(gòu)人員配備情況對比圖

從柱狀圖可以看出，施工單位崗位種類數(shù)量更多，人員配備相對齊全，這是施工單位作為項目實施者的必備要求。建設(shè)單位項目管理機構(gòu)主要設(shè)置項目負(fù)責(zé)人、質(zhì)量負(fù)責(zé)人、安全負(fù)責(zé)人三個崗位。其中大部分建設(shè)單位和代建單位安全管理員主要為兼職安全管理員，而建設(shè)管理能力欠缺的建設(shè)單位管理人員數(shù)嚴(yán)重不足（見圖3）。

圖3 項目負(fù)責(zé)人任職資格要求對比圖

2）管理人員任職資格要求。通過調(diào)查，對于項目負(fù)責(zé)人，作為受建設(shè)單位法定代表人委托的工程建設(shè)活動第一責(zé)任人，其素質(zhì)要求包括學(xué)歷、資格證書、職稱、工作年限、工程業(yè)績等條件。其中工作年限的要求為主要因素，從圖3 中可以看出，大部分單位（企業(yè)）在項目負(fù)責(zé)人工作年限上要求比《規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)要求均要高。

對于管理人員的任職資格要求，主要體現(xiàn)在學(xué)歷、工作年限、職稱及企業(yè)的其他要求等四個方面。其中，主要是學(xué)歷和工作年限的要求，少部分單位對管理人員有業(yè)績要求（見圖4）。

圖4 現(xiàn)場管理人員任職資格要求對比圖

3 建設(shè)單位管理條件存在的問題

3.1 質(zhì)量安全管理機構(gòu)責(zé)任不明確

本次調(diào)研的建設(shè)單位，無論是國企還是開發(fā)商，雖然設(shè)置了質(zhì)量安全管理部門，但并非質(zhì)量安全專職部門，出現(xiàn)了“既管生產(chǎn)，又管安全”多重責(zé)任的情況，機構(gòu)的質(zhì)量安全管理責(zé)任則與生產(chǎn)責(zé)任交叉、重疊等，出現(xiàn)責(zé)任不明確的現(xiàn)狀，這些都為工程質(zhì)量埋下了不確定、不安全的隱患。

3.2 建設(shè)單位質(zhì)量安全管理人員嚴(yán)重缺乏

本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，具有建設(shè)能力的建設(shè)單位，在人員配置上出現(xiàn)了嚴(yán)重的缺口。項目多、人員少，直接導(dǎo)致項目負(fù)責(zé)人管理多個項目，質(zhì)量安全管理人員兼職的尷尬境地。這樣的情況，以具有建設(shè)職能的國企尤為嚴(yán)重，大都為兼職人員，這主要是受制于國企的成本管控和編制限制雙重影響。

3.3 管理人員綜合素質(zhì)不高

部分建設(shè)單位的管理人員綜合素質(zhì)不高，在選人組建團(tuán)隊時，僅用學(xué)歷、工作年限等客觀因素來選擇。但在實際工程項目管理中，表現(xiàn)為專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)素養(yǎng)不高，不僅對管理工作造成人為阻礙，影響工程建設(shè)工作的有序開展，對建設(shè)項目的質(zhì)量安全管理也會有很大影響。

4 首要責(zé)任制下建設(shè)單位管理條件組建建議

4.1 健全質(zhì)量安全管理機構(gòu)

企業(yè)質(zhì)量安全管理機構(gòu)為質(zhì)量安全生產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“質(zhì)安領(lǐng)導(dǎo)小組”），其下設(shè)質(zhì)量質(zhì)量安全生產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“質(zhì)安辦公室”），質(zhì)量安全領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室至少包括公司質(zhì)量負(fù)責(zé)人、公司安全負(fù)責(zé)人、公司質(zhì)量巡查員、公司安全巡查員 4 名主要人員，另外根據(jù)在建項目數(shù)量和大小，適當(dāng)增加質(zhì)量巡查和安全巡查人員，公司質(zhì)量負(fù)責(zé)人和公司安全負(fù)責(zé)人等素質(zhì)要求與項目經(jīng)理要求一致，公司質(zhì)量巡查員和公司安全巡查員的素質(zhì)要求與項目質(zhì)量負(fù)責(zé)人和項目安全負(fù)責(zé)人要求一致。

4.2 探索小項目人員靈活配置

針對部分建設(shè)單位由于經(jīng)營成本和企業(yè)編制限制等原因引起的人員不足，導(dǎo)致現(xiàn)實情況中項目經(jīng)理和其他管理人員兼職比較普遍的現(xiàn)象，課題組提出探索一定過渡期內(nèi)針對小項目適當(dāng)兼職的設(shè)想，但同一人兼職項目個數(shù)不超過 10 個，兼職項目金額同一時期不超過 1 億元。

4.3 拓寬管理人員選聘條件

建設(shè)單位應(yīng)該重視和加強項目管理人員的選聘及隊伍建設(shè)，項目管理人員的聘用不僅要考慮到專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能，還要考慮其管理協(xié)調(diào)能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)和敬業(yè)精神。在選聘管理人員時，除學(xué)歷、工作年限、職稱等條件外，建議增加專業(yè)資格、工程管理業(yè)績、誠信信用方面的要求。素質(zhì)過硬的管理者和團(tuán)隊，才能從根本上提升建設(shè)工程質(zhì)量安全管理水平，滿足首要責(zé)任制，有效遏制質(zhì)量安全事故發(fā)生［4-8］。

5 結(jié)語

建設(shè)單位作為工程建設(shè)活動的總牽頭單位，承擔(dān)著重要的工程質(zhì)量管理職責(zé)，對保障工程質(zhì)量具有主導(dǎo)作用，落實建設(shè)單位對工程質(zhì)量安全首要責(zé)任對于保障工程質(zhì)量具有重要的積極意義。“打鐵還需自身硬”，建設(shè)單位應(yīng)該明確角色地位，緊跟時代發(fā)展要求，在管理組織、管理人員選配等方面做出創(chuàng)新改進(jìn)，提高管理專業(yè)實力，為重要責(zé)任下的質(zhì)量安全保證體系提供條件保障。Q