開展基層立法聯系點工作的實踐與思考
——以閔行區為例

文/閔行區人大工作研究會

2016 年7 月，市人大常委會以全國人大常委會基層立法聯系點為示范，探索設立了首批10 家市級基層立法聯系點，后又擴充至25 家，實現了全市16 個區全覆蓋。閔行區七寶鎮人大基層立法聯系點作為全區唯一一家市級基層立法聯系點，已經成為閔行參與立法工作的一張閃亮名片。在固有工作基礎上，閔行區人大常委會進一步深化和拓展基層立法聯系點實踐探索，初步建成了“城鄉并舉、上下聯動、條塊結合、普專兼顧”的立法聯系工作網絡，爭取盡快實現14 個街鎮、莘莊工業區立法聯系工作全覆蓋。

一、閔行區踐行全過程人民民主、探索建設基層立法聯系點的實踐

多年來，七寶鎮人大基層立法聯系點充分發揮自身特點和優勢，積極探索基層人民群眾有效參與立法過程的路徑方法。一是廣聚民智。七寶人大在本鎮各村、居、企業、園區設立的立法聯系“站、點”，將立法意見征詢網織到了群眾家門口，打破立法過程的神秘感。二是廣攬智囊。經過多年培育，一批區域內的熱心群眾和專業人士成為立法聯系點骨干智囊，智囊團隊伍不斷擴大，成為各聯系點的主要依靠力量。三是廣開言路。從單一的線下座談會到在線組建“云上議事廳”，再到立法信息進入社區微信群、試點開展網上有獎問答式的立法意見征詢，七寶人大不斷總結摸索吸引群眾參與立法意見征詢的方法。

2021 年11 月，閔行區第七次黨代會明確提出要“打造閔行特色、城鄉并舉的全過程人民民主最佳實踐地”。隨后，區人大常委會召開了全區深化立法聯系工作推進會，以延伸陣地、拓展功能、提質增效為著力點，開啟了閔行立法聯系工作的新時代。

（一）延伸陣地，完善立法聯系網絡架構

加強整合，夯實區級主平臺。由區人大法制委牽頭抓總，整合區人大各專工委、各政法單位，引入上海交通大學、華東師范大學、上海社科院作為合作智庫，發揮區級平臺樞紐作用，為基層提供服務保障及專業支撐。

樹立標桿，強化七寶聯系點主渠道作用。一是提升能級，將立法聯系工作列入鎮黨委重點工作，成為鎮人大、鎮域社會治理的重要工作內容。二是創新探索，在工作機制建設、功能拓展方面積極探索新路徑、新方法。三是擴覆提質，逐步擴大村、居覆蓋面，顯著提升參與立法骨干人數，穩步提高立法建議數量和質量。

城鄉并舉，拓展基層工作網絡。增設浦江鎮、顓橋鎮、江川路街道、新虹街道、莘莊工業區等參與立法聯系點，并在村居、企事業單位、樓宇園區、黨建站點等設置了百余個信息采集站，聘請專家組成顧問團隊。同時，各聯系點各自找準定位，分別體現涉農、涉企、科創、商務區和社區治理特色。

（二）加強銜接，推動立法聯系功能拓展

在與普法宣傳銜接方面，與法宣工作有效統籌、共享平臺、同步實施，立法意見征詢事項納入區、鎮法宣平臺常態化宣傳內容。比如，有些基層村居的立法信息采集站點已經成為人大代表向選民宣傳新法規的陣地；閔行區級法宣平臺“閔曉法”微信公眾號開始同步向社會發布立法意見征詢問卷。

在與執法監督銜接方面，區、鎮人大對參與過的法規項目實行動態管理，適時列入年度執法檢查計劃，形成工作閉環。比如2017 年，七寶鎮人大參與了《上海市水資源管理若干規定》的立法意見征詢，2019 年該鎮對該規定進行執法檢查，提出相關建議，促進法規實施。

在與促進守法銜接方面，區人大常委會與依法治區辦、區司法局加強工作銜接，對區委、區政府在推進法治建設方面遇到的問題、提出的建議，在立法聯系工作中予以積極應用。各街鎮將參與基層立法聯系點立法意見征詢過程中收集到的與社會治理相關的意見建議，及時報同級黨委、政府，統籌考慮解決。

（三）創新探索，努力實現立法聯系提質增效

注重頂層設計，明確目標導向。區委將立法聯系工作列入年度重點工作。區人大常委會制定總體方案和工作辦法，明確總目標、階段性任務、框架流程、工作機制等，對立法意見征詢規模、建議采納等提出定性定量要求。

探索建立“雙向轉化”核心機制。區人大常委會與上海市社科院深度合作，探索開展立法文本與群眾語言的“雙向轉化”工作。一方面由社科院專門團隊對法規草案文本進行研究解讀，把重要內容整理成便于普通群眾理解的語言，并分別形成一份通俗性說明、一份調查問卷和一份調研提綱，使基層可直接用于開展征詢工作。另一方面，把征集到的人民群眾的“土味”建議轉化為適用于立法工作的意見建議，以更好適應立法工作需要，提高建議采納率。

有重點、多元化培育參與立法骨干。區人大常委會要求各聯系點加強對參與立法群體的培育。現階段，重點在法律職業群體和相關重點人群，如“兩院”干警、律師、法學院校師生、司法行政人員、企業法務、調解干部、“法治觀察員”、居村“法治帶頭人”、“法律明白人”中培育參與立法的“粉絲”“法友”，厚植參與立法的基本盤。

發揮智庫作用，提升征詢質量。各基層立法聯系點為專家團隊做好服務保障，充分發揮專家顧問專業優勢。區人大常委會加強與相關高校院所的合作，加強與社會治理、黨群工作、行業協會等部門的溝通協作，通過征詢面的擴大和“外腦”的專業優勢，努力實現立法建議由量到質的轉變。

二、工作存在的不足與困難

基層立法聯系點工作的群眾基礎較薄弱，基層一線的知曉度和參與意愿有待提高。大部分單位和個人都能正確認識基層立法聯系點的重要性和必要性，積極主動地參與到基層立法工作中來，但仍有少數單位和個人對基層立法聯系點的認識存在誤區，認為基層立法聯系點的空間狹小、位階不高、作用不大，抱有“多一事不如少一事”的心態，導致參與立法的積極性不高、深度不夠。

立法修法工作的專業門檻較高，基層立法聯系點工作力量有待補強。立法工作對法律專業水平有較高的要求，而目前基層立法聯系點工作隊伍的素質及法律專業水平普遍不高、專業人員不足，這些都制約著基層立法聯系點的發展。另外，在征集對立法工作的意見建議過程中，人大代表發揮著重要作用，但當前基層人大代表的專業知識和能力難以滿足基層立法聯系點工作的需要。

基層立法聯系點的反饋機制不夠通暢。在基層立法聯系點開展工作的過程中，社會公眾的立法建議意見較多，部分意見未被立法機關采納，但基層立法聯系點未及時向社會公眾進行信息反饋、未及時告知社會公眾立法機關是否采納意見及未采納意見的原因，造成社會公眾參與立法的積極性降低，不利于基層立法聯系點工作的進一步開展。

三、建議對策

（一）進一步深化民主立法、開門立法

設立基層立法聯系點是深入推進科學立法、民主立法的重要制度安排，是保障人民群眾參與立法的有效途徑，有利于保障社會公眾有序參與立法，構建常態化聽取群眾意見的渠道，進一步推進立法工作向基層延伸，對提高地方立法和民主化程度、促進和保障地區經濟社會高質量發展有著重要意義。因此，必須要進一步提升全社會對基層立法聯系點制度的認識，做好宣傳工作、講好人大故事，廣泛發動人民群眾參與到立法工作中，切實發揮基層立法聯系點社情民意“直通車”、法治宣傳“播種機”、法律實施“檢測器”作用。同時，建立完善經費保障和有效激勵機制，提升工作價值感，全面激發基層群眾和行業專家參與立法工作的積極性。

（二）進一步加強基層立法聯系點隊伍專業化建設

基層立法聯系點要發展與壯大，必須建立一支專業化水平高、綜合能力強的工作人員隊伍，提升基層立法聯系點工作專業化水平。區人大常委會要加強工作統籌和服務保障，更好發揮承上啟下、協調整合的立法聯系主平臺作用。應該主要聘請具有法律專業背景且有時間、有精力參與立法活動的人員，可以嘗試吸納律師、人大代表、司法機關工作人員、法律教育者、具有相關專業背景者等人員進入基層立法聯系點工作人員隊伍。同時，要進一步加強對基層立法聯系點的培訓和輔導，建立健全基層立法聯系點培訓機制，定期對工作人員開展立法知識培訓，培訓時以基層立法聯系點的權限、工作程序和法律法規起草的技術規范等為主要內容，以提升協助立法的質效為基本原則，明確基層立法聯系點做什么、怎么做，使基層立法聯系點更接地氣、更具生命力，確保工作高質量地完成。

（三）進一步提高立法信息雙向反饋的準確性

立法質量的提高，需要公眾廣泛的立法參與，但不同人員對立法的需求不同，基層立法機關難以準確接收到所有人和利益團體的立法意見。因此，進一步提高立法信息雙向反饋的準確性至關重要。基層立法聯系點設立的初衷是暢通立法機關與社會公眾的聯系渠道，基層立法聯系點應當廣泛收集社會公眾合理化的意見，引導基層群眾參與立法意見征集等活動，幫助基層群眾對建議意見進行立法語言轉換，提高表達準確性。