湖北省排污權與排污許可銜接關鍵點研究

楊 霞,劉 哲,趙 昭,張 強,陸 青

(湖北省生態環境科學研究院(省生態環境工程評估中心) 污染損害評估與環境健康風險防控湖北省重點實驗室,湖北 武漢 430072)

0 引 言

排污權有償使用和交易與排污許可是中國生態文明制度建設的重要內容,二者銜接融合是完善固定污染源環境管理的有效舉措,也是構建以排污許可為核心的固定污染源監管制度體系的內在要求[1-4]。自2016年國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》實施以來,排污許可的核心地位已基本確立,“一證式”監管模式已基本形成,“法治化、系統化、精細化、信息化”管理目標已基本實現[5-8]。根據排污許可改革路線圖、時間表、任務書,以排污許可為中心,精簡、銜接相關環境管理制度是當前和今后一段時期環境治理體系和治理能力現代化建設的主攻方向[9-12]。

排污權有償使用和交易作為固定污染源管理體系中一個重要環節和環境要素市場化配置的重要手段,其有效運行的基礎是實現對排污單位交易活動的有效監管[13]。但自2010年批復湖北省成為排污權有償使用和交易國家試點省份以來,排污許可綜合承載的主體功能尚未真正發揮,全省上下至今尚未真正建立對固定污染源“按權排污”的剛性約束機制[14-15]。排污權與排污許可管理在一定程度上具有管理范圍交叉性、管理要求相似性、管理目標一致性的特點,在環境管理中息息相關。當前,二者各自具有相對完善的制度體系,尚未將二者進行融合銜接,存在著職能重疊、重復申報、數據各異、重復建設、實施成本增加等問題[15]。再加上“建成支點,走在前列、譜寫新篇”重要戰略的深入實施,湖北省環境要素與經濟發展之間的供需矛盾逐年加深。

將排污許可的“硬約束”與排污權的“軟引導”銜接融合,從環境管理方面看,有利于數據趨于歸一、降低行政成本、提高管理效能;從環境效益方面看,有利于協調日益增長的發展需要與有限的環境要素之間的矛盾,破解要素瓶頸制約,實現有限的環境資源約束下最大限度地減少污染物排放;從經濟效益方面看,有利于提高資源配置效率、減少重復建設、優化營商環境、減輕排污單位負擔、降低政策執行成本;從社會效益方面看,有利于樹立環境資源稀缺并有價的理念,激發企業主動減排,釋放閑置排污權,盤活存量排污權,促進經濟高質量發展和環境高水平保護[11]。但湖北省尚未開展相關銜接研究,實操層面頻現運行不暢的問題,故有必要基于二者的內涵和關系,識別銜接關鍵要點,理順銜接難點,提出初步建議,以期借助市場化手段夯實排污許可核心制度功能,真正實現“一證式”全過程管理。

1 排污權與排污許可的內涵

隨著排污許可各項改革任務有序落地,固定污染源環境管理效能逐步提升,“一證式”管理理念逐步深入人心,排污許可的先進性和生命力不斷顯現,已成為各項環境管理要素的綜合承載主體。國內研究者圍繞不同角度,剖析了排污許可的內涵,如王斕琪等[16]從固定污染源環境管理的需求出發,提出了“一證鏈式”排污許可,即以許可為核心,在各項環境管理制度相互融合的基礎上,以“一證”的形式、“鏈”的模式對環境問題進行持續性管控,以實現閉環管理。崔金星等[17]從強化企業主體責任的政策目標角度,剖析了排污許可的內涵,認為應以《排污許可管理條例》為契機,依托許可證整合企業污染防治義務,形成污染治理責任體系,即企業按證排污、自證守法,管理部門依證監管、依法處罰。蔣洪強等[18]從行政許可方面,認為排污許可是環境許可中一項點源污染排放管理的核心工具,是依據環境保護相關法律對企業的排放行為和政府對企業實施監督做出的規定,并通過許可證法律文書加以載明的制度。

而排污權跟隨時代發展,其內涵也發生了一定變化,國內學者主要聚焦于其法律屬性的界定并展開激烈爭論,雖有差異,但在主流觀點上是趨同的,即認為排污權是一種權利。例如,于文軒等[19]認為排污權是準物權;李云濱等[20]認為排污權是用益物權,是一種兼具公法性質的私權;鄒雄等[21]認為排污權屬于無形財產權;楊朝霞[22]、蔡俊雄等[14]認為排污權是環境容量資源使用權。《國務院辦公廳關于進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》指出,排污權是指排污單位經核定、允許其排放污染物的種類和數量,并以排污許可證的形式予以確認。從實踐情況來看,試點地區均對排污權的屬性作出類似規定,山西省、浙江省、湖南省、廣東省、上海市、重慶市等地已通過地方性法規予以確認。

綜上,排污許可是固定污染源管理的核心制度,關乎生態文明制度體系和生態環境治理體系建設。作為生態環境部門一項重要的行政許可制度,排污許可為強化固定污染源事中事后監管、嚴控污染物排放總量指標管理、持續改善生態環境質量提供了重要支撐,也為實施排污權交易制度提供了基礎條件和法律保障[23],二者之間的銜接融合問題值得深入研究。

2 銜接問題識別

2.1 管理范圍銜接問題

管理范圍涵蓋制度實施的行政區域范圍和固定污染源分類范圍。

從行政區域范圍來看,兩大制度管理范圍均覆蓋了全省各行政區域。但排污權交易提出了控制范圍的要求,集中體現在對交易范圍和交易行業的控制:一是涉氣和涉水排污權指標的交易,分別控制在同一市(州)行政區域內和同一流域內進行;二是為避免或杜絕結構性污染,提出了限制跨特定行業或跨污染源交易的控制要求,即工業污染源不得與農業污染源等其他類別污染源進行排污權交易,火電企業(包括其他行業企業自備電廠,不含熱電聯產機組供熱部分)必須在本行業內交易。截至目前,除火電企業涉氣排污權實現跨區域交易外,其他源均局限于同一市(州)行政區域內,看似全省推行,但實際上是把交易市場切割成17個版塊,市(州)根據環境管理需求再切割成更小版塊,版塊與版塊之間禁止或限制排污權流通,導致市場參與主體不足,市場體量過小,交易不活躍,阻礙了交易市場的發育,不利于從區域上優化調整產業結構,也不利于環境資源要素的高效配置。

從固定污染源分類范圍來看,排污許可已實現固定污染源排污許可管理全覆蓋,即涵蓋《固定污染源排污許可分類管理名錄》(2019年版)的行業類別,且依據《排污許可管理條例》規定,按照污染物產生情況、排放情況、對環境的影響程度,對排污單位實行排污許可分類管理。實行排污許可重點管理和簡化管理的排污單位應當申請取得排污許可證,而污染物產生量、排放量和對環境的影響程度都很小的排污單位,應當填報排污登記表,不需要申請取得排污許可證。截至2022年5月,全省實行排污許可管理的企業83 933家,其中核發許可證的企業10 772家(占比12.83%),登記管理企業73 161家(占比87.18%)。針對排污權有償使用和交易,管理范圍涵蓋所有現有排污單位和因實施建設項目需要新增排污權的排污單位,目前實行新老有別、老企業無償使用、新企業有償取得排污權的差別化管理模式。同時,對環境基礎設施建設項目、民生項目等不納入總量指標管理的項目實行交易豁免。

可見,排污許可和排污權管理對象有交叉有不同,再加上目前排污許可與環境影響評價銜接等方面尚有諸多問題,二者實施范圍很難保持一致,亟待有效銜接,如圖1所示。

圖1 兩大制度管理范圍示意Fig.1 The schematic of management scope between two systems

2.2 污染物種類銜接問題

排污許可是固定污染源管理的核心制度,承載著“上傳下達”的作用[13-14]。“十四五”期間國家實施排放總量控制的污染物包括化學需氧量、氨氮、氮氧化物、揮發性有機物(本文稱主要污染物),納入排污許可管理的污染物包括主要污染物和其他污染物(二氧化硫、顆粒物、重點重金屬、總氮、總磷、氨、氟化物、甲醛等)。而納入湖北省排污權交易范圍的污染物相對較少,現階段涵蓋化學需氧量、氨氮、氮氧化物、二氧化硫4項,涉重點重金屬和揮發性有機物正在考慮納入。可見,二者在污染物的管理方面各有側重,有交叉有區別。

2.3 核算方法銜接問題

按照排污許可改革總體要求,現已實現排污許可對所有固定污染源的全覆蓋,國家層面發布了76項排污許可證申請與核發技術規范,基本涵蓋所有重點行業企業,原則上可采用績效法或基準排氣量/排水量與許可排放濃度來核算污染物許可排放量。

湖北省在對排污單位開展排污權核定(含初始排污權、新增排污權和富余排污權)中,采用的方法各有不同。在整個發展歷程,新增排污權均以排污單位環評文件年度許可排放量為準,是一個預期排放量。富余排污權均以排污單位通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等減少的污染物為準。而針對初始排污權,試點探索階段,側重于與總量及環境影響評價掛鉤,特制定了核定細則,即以采用排放績效、排污系數或標準定額等方法核定的結果與環評文件取嚴后的結果為準。深化改革階段,側重與排污許可相銜接,采用排污許可證申請與核發技術規范予以核定[12,14]。

綜上,方法不同勢必會導致排污許可和排污權的數量關系出現等于、大于、小于3種情形,且在政策實際執行過程中想要實現二者統一并不容易且耗費大量精力。故需從頂層上做好核算方法的有效銜接,實現排污權與排污許可允許排放量二者的統一非常有必要且迫在眉睫。

2.4 核算口徑銜接問題

針對有組織廢氣污染源,排污權原則上涵蓋所有有組織排放源。排污許可證的年度許可排放量一般針對的是主要排放口(一般排放口僅許可排放濃度,不需要許可排放量)和特定行業的部分或全部一般排放口,可能導致許可排放量偏小的情形。對于廢水污染源,排污權為廢水通過廢水排放口(車間或生產設施排放口、廢水總排放口)向環境直接或間接排放污染物的種類和數量,即廢水一類污染物采用企業車間或生產設施排放口濃度進行核算,二類污染物對于間接排放企業,按其廢水排放量和污水集中處理設施執行的排放濃度標準予以核定,直接排放企業則按其廢水排放量和廢水總排口濃度進行核定。而排污許可管理中污染物年許可排放量則是按照企業廢水排放口也就是排出企業廠界的許可排放濃度進行核算,二者核算口徑不統一,導致納管企業排污許可證核發的二類污染物年許可排放量和執行報告中的實際排放量遠遠大于環評、總量、排污權中核算的排放量,造成數據上的不統一[7-8,24]。二者在核算口徑方面的相互銜接也迫在眉睫。

2.5 有效期限銜接問題

排污許可證的有效期為5 a(首次核發3 a),有效期內發生變更的,有效期限不會根據變更情況發生改變。而排污權有效期各試點地區則各有不同,有1,3,5,10 a,長期和未作規定等多種要求,湖北省現階段排污權有效期為5 a[25]。盡管與排污許可有效期均有5 a的規定,看似有效時長一致,但實則起始時間節點不同。排污許可證的有效期是根據排污單位申請并取得的日期來定,排污權有效期受取得方式、核定時間的影響,其起始時間則有所區別,因湖北省尚未征收排污權使用費,對初始排污權和有效期滿的新增排污權實行無償分配。故初始排污權、富余排污權自生態環境部門核定之日起生效,新增排污權自交易機構出具交易憑證之日起生效。二者存在有效期差異,會給生態環境管理部門以及排污單位帶來諸多不便,從實際操作層面來看,二者在有效期上實現完全吻合或者統一目前存在極大困難,故二者銜接尤為關鍵。

2.6 管理程序銜接問題

針對排污許可,《排污許可管理條例》規范了申請與審批排污許可證的程序,明確了審批部門、申請方式、材料要求、審批期限以及頒發排污許可證的條件和排污許可證應當記載的具體內容。

針對湖北省排污權有償使用和交易,拓寬了獲取總量指標的渠道,且與總量、環評密不可分,現行政策也從排污權核定、有償使用、排污權交易等方面作出規定。《建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》(環發〔2014〕197號)明確要求,主要污染物排放總量指標作為建設項目環評審批的前置條件。排污單位因實施建設項目需要新增主要污染物排污權的,需在取得環境影響評價批復文件前,根據環評文件確定的年度許可排放量,申購并取得相應的排污權,即排污權交易作為環評審批的前置條件。

排污許可證作為排污權有償使用和交易的載體,二者息息相關[26]。排污單位進行排污權交易后,其排污權進行相應調整,排污許可證也應作出變更;排污權核定后需進行排污權登記,而排污權的登記是通過排污許可證實現的,可以說排污許可證貫穿于排污權有償使用和交易政策實施全過程。可見,二者在管理上均有各自的程序,不可避免會遭遇運行不暢的問題。

此外,二者除對以上6個關鍵內容應重點加強銜接外,其他方面也因存在差異或交叉亟待銜接,見表1。

表1 兩大制度相關要點對比情況Tab.1 The key point comparison between two systems

3 銜接措施初步建議

“十三五”期間,國內學者先后做了環境影響評價、排污權、環境統計等制度與排污許可相關銜接研究[29-34]。故本研究基于湖北省實際情況,按照固定污染源排污許可“一證式”環境管理要求,結合排污權在內的環境資源要素市場化改革試點任務,圍繞關鍵要點識別的問題提出二者銜接融合的初步建議。

3.1 關于管理范圍的銜接建議

首先,高效率的排污權交易制度必定能促使環境資源要素得到高效流動,建立跨區域、跨行業、跨源類交易市場是必然趨勢和急切需求[35-38]。故建議打破區域壁壘,促進排污權指標更大范圍流動。在遵守可計量、可監測、可監管的原則下,進行交易可行性分析、交易監管條件識別,逐步探索開展跨行業和跨源類交易,因地制宜優化交易規則,避免由此產生的特征污染物等新污染問題。

其次,建議固定污染源排污權的管理范圍與排污許可管理范圍保持一致,將應當實行排污許可管理的排污單位納入排污權有償使用和交易范圍,現階段實行排污權交易豁免的類型仍保持不變。

3.2 關于污染物種類銜接建議

排污權交易正處于深化改革試點階段,污染物種類可根據國家“十四五”主要污染物總量控制和湖北環境管理要求予以明確,即建議在現有四項交易污染物種類基礎上,將揮發性有機物、重點重金屬和總磷也納入交易范圍,排污許可證作為載體可為其提供支撐。

3.3 關于核算方法銜接建議

排污權指標量直接關系到排污單位切身利益,核算方法是排污權指標核算的主要影響因素之一。國家排污許可證申請與核發技術規范已基本覆蓋所有重點行業,已經明確了產排污環節對應排放口及許可排放量確定方法,因此,排污權的核算方法跟著排污許可相關規范已具備條件,也能達到環境管理要求,可以實現有效銜接。將排污單位首次申領排污許可證應當載明的污染物年許可排放量當作初始排污權;將排污單位實施減排措施前后排污許可證應當載明的相應污染物年許可排放量的差值當作富余排污權;將排污單位在原排污許可證基礎上新增的應當載明的污染物年許可排放量當作新增排污權。

3.4 關于核算口徑銜接建議

核算口徑也是排污權指標核算的主要影響因素之一,建議結合區域環境質量改善、環境資源要素配置要求,推動生態環境管理制度全聯動,按照“生產設施-治理設施-排放口”的管理思路,開展基于生態環境質量的許可排放量核算研究,健全排污許可核算口徑,優化排污許可證登載內容,實現二者在核算口徑上的統一。特別是對于廢水污染源,統一固定污染源許可排放量和實際排放量核算口徑,將排污許可核算口徑延伸,即在排污許可證申請過程中應明確要求排污單位核算兩套數據:一套是以排污單位廠界為邊界的年許可排放量和實際排放量,在于明確排污單位的責任,并作為污染物達標排放情況的判定依據;另一套是以廢水排入外環境為邊界的年許可排放量和實際排放量,作為污染物總量控制、排污權交易、環統、環境保護稅等政策所涉的污染物排放數據來源,推動各類數據趨于統一[33-34]。

3.5 關于有效期銜接建議

排污權有效期與排污單位切身利益密切相關。建議排污單位在履行排污權核定或交易手續的同時開展排污許可申請或變更,在完成排污權核定或交易后同步發放排污許可證,實施“同步申請、同步審核、同步辦結”。如此一來,排污權有效期均可依托排污許可的分類管理實現銜接融合,排污權有效期管理可以實現與排污許可管理保持同步,提升審批效能,減少管理成本。

3.6 關于管理程序銜接建議

首先,優化排污權管理程序,提高監管效率,以證為載體,依托排污許可管理程序,將無形的排污權指標和管理要求載入到有形的排污許可證中,按照排污許可管理要求核定、分配和使用排污權,打好打牢排污權指標分配和污染物總量控制基礎。其次,以排污許可證作為排污權抵質押貸款的有效憑證,可更好地發揮綠色金融支持作用拓展排污單位融資渠道,惠企紓困促發展。最后,將排污許可執法檢查和湖北省排污權“雙隨機一公開”檢查相結合,通過執法監測、隨機抽查等方式監督監管排污單位的排放行為,對持證排污的相關違法行為進行界定、清理、處罰。通過證后監管督促,實現排污權指標鏈式循環,推進“一證式”排污許可的良好施行。

4 結 語

排污許可證是排污權的確認憑證、排污交易的管理載體。排污權交易制度的推行,其目的是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,促使企業主動通過產業升級改造和采取節能減排等措施減少污染物排放。須知市場主體都是趨利的,若無利可圖,從市場活躍度視角來說是沒有激勵和動力的。排污權交易就為企業自主減排提供了激勵和動力機制。企業作為市場交易的主要需求方,他們更關注的是作為排污主體哪些需要交易、交易什么污染物、交易量是多少、交易環節在哪里、交易后有效期限如何等方面。通過深入剖析二者亟待銜接的關鍵點后發現,管理范圍、污染物種類、核算方法、核算口徑、有效期限、管理程序等方面的銜接需重點研究解決,湖北擬構建基于排污許可的排污權有償使用和制度體系,需要緊緊圍繞排污許可改革總路線總要求,做好二者的銜接,做好頂層設計,深化制度體系。